CGR - Concepto 0039 de 2018

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CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

(cid:9) 039 CGR-OJ- -(cid:9) 2018 80112 — Contraloria General de la Repubtica SGD 22-01201810:53 Al Contestar Cite Este No,: 20111E0035997 Fol:12 Anex:0 FATO

ORIGEN 80112-0E1DM JURÍDICA INAN DARIO GUAUQUE TORRES

DESTINO FERMARIN

Bogotá, D.C. ASUNTO CONCEPTO

OBS 2018EE0035997(cid:9) 1111111111111111119111111111111111111111 Señor fermarin53@cornare.gov.co Referencia: Respuesta al radicado 2018ER0012826.

Tema: INFORME DE AUDITORÍA.- Naturaleza jurídica.- Improcedencia de recursos en sede administrativa y de medios de control.

Respetado señor:

1. ANTECEDENTE.

Esta Oficina conoce su comunicación electrónica dirigida a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, radicada en esa entidad bajo el No. 20182400140412, quien a su vez la trasladó por competencia a este órgano de control. Su solicitud se concreta en saber si los informes de auditoría que genera la Contraloría General de la República son susceptibles de simple nulidad, nulidad por inconstitucionalidad o nulidad y restablecimiento del derecho.

2. CONCEPTOS DE LA OFICINA JURÍDICA. Alcance y competencia.

Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la

solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la 1 Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 (cid:9) cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia ..>"1 Página 2 de 12 CONTRALORíA C) Contraloría General' y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"3. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"4 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos

de vigilancia cuando éstos lo soliciten"5. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Art.43, Numeral 166 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. CONSIDERACIONES JURÍDICAS. 3.1. PROBLEMA JURÍDICO. ¿Es el informe de auditoría un acto administrativo? ¿Son susceptibles de simple nulidad, nulidad por inconstitucionalidad o nulidad y restablecimiento del derecho, los informes de auditoría que genera la Contraloría General de la República?

El informe de auditoría no es un acto administrativo de carácter particular o general, en consecuencia, no es objeto de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad, nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho. 3.1. El proceso auditor. Informe de auditoría El proceso auditor en la Contraloría General de la República se fundamenta en las Normas de Auditoría para Entidades Fiscalizadoras Superiores —ISSAIy las Normas Internacionales de Auditoría -NIA-, adaptadas al marco constitucional y legal de la vigilancia y control fiscal en Colombia. En tal sentido, el Contralor General de la República expidió la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, la cual establece los conceptos fundamentales que se deben considerar en la planeación estratégica y en las fases de la auditoría que adelante la CGR.

2 Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 4 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 6 art. 43. Oficina Jurídica. son funciones de la oficina jurídica: (...) 16. coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. • Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O Página 3 de 12 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Cabe precisar que tal como lo señala la mencionada Guía, el control fiscal no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad fiscal, exigirse el resarcimiento correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro'. En este instrumento metodológico se define el proceso auditor del sector público

"como un proceso sistemático en el que de manera objetiva, se obtiene y se evalúa la evidencia para determinar si la información o las condiciones reales están de acuerdo con los criterios establecidos. Proporciona evaluaciones independientes y objetivas concernientes a la administración y el desempeño de los sujetos, políticas, programas u operaciones gubernamentales, para determinar el cumplimiento de los principios de la gestión fiscal, en la prestación de servicios o provisión de bienes Públicos, y en desarrollo de los fines constitucionales y legales del Estado, de manera que le permita a la CGR fundamentar sus opiniones y conceptos."' Dicho en otras palabras, el proceso auditor evalúa la gestión fiscal realizada por los funcionarios competentes en las entidades del Estado o por los particulares cuando se les ha asignado el manejo de fondos o bienes públicos. Este proceso se desarrolla en forma secuencial y armonizada permitiendo una evaluación de la gestión fiscal, de acuerdo con el tipo de auditoría programada,9 para luego dar traslado a las autoridades competentes de las irregularidades si éstas se presentaron, trátese de la disciplinaria, penal o la misma Contraloría si el hallazgo fuere fiscal. De acuerdo con las normas señaladas, en la CGR se adelantan tres modalidades de auditoría, como son la financiera, desempeño y cumplimiento. En la auditoría financiera, el asunto o materia en cuestión es la situación financiera y presupuestal, los resultados financieros, los flujos de efectivo u otros elementos que se reconocen, se miden y se presentan en los estados financieros y en este proceso se determina el fenecimiento de la cuenta. En una auditoría de desempeño, el asunto o materia en cuestión pueden ser

programas, entidades o fondos específicos, o ciertas actividades (con sus productos, resultados e impactos), situaciones existentes (incluyendo causas y consecuencias), así como información financiera o no financiera acerca de cualquiera de estos elementos. El auditor mide o evalúa el asunto o materia para examinar hasta qué punto se ha cumplido o no con los criterios establecidos. 7 Guía de Principios fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la CGR, numeral 1.5. 8 Ídem. 9 Los tipos de auditoria en la CGR son de Cumplimiento, Financiera y Desempeño, reguladas en su orden por las Resoluciones Reglamentarias Orgánicas 0014 de 2017, 0012 de 2017 y 0015 de 2017. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 12 O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPLIEILICA En una auditoría de cumplimiento, el asunto o materia en cuestión se determina en el alcance de la auditoría, pueden ser actividades, operaciones financieras o información. Para los compromisos de atestiguamiento sobre cumplimiento, es más relevante enfocarse en la información del asunto o materia en cuestión, el cual puede ser una declaración de cumplimiento de acuerdo con un marco establecido y estandarizado de elaboración de informes. De conformidad con la Guía de Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, adoptada mediante Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0012 de 2017, el proceso auditor consta de tres fases a

saber: la Fase de Planeación de la Auditoría, la Fase de ejecución y la Fase de informe. Sobre esta última fase, la misma guía determina que éste es el documento final del proceso auditor, que sintetiza el resultado del cumplimiento de los objetivos definidos en el plan de trabajo y el resultado de las pruebas adelantadas en la ejecución. En relación con la forma y el contenido del informe dependerá de la naturaleza de la auditoría, los usuarios previstos, las normas aplicables y los requerimientos legales. Los informes describen en detalle el alcance, los hallazgos o conclusiones de la auditoría, incluyendo las consecuencias reales y potencialespero probablesy resultados, la respuesta o un resumen de la respuesta del auditado y el análisis y conclusiones del equipo de auditoría frente a las mismas; esta descripción facilita tomar acciones de mejora. El informe de auditoría debe ser elaborado de acuerdo con los parámetros incluidos en las guías de auditoría.1° 3.2. Naturaleza jurídica de los informes de auditoría. Efectuadas las anteriores precisiones, es procedente determinar la naturaleza jurídica de un informe de auditoría y de ahí establecer si es viable impetrar alguna acción judicial contra el mismo. En diversas oportunidades esta Oficina Jurídica ha señalado que el informe de auditoría no es un acto administrativo. En tal sentido, es procedente realizar un recorrido por la doctrina del Organismo de Control Fiscal sobre el tema. En el concepto radicado bajo el No. 1714 de 2002, se indicó al respecto que: "El informe de auditoría es el documento mediante el cual el equipo de auditoria reporta la evaluación que ha realizado sobre la situación, la gestión y los

resultados de una entidad y los diferentes hallazgos encontrados en el proceso de evaluación de un sujeto de control. Si bien es cierto dicho informe se realiza en ejercicio de las funciones de vigilancia y control fiscal otorgadas por la Constitución política y la Ley a las Contralorías, esto no significa que sea un acto administrativo, pues sólo contiene un reporte de la evaluación que ha realizado 1° Ver Guía de Principios fundamentos y aspectos generales para las auditorías en la CGR. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrecontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O Página 5 de 12 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA el grupo auditor, no tiene efectos frente a los administrados, sino que sirve de soporte para el mejoramiento de la gestión fiscal y eventualmente, la concreción de hallazgos disciplinarios, penales o fiscales, que dan lugar al inicio de las acciones correspondientes." De igual manera en el concepto No. 2007EE24126 de 28 de mayo de 2007, se indicó al respecto: "Estos informes no son una creación caprichosa o simplemente subjetiva de los funcionarios de conocimiento, sino que deben estar soportados en elementos de juicio recaudados dentro de las actuaciones ya señaladas. Tampoco tienen dichos informes el carácter de decisiones judiciales. Ahora, los informes no son actos administrativos, no deciden la situación de una persona en particular sino que dan una opinión técnica sobre el estado de una situación respecto de un sujeto de vigilancia y control fiscal, en una vigencia determinada. Su objeto no es el ejercicio del poder público sobre la conducta de una persona, sino considerar

el estado de unas condiciones." También en el concepto 1E49958 de 12 de diciembre de 2007, se reiteró la posición jurídica antes mencionada, al señalarse que: "El informe de auditoría, en tanto conserve su naturaleza de ser un dictamen, una opinión sobre la gestión fiscal de la entidad, no se erige en acto administrativo, por no producir efecto jurídico alguno, sino constituir un informe, aun cuando sirve de base a posibles acciones, penales, fiscales o disciplinarias, entre otras, así como la apertura del proceso administrativo sancionatorio fiscal, no modifica, ni crea o extingue una situación jurídica para la entidad auditada, ni para sus miembros." Nótese que no obstante la modalidad de auditoría implementada en la Contraloría General de la República a lo largo del ejercicio de su función constitucional y legal, se ha mantenido la posición jurídica que el informe de auditoría no comporta el carácter de acto administrativo. No obstante lo anterior, requiere este Despacho realizar el análisis a la luz de la normatividad que rige el acto administrativo y de las nuevas modalidades de auditoria implementadas en la CGR en el año 2017. Se ha indicado por la doctrina que "se entiende por acto administrativo toda manifestación unilateral, por regla general de voluntad, de quienes ejercen funciones administrativas tendientes a la producción de efectos jurídicos".11 Igualmente, ha señalado la jurisprudencia en relación con la definición del acto administrativo que este es "(...) la manifestación de la voluntad de la administración, tendiente a producir efectos jurídicos ya sea creando, modificando

o extinguiendo derechos para los administrados o en contra de éstos, tiene como 11 García de Enterría y Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Vol. I, Cit, p. 533. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia r O Página 6 de 12 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA presupuestos esenciales su sujeción al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados."12 Los elementos del acto administrativo son competencia, causa o motivo (finalidad del acto) motivación y expedición regular. La competencia es la facultad de decisión que tienen los órganos administrativos y que la atribuyen en forma expresa la Constitución, la ley o el reglamento La finalidad de un acto administrativo es externa a la decisión y se encontrará siempre en la ley, es obligatoria e implica el verificar el motivo por el cual el acto es dictado. El fundamento de esto es que la actuación administrativa es siempre reglada, es decir, sujeta a la ley. Analizado el fundamento fáctico, es preciso evaluar las circunstancias para que la administración actúe o se abstenga de hacerlo. En relación con la motivación del acto, se señala que la administración no puede actuar discrecionalmente sino que debe hacerlo tomando en consideración las circunstancias de hecho y derecho que corresponde en cada caso. En razón de ello cuando se expide un acto administrativo, por regla general, siempre ha de realizarse una exposición de los motivos que llevan a la decisión que se adopta a través del acto.

La motivación es la justificación en hecho y en derecho que sustenta la parte resolutiva del acto administrativo. La motivación se relaciona tanto con el fondo como con la forma del acto, y cuando la ley considera la motivación como un elemento formal del acto, su ausencia es causal de nulidad del acto por expedición irregular del mismo. Tenemos, por último, lo relativo a la expedición regular del acto, la forma del acto administrativo determina la manera en que se estructura la decisión de la administración y de ella dependerá precisamente su exigibilidad. Se evalúa si el acto fue expedido de conformidad con los procedimientos previos a la expedición respectiva, necesarios para que el acto sea válido y vinculante, en lo referido a citaciones, publicaciones, etc. En este contexto, el acto administrativo es la expresión de la voluntad de la administración, el cual se profiere de conformidad con el ordenamiento jurídico y lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, que consisten en crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Cotejando las características del acto administrativo con el documento denominado informe de auditoría, se precisa que si bien tienen en común la expresión de voluntad de la administración, este último no reúne los demás elementos de aquel.

Veamos porqué: recuérdese que el informe de auditoría expone los objetivos de la 12 Corte Constitucional. C-1436 de 2000.

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O Página 7 de 12 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUDIADA auditoría y describe la manera en que se abordaron en la misma. Incluye los hallazgos y conclusiones sobre la materia, aporta información adicional sobre los criterios, metodología y fuentes de datos, y describe cualquier limitación en el alcance de la auditoría; de igual manera, explica la forma en que se usó la evidencia obtenida y el porqué de las conclusiones resultantes. En resumen y tal como lo han establecido las Guías de Auditoría implementadas en diversas vigencias fiscales, como herramientas metodológicas para adelantar el proceso auditor en la CGR, el informe, tiene como fin: 1. "Registrar los acontecimientos de uno o más periodos fiscales en las entidades auditadas.

2. Dar a conocer, con evidencia suficiente, a las administraciones de las entidades públicas las debilidades en la gestión, control y administración de los recursos con el propósito de que se adopten medidas correctivas.

3. Comunicar el concepto sobre la gestión y/o la opinión sobre la razonabilidad de los estados contables y la Información financiera como conclusión del trabajo auditor realizado por la Contraloría General de la República.

4. Emitir el Fenecimiento de la Cuenta Rendida por los responsables del erario.

5. Informar a la ciudadanía sobre la observancia de los principios de economía, eficiencia y eficacia por parte de las entidades del Estado.

6. Apoyar el control político que ejerce el Congreso de la República • Promover el mejoramiento continuo de la gestión fiscal."13

Como se dijo, el informe no comporta un acto administrativo, pues en éste se determina la situación de una entidad sobre el estado de cosas analizado en el

proceso auditor, en tal sentido, no se examina la conducta de servidores públicos en particular, pues de acuerdo con las funciones constitucionales y legales de la Contraloría, su función se limita en este evento a la evaluación de la gestión fiscal, para que se adelanten las acciones que fueren procedentes y adicionalmente la administración también implemente los correctivos y actuaciones de su competencia. Dicho de otra forma, en el informe de auditoría no se juzga la conducta de su representante legal o su equipo directivo, pues como se dijo el mismo, está dirigido a señalar la evaluación que sobre la gestión fiscal se adelantó en una entidad, de acuerdo con los procedimientos previamente establecidos para tal efecto por el organismo de control. 3.3 El dictamen contable y el fenecimiento de la cuenta Realizadas las anteriores precisiones, se considera procedente abordar el análisis desde el punto de vista del dictamen contable y el fenecimiento de la cuenta, el cual se genera en la modalidad de auditoría financiera, en razón a que se realiza 13 Guía de Auditoria Gubernamental con Enfoque Integral Audite 3.0, disposición que se ha reiterado en las Guías de Auditoría posteriores. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia (cid:9) 11. o Página 8 de 12 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA en este proceso auditor, un análisis de la situación financiera y presupuestal de la entidad, se examinan los resultados financieros, los flujos de efectivo u otros

elementos que se reconocen, se miden y se presentan en los estados financieros. El informe de auditoría financiera contendrá la opinión contable, la opinión presupuestal, el concepto del control interno financiero, el fenecimiento de la cuenta, la efectividad del plan de mejoramiento, y en caso que aplique el concepto sobre la rentabilidad financiera de la inversión pública o el manejo financiero del recurso público administrado. El pronunciamiento sobre el fenecimiento de la cuenta que rindan los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación se fundamentará en las opiniones sobre los estados contables y la ejecución presupuestal. Para los sujetos de control que rinden cuenta a la CGR, el fenecimiento o no de la misma procede conforme con los parámetros contemplados para tal efecto en la Guía de Auditoría Financiera. De esta manera, la cuenta rendida en el aplicativo SIRECI14 por el sujeto de control fiscal, sobre la vigencia fiscal que se esté auditando, tiene que ser considerada por el equipo auditor, como insumo para el fenecimiento o no, que se profiera. Nótese que uno de los ítems del informe de auditoría, corresponde al fenecimiento. No comporta el fenecimiento que se genera en la modalidad de auditoría financiera un acto administrativo, pues el mismo no se profiere en forma aislada, sino que hace parte de la evaluación de la gestión fiscal que se realiza en la modalidad de esta auditoría. Cabe precisar que desde la expedición de la Constitución de 1991, el control fiscal ya no se reduce a un análisis formal de las operaciones realizadas por los responsables del erario, sino que de conformidad con lo establecido en el artículo 267 de la Constitución Política, el Contralor General de la República y los

contralores en sus respectivos órdenes revisan, califican y evalúan la gestión fiscal del ente auditado. Actualmente, en la Contraloría General de la República el fenecimiento se genera con ocasión de la práctica de una auditoría financiera y en tal virtud, no se constituye en un acto de aprobación individual de la cuenta presentada por quien tiene a su cargo actos de disposición sobre los fondos o bienes del Estado, sino que comprende únicamente las operaciones financieras y presupuestales del sujeto de control fiscal. Bajo esta nueva metodología, el fenecimiento no se constituye en un acto de aprobación de la gestión fiscal universalmente considerada. Así las cosas, la responsabilidad individual que se pueda derivar de los actos de 14 Sistema de Rendición de Cuenta e Informes. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrecontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia (cid:9) "11 O Página 9 de 12 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA gestión fiscal realizados por los encargados del manejo del recurso público, es objeto de análisis dentro del proceso de responsabilidad fiscal, que se puede iniciar con base en los hallazgos fiscales configurados en el proceso auditor. Ahora bien, sobre este aspecto el artículo 17 de Ley 42 de 1993, determina que "Si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal." La Corte Constitucional mediante Sentencia C-046 de 1994, declaró exequible el

artículo 17 de la Ley 42 de 1993, en el entendido de no otorgarle el carácter de cosa decidida al fenecimiento; es decir que tiene un carácter provisional. En tal sentido expresó: "Plantear en un momento dado la inmutabilidad del fenecimiento, supone la existencia de un hecho con ese contenido en cabeza del funcionario del Erario. La única fuente posible de esa pretensión subjetiva sería la ley. En realidad, el legislador en su libertad podría establecer un término máximo agotado el cual se generaría la firmeza de los fenecimientos y ya no sería procedente reabrir el examen de una cuenta cubierta por aquellos. Pero, aun así podría determinar en qué casospor ejemplo ante la prueba de la comisión de un fraude o una irregularidad sería viable reabrir el examen de cuentas. El balance entre seguridad jurídica y rectitud en el manejo de los dineros públicos, lo establece el legislador. Siendo esta una materia legislativa, bien puede la norma negarle ab initio firmeza a los fenecimientos que hayan recaído sobre cuentas irregulares o fraudulentas." Tal como lo establece el artículo 17 de la Ley 42 de 1993, ratificado por la Corte Constitucional en la sentencia citada, levantar el fenecimiento es viable jurídicamente, pero bajo los presupuestos establecidos en la ley. En consecuencia, para que el organismo de control fiscal, una vez fenecida la cuenta pueda realizar un nuevo examen sobre la misma, deben aparecer pruebas relacionadas con actuaciones irregulares o fraudulentas de los servidores públicos o particulares encargados del ejercicio de la gestión fiscal de la administración,

hechos que no fueron conocidos al momento de otorgarse el fenecimiento respectivo; si se presentan tales condiciones el fenecimiento pierde su firmeza y procede su levantamiento. También el parágrafo del artículo 40 de la Ley 610 de 2000, determinó que "Si con posterioridad a la práctica de cualquier sistema de control fiscal cuyos resultados arrojaren dictamen satisfactorio, aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con la gestión fiscal analizada, se desatenderá el dictamen emitido y se iniciará el proceso de responsabilidad fiscal.". Nótese que la disposición legal en los casos allí señalados dispone desatender el dictamen y adelantar la acción fiscal correspondiente. Es preciso indicar que el dictamen puede ser una opinión, concepto o conclusión, Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia o Página 10 de 12 CONTRALOR1A GENERAL. DE LA REPUBLIGA de acuerdo con el tipo de auditoría.15 En tal sentido, procede desatenderlo a la luz de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 610 de 2000, cuando se presenten los presupuestos establecidos en esta normativa, lo que no le da la connotación de acto final. En este orden jurídico y habida cuenta que el informe de auditoría no es un acto administrativo de carácter particular o general, en consecuencia, las instituciones procesales establecidas en los artículos 13516, 13717, 13815 no proceden contra Guía de principios y Fundamentos generales para las auditorias en la CGR, adoptada mediante Resolución

15 012 de 2017. Un dictamen puede ser una Opinión, Concepto o Conclusión, de acuerdo con el tipo de auditoría. Cuando se utiliza para transmitir el nivel de seguridad, el dictamen debe estar en un formato estandarizado. El dictamen puede ser no modificado o modificado. nUna Opinión, Concepto o Conclusión no modificada: Limpia o Sin Salvedades - Cuando se ha obtenido una seguridad limitada o razonable, según el caso, y puede concluir, fundamentado en la evidencia de auditoría, que no existen desviaciones o errores, sean individuales o en conjunto, ni importantes ni generalizados. nUna Opinión, Concepto o Conclusión modificada puede ser: Calificada (o con salvedades) - cuando se está en desacuerdo o no fue posible obtener evidencia de auditoría suficiente y apropiada acerca de ciertos elementos de la materia en cuestión, los cuales son o podrán ser importantes pero no generalizados. Negativa o Adversa - cuando habiendo obtenido evidencia de auditoría suficiente y apropiada, se concluye que las desviaciones o las representaciones erróneas, sean individuales o en conjunto, son tanto importantes como generalizadas. Abstención de opinión - cuando no fue posible obtener evidencia de auditoría suficiente y apropiada debido a una incertidumbre o limitación en el alcance, lo que es tanto significante como generalizado. Cuando la Opinión, Concepto o Conclusión es modificada, las razones deben ponerse en perspectiva explicando claramente, con referencia a los criterios aplicables, la naturaleza y magnitud de la modificación. 16 Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por

sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional. 17 Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registr