CGR - Concepto 0046 de 2022

Contraloria General de la Republica :: SGD 29-03-2022 10:06

Al Contestar Cite Este No.: 2022IE0029714 fol:5 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD CONTRALORIA DESTINO 80051-DESPACHO GERENTE DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA/ JORGE HERNAN LOPERA TABORDA GENERAL DE LA REPÚBLICA ASUNTO CONCEPTO NOTIFICACIÓN A NUEVOS VINCULADOS EN PRF OBS

20221E0029714 1111111111111111 I II III IIII III II II IIII I II I II III

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CGR-OJ-______2022 80112·- o.e.,

Bogotá Doctor

JORGE HERNÁN LOPERA TABORDA

Gerente Departamental Gerencia Departamental Colegiada de Antioquia Contraloría General de la República jorge.lopera@contraloria.gov.co Referencia: Radicado Interno: 20221E0013892 del 11/02/2022

Tema: PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL. - Procedencia de la notificación personal de providencias respecto de nuevos vinculados al proceso. - Artículo 106 de la Ley 1474 de 2011.

Respetado doctor Lopera, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1 , la cual se procede a responder a continuación:

1. Antecedentes El peticionario plantea lo siguiente: "El Artículo 106 de la Ley 147 4 de 2011, consagra las notificaciones en los procesos

de responsabilidad así: En los procesos de responsabilidad fiscal que se tramiten en su integridad por lo dispuesto en la Ley 61 O de 2000 únicamente deberán notificarse personalmente las siguientes providencias: el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, el auto de imputación de responsabilidad fiscal y el fallo de primera o única instancia; para estas providencias se aplicará el sistema de notificación personal y por aviso previsto para las actuaciones administrativas en la Ley 1437 de 2011. Las demás decisiones que se profieran dentro del proceso serán notificadas por estado. Negritas al margen del texto original. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

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2 Al tenor de lo anterior, tenemos entonces que, por mandamiento legal, las providencias que deben notificarse de manera personal son: el auto de apertura, el auto de imputación y el fallo de primera o única instancia. No obstante, en el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal, es posible que sea necesario proferir un acto administrativo posterior a la apertura o a la imputación, para vincular nuevos presuntos responsables o terceros civilmente responsables.

Bajo este supuesto, se generan los siguientes interrogantes:

1. En caso de expedirse una providencia con posterioridad al auto de apertura o imputación, ordenando la vinculación de nuevos presuntos responsables, ¿Dicho auto se debe notificar personalmente a los nuevos vinculados y por estado a los demás presuntos? o debe notificarse personalmente a todos los presuntos en general?

2. En caso de expedirse una providencia con posterioridad al auto de apertura o imputación, por la cual se ordene la vinculación de nuevos terceros civilmente responsables (decisión que se comunica conforme al artículo 44 de la ley 610 de 2000) ¿Dicho auto se debe notificar personalmente a los presuntos responsables vinculados al proceso o por estado? 3. ¿El auto que adiciona la imputación de responsabilidad fiscal, en razón de una nueva vinculación, sea de presunto responsable o tercero civilmente responsable, se debe notificar personalmente a los nuevos afectados con la imputación y por estado a los demás presuntos? o debe notificarse personalmente a todos los presuntos y terceros en general?

4. Respecto al auto que adiciona la imputación de responsabilidad fiscal, ¿Se debe correr traslado por diez (1 O) días para presentar descargos sólo a los nuevos afectados con la imputación o es necesario correr dicho traslado a todos los imputados y terceros civilmente responsables vinculados, aun cuando en el auto de imputación inicial ya se les había concedido ese derecho?

5. En caso de expedirse una providencia que adiciona un fallo con responsabilidad fiscal, en razón de una nueva vinculación, sea de presunto responsable o tercero civilmente responsable, ¿dicho acto administrativo debe notificarse personalmente

a los nuevos afectados con el fallo y por estado a los demás presuntos? o debe notificarse personalmente a todos los presuntos y terceros en general? ¿Se deben correr nuevamente los términos para presentar los recursos de ley frente al fallo, a todos los presuntos responsables o sólo a los nuevos vinculados?".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

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3 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para 9bsolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contrataría Genera/"3 así como las , formuladas por las contralorías territoriales "respecto de ta vigilancia de ta gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contrataría Genera/"4 y las presentadas por la ciLJdadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que te sean

formuladas a la Contrataría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de ta Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de ta gestión fisca/"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre aspectos relacionados con el tema objeto de consulta mediante Conceptos tales como el 044 de 2018, el cual podrá consultar a través de la Relatoría en la página institucional: www.contraloria.gov.co, o solicitarlos al teléfono 5187 000 Ext. 15204, o a través ,del correo institucional:

cgr@contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas Problemas jurídicos: Corresponden a las preguntas planteadas por el peticionario y que se responden a continuación: 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000

4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 1. "En caso de expedirse una providencia con posterioridad al auto de apertura o imputación, ordenando la vinculación de nuevos presuntos responsables, ¿Dicho auto se debe notificar personalmente a los nuevos vinculados y por estado a los demás presuntos? o debe notificarse personalmente a todos los presuntos en general?" El artículo 106 de la Ley 1474 de 2011. dispone lo siguiente: "Artículo 106. Notificaciones. En los procesos de responsabilidad fiscal que se tramiten en su integridad por lo dispuesto en la Ley 61 O de 2000 únicamente deberán notificarse personalmente las siguientes providencias: el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, el auto de imputación de responsabilidad fiscal y

el fallo de primera o única instancia; para estas providencias se aplicará el sistema de notificación personal y por aviso previsto para las actuaciones administrativas en la Ley 1437 de 2011. Las demás decisiones que se profieran dentro del proceso serán notificadas por estado". La norma en cita señala tres casos en los que el funcionario de conocimiento debe ordenar la notificación personal. o, en su defecto. por aviso, y es cuando al iniciar o en desarrollo del proceso de responsabilidad fiscal, profiere una de las siguientes providencias: • Auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal • Auto de imputación de responsabilidad fiscal • Fallo de primera o única instancia En el caso puntual del auto de apertura, resulta pertinente remitirse a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 61O de 2000. el cual señala. quien tenga conocimiento de la existencia de indagación preliminar o de proceso de responsabilidad fiscal en su contra y antes de que se le formule auto de imputación de responsabilidad fiscal, podrá solicitar al correspondiente funcionario que le reciba exposición libre y espontánea, para cuya diligencia podrá designar un apoderado que lo asista y lo represente durante el proceso, y así se le hará saber al implicado, sin que la falta de apoderado constituya causal que invalide lo actuado. En todo caso, no podrá dictarse auto de imputación de responsabilidad fiscal si el presunto responsable no ha sido escuchado previamente dentro del proceso en exposición libre y espontánea o no está representado por un apoderado de oficio si no compareció a la diligencia o no pudo ser localizado. De acuerdo con la norma en cita, una vez se vincula al proceso de responsabilidad fiscal al presunto responsable bien sea por auto de apertura o por auto expedido con

posterioridad a este, el funcionario de conocimiento tiene la responsabilidad de asumir las medidas necesarias para que aquel rinda su exposición libre y espontánea. ya que. mientras no suceda esto, no podrá dictar auto de imputación. corriendo además el riesgo de que tenga lugar la prescripción de la acción fiscal. lo que sucede, en los términos del artículo 9 de la Ley 61O de 2000, cuando transcurridos 5 años, contados Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 a partir de la expedición del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, no se ha dictado providencia en firme que la declare. Esto explica por qué el auto de vinculación debe notificarse personalmente al nuevo vinculado pues de otra forma no tendría conocimiento del proceso que se adelanta en su contra, por lo que no podría ejercer su derecho de defensa y contradicción, y tampoco podría continuar el desarrollo del mismo. En relación con los demás presuntos responsables fiscales, basta con la notificación por estado de la providencia de vinculación pues al ya formar parte del proceso, será el medio ordinario que debe emplearse para ponerlos en conocimiento de las diferentes actuaciones que se surtan dentro del mismo, salvo las excepciones antes mencionadas. 2. "En caso de expedirse una providencia con posterioridad al auto de apertura o imputación, por la cual se ordene la vinculación de nuevos terceros civilmente responsables (decisión que se comunica conforme al artículo 44

de la ley 610 de 2000) ¿Dicho auto se debe notificar personalmente a los presuntos responsables vinculados al proceso o por estado?" Señala el artículo 44 de la Ley 61 O de 2000, que "cuando el presunto responsable, o el bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del proceso, se encuentren amparados por una póliza, se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado. La vinculación se surtirá mediante la comunicación del auto de apertura del proceso al representante legal o al apoderado designado por éste, con la indicación del motivo de procedencia de aquella". Subrayado fuera de texto. Nótese cómo la norma no ordena que cuando la vinculación del garante sea a través del auto de apertura tenga que notificarse personalmente, ya que, solo indica que debe comunicársele dicho auto. Si esto es así respecto del auto de apertura, la misma suerte correrá el auto expedido con posterioridad a aquel, mediante el cual se vincula al nuevo garante, es decir, que solo procede su comunicación. Ahora bien, respecto de la notificación del auto mediante el cual se hace una vinculación de garante y a los presuntos responsables, no debe olvidarse la taxatividad de los eventos en los cuales procede la notificación personal de acuerdo con lo prescrito por el artículo 106 de la Ley 1474 de 2011, luego, se acudirá a la regla general, es decir, a la notificación por estado. 3. "¿El auto que adiciona la imputación de responsab.ilidad fiscal, en razón de una nueva vinculación, sea de presunto responsable o tercero civilmente

responsable, se debe notificar personalmente a los nuevos afectados con la Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 imputación y por estado a los demás presuntos? o debe notificarse personalmente a todos los presuntos y terceros en general?" 4. "Respecto al auto que adiciona la imputación de responsabilidad fiscal, ¿Se debe correr traslado por diez (1 O) días para presentar descargos sólo a los nuevos afectados con la imputación o es necesario correr dicho traslado a todos los imputados y terceros civilmente responsables vinculados, aun cuando en el auto de imputación inicial ya se les había concedido ese derecho?" El artículo 49 de la Ley 61 O de 2000, señala lo siguiente: "Artículo 49. Notificación del auto de imputación de responsabilidad fiscal. "El auto de imputación de responsabilidad fiscal se notificará a los presuntos responsables o a sus apoderados si los tuvieren y a la compañía de seguros si la hubiere, en la forma y términos establecidos en el Código Contencioso Administrativo9 . Si la providencia no se hubiere podido notificar personalmente a los implicados que no estén representados por apoderado, surtida la notificación por edicto se les designará apoderado de oficio, con quien se continuará el trámite del proceso. Para estos efectos, se aplicará lo dispuesto en el artículo 43." De acuerdo con la norma en cita y con el ya reseñado artículo 106 de la Ley 1474 de

2011, el auto de imputación hace parte de las providencias que requieren de notificación personal, solo que, a diferencia del auto de apertura, este sí debe notificarse, ya no solo comunicarse, al garante. A su vez, el artículo 50 de la Ley 61 O de 2000, prescribe los presuntos responsables fiscales dispondrán de un término de diez (1 O) días contados a partir del día siguiente a la notificación personal del auto de imputación o de la desfijación del edicto para presentar los argumentos de defensa frente a las imputaciones efectuadas en el auto y solicitar y aportar las pruebas que se pretendan hacer valer. Durante este término el expediente permanecerá disponible en la Secretaría. Por la remisión que se hace al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 69, no se trata de desfijación del edicto, sino de notificación por aviso en el caso en el que no pueda adelantarse la notificación personal. De acuerdo con lo anterior, a partir del día siguiente a la notificación personal del auto de imputación, o, surtida la notificación por aviso, los presuntos responsables cuentan con un término de 1 O días para presentar su defensa y solicitar y aportar pruebas. En el evento en el que se profiriera un auto adicional de imputación con ocasión de una nueva vinculación, este será notificado personalmente a los nuevos vinculados y 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 por estado a los demás, con el fin de que los intervinientes en el proceso se enteren de dicha vinculación. No podría ser de otra forma pues, entre otras cosas, esto traería inconvenientes para efectos del conteo del término del aludido traslado pues de notificarse personalmente a todos el auto adicional, se podría pensar que vuelve a correr dicho término para los vinculados inicialmente lo que representaría más tiempo, en detrimento de los derechos de los nuevos vinculados. 5. "En caso de expedirse una providencia que adiciona un fallo con responsabilidad fiscal, en razón de una nueva vinculación, sea de presunto responsable o tercero civilmente responsable, ¿dicho acto administrativo debe notificarse personalmente a los nuevos afecfiados con el fallo y por estado a los demás presuntos? o debe notificarse personalmente a todos los presuntos y terceros en general? ¿Se deben correr nuevamente los términos para presentar los recursos de ley frente al fallo, a todos los presuntos responsables o sólo a los nuevos vinculados?". Antes de dar respuesta a estos interrogantes, es preciso dejar en claro que previa apertura de un proceso de responsabilidad fiscal, el funcionario de conocimiento tiene la obligación de hacer un análisis juicioso y responsab1e de todos los requisitos exigidos en los artículos 40 y 41 de la Ley 61 o de 2000 y en ese orden de ideas desde el auto de apertura deben estar vinculados todos los presuntos responsables, razón por la cual, son situaciones consideradas como anormales y que responden a una falta a la debida diligencia, la necesidad de proferir un auto "adicional" de imputación

y más aún, un fallo "adicional" con responsabilidad fiscal, salvo que de manera extraordinaria, aparezca después de proferido el auto de imputación una prueba que realmente justifique tal proceder. Esta Oficina se pronunció sobre el tema en relación con el derecho al debido proceso y la procedencia de una nulidad, mediante Concepto con radicado 2011 IE52349 del 29 de agosto de 2011, en los siguientes términos: "Así como existe un deber de garantía en cabeza del ente de control fiscal superior, existe igualmente un deber de dar impulso procedimental de manera tal que la pretensión de resarcimiento del patrimonio estatal no quede como un simple dictado de buena voluntad que de manera fatal deba sucumbir ante cualquier eventual vicisitud que se presente en el devenir del proceso. Lo anterior, se traduce, en que, si bien pueden existir en el transcurso del proceso de responsabilidad fiscal situaciones que pongan en riesgo real la garantía de aquellos límites infranqueables que demarcan el núcleo fundamental del debido proceso, existen otras que no tienen tal aptitud sustantiva. En otras palabras, no toda eventual irregularidad tiene como consecuencia la declaratoria de nulidad de lo actuado, puesto que conforme al art. 36 de la Ley 61 O de 2000 tales irregularidades deben tener como característica la de afectar el debido proceso. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 8 Digamos que, en el transcurso corriente de un proceso de responsabilidad fiscal, lo usual es que los presuntos responsables se encuentren definidos de manera previa

a la apertura del proceso y con mayor razón al momento de realizar la imputación de responsabilidad fiscal. Puede, no obstante, suceder que por ausencia de una juiciosa revisión de los elementos probatorios que obran en el expediente o simplemente porque de manera inesperada surgen pruebas que permiten inferir el compromiso de la responsabilidad de personas distintas a las vinculadas, sea necesario vincular al proceso de responsabilidad a otros presuntos responsables fiscales luego de lanzada la imputación de responsabilidad fiscal. Tal vinculación ciertamente no constituye un evento ordinario en el transcurso del proceso, pero no por ello deja de ser jurídicamente admisible tal figura. Y, pensamos que ello es así, pues no encontramos norma que impida de manera puntual que se vincule a presuntos responsables con posterioridad al auto de imputación de responsabilidad fiscal, motivo por el cual creemos que el hacerlo en tales momentos procesales no es constitutivo de una irregularidad sustancial que afecte el debido proceso. Por ello, consideramos sin lugar a dudarlo que no es procedente que se declare la nulidad de lo actuado, pues no existe causal que lo justifique, sino que debe ordenarse la vinculación de los nuevos presuntos responsables a quienes se les debe permitir el pleno ejercicio de su derecho de defensa y si se llega a la convicción que concurren los elementos previstos en el artículo 48 de la Ley 61 O de 2000, será procedente adicionar el auto de imputación de responsabilidad fiscal inicialmente liberado mediante un nuevo acto procesal". De acuerdo con lo señalado, los nuevos vinculados deben tener las mismas garantías en desarrollo del proceso, por lo que deberán surtirse las mismas etapas, con los

mismos términos como si se hubieran vinculado desde el auto de apertura. Es en esto donde se empiezan a divisar dificultades de orden procesal de cara al fallo. En este escenario anormal se tiene que, por un lado, ya están corriendo los términos posteriores al auto de imputación para los vinculados desde el auto de apertura; de otro lado, se está notificando al nuevo vinculado el auto de apertura, lo que en principio indica que no será viable llegar a un fallo que cobije a todos los vinculados. Luego, tendría que proferirse un fallo para los vinculados desde el comienzo del proceso y otro para los nuevos vinculados. Frente a esta situación, el funcionario de conocimiento deberá analizar aspectos tales como la prescripción de la acción fiscal, la cuantificación del daño, la responsabilidad solidaria, la constitución del o los títulos ejecutivos y su respectivo trámite en la Unidad de Cobro Coactivo, entre otros. Como se señaló resulta irregular, que se profiera fallo con responsabilidad fiscal y posteriormente se adicione el mismo, pues el fallo comporta la decisión de fondo y en dicha providencia se deben resolver la totalidad de las cuestiones objeto del proceso, en consecuencia, el fallo con o sin responsabilidad fiscal es el acto que pone fin al procedimiento, por tanto, lo propio sería aparejar las diligencias para efectos de proferir el fallo, como la decisión final. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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5. Conclusiones 5.1. Cuando dentro de un proceso de responsabilidad fiscal el funcionario de conocimiento profiera auto adicional de apertura, este debe notificarse personalmente al nuevo presunto responsable y se comunica al garante. 5.2. De tener lugar la situación que no es lo usual u ordinario en el PRF, en el que se profiera al auto de imputación adicional, este será notificado personalmente a los nuevos vinculados y por estado a los demás. A partir del día siguiente a la notificación personal del auto de imputación, o, surtida la notificación por aviso, los nuevos vinculados cuentan con un término de 1 O días para presentar su defensa y solicitar y aportar pruebas. 5.3. Es improcedente que se profiera fallo con responsabilidad fiscal y posteriormente se adicione el mismo, pues el fallo comporta la decisión final y de fondo y en dicha providencia se deben resolver la totalidad de las cuestiones objeto del proceso. 5.4. Bajo ninguna circunstancia, la notificación personal de nuevos vinculados modifica el término de traslado, o para interponer recursos, correspondiente a los vinculados desde el inicio del proceso una vez estos han sido notificados personalmente, y que debe ser el mismo para todos los involucrados en el proceso, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 61O de 2000.

Cordialmente, TIO SICARD e_C- ,

Proyectó: Erika Cure

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas\>\ Radicado: 2022IE0013892 -·

TRD. 80112-033 -Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia -----------··--------------------