CGR - Concepto 0067 de 2019

O

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA 1

Contraloria General de la Republica SGD 27-05.2019 16:42

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0062437 Fo1:23 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA 1 JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ 0 6 DESTINO ANGEL EDUARDO PEREZ FAJARDO / CONTRALORIA GENERAL DEL DEPARTAMENTO CGR-Od7-2019 DEL PUTUMAYO ASUNTO RESPUESTA CONSULTA - PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL 80112 — OBS 201 9EE0062437(cid:9) III 1111111111111111111111111 IIII 11111111 111111 Bogotá, D.C. Doctor

ANGEL EDUARDO PEREZ FAJARDO

Profesional Especializado Unidad de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva Contraloría General del Departamento de Putumayo Email: aepx@hotmail.com (cid:9) Referencia: Respuesta al radicado No. 2019ER0033076 (cid:9) Tema. Proceso de Responsabilidad Fiscal.

Respetado Doctor Pérez: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente En calidad de servidor público de una contraloría territorial, y en uso del derecho contemplado en el artículo 23 de la constitución política, solicita consulta sobre los

siguientes temas:

1. Muerte de responsable fiscal:¿Cuál es el procedimiento que debe adelantarse en el proceso de responsabilidad fiscal si la muerte del

responsable fiscal acaece una vez notificado el fallo con responsabilidad fiscal, pero que aún no se encuentra en firme (debido a que no se han surtido los recursos, grado de consulta, etc.)?

2. Regulación de-cajas menores de entidades del nivel territorial: ¿cuál es el fundamento legal para que las entidades del nivel territorial constituyan cajas menores si no cuentan con actos administrativos que regulen internamente esta disposición?

3. Regulación de comisiones en entidades del nivel territorial: ¿cuál es el fundamento legal para exigir a los servidores públicos del nivel territorial beneficiarios de las comisiones — avances, para exigirles que presenten un informe de legalización de los avances concedidos, para exigirle que alleguen Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido 1 por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 2 de 23 los soportes los soportes que evidencien el cumplimiento de la comisión como informe, constancia de permanencia, tiquete etc.?

4. Pago de anticipos en contrato estatal: ¿Es viable adelantar un proceso de responsabilidad fiscal por el pago de un anticipo de un bien, obra o servicio

que no se ejecuta y por ende no presta servicio alguno, aun cuando el contrato se encuentra suspendido?

5. Procedimiento en práctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal: a. ¿Cuál es el término que debe establecer el ente de control para que se dé respuesta a estos requerimientos probatorios? b. ¿para definir este plazo debe aplicarse el termino de máximo de 10 días establecido en el artículo 30 de la ley 1437 de 2011 sustituido por la ley 1755 de 2015? c. ¿dado caso que no se conteste la petición dentro del término legal

(indistintamente cual fuere), puede el ente de control sancionar al renuente conforme a lo establecido en el artículo 114 de la ley 1474 de 2011?

6. Declaratoria de impedimento en proceso de responsabilidad fiscal: ¿debe el contralor (x) declarase impedido para conocer del asunto en esta instancia fiscal, argumentando que conforme a las causales del artículo 141 de la ley 1564 de 2012, ya conoció del proceso o realizó cualquier actuación en instancia anterior?

7. Solicitud de nulidad en proceso de única instancia de responsabilidad fiscal: Proferido auto de imputación y se presenta solicitud de nulidad, frente a la decisión que resuelve la nulidad ¿qué recursos proceden: a. reposición y apelación (artículo 51 de la ley 610), b. solo apelación (artículo 109 de la ley 1474 de 2011) c. solo reposición por ser un proceso de única instancia conforme al artículo 110 de la citada ley 1474)? Dado el caso que en imputación se establezca que el recurso es de doble instancia, frente a la decisión que resuelve la nulidad, ¿qué recursos proceden: a. reposición y

apelación (artículo 51 de la ley 610), b. solo apelación (artículo 109 de la ley 1474 de 2011)?

8. Notificación por estado en el proceso de responsabilidad fiscal: ¿las contralorías para efectos de cumplir con las notificaciones por estado, deben realizar estas notificaciones por medio de anotaciones en estados electrónicos para consulta en línea de los interesados (artículo 201 y s.s. de la ley 1437 de 2011)? ¿el deber de notificar por estados se cumple al fijar en la cartera la actuación a notificar o también debe publicarse el estado en la página web de la entidad?

9. Proceso verbal de responsabilidad fiscal: Si entre apertura e imputación del proceso, entre imputación y programación de audiencia de descargos el implicado resarce el daño. ¿debe adelantase la audiencia de descargos en la fecha establecida en el auto de apertura e imputación o puede, por fuera de

(cid:9) ella (antes) dictarse auto de cesación de la acción fiscal por(cid:9) fuera de(cid:9) la audiencia? Si es posible dictar auto de cesación de la acción fiscal por fuera de audiencia ¿cómo se notifica esta decisión? Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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2. Alcance del concepto Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución

directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las

posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la oficina jurídica 2 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. 3 art. 43, numeral 4 del Decreto ley 267 de 2000. 4 art. 43, numeral 5 del Decreto ley 267 de 2000. 5 art. 43, numeral 12 del Decreto ley 267 de 2000. 6 art. 43, numeral 11 del Decreto ley 267 de 2000. 7 art. 43, numeral 14 del Decreto ley 267 de 2000. 8 art. 43. oficina jurídica. son funciones de la oficina jurídica: (...) 16. coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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Es preciso indicar que sobre la materia de responsabilidad fiscal, la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, ha conceptuado con relación temas objeto de su consulta, los cuales pueden ser consultados visitando el enlace "Normatividad de nuestro portal institucional: http:www.contraloriagen.gov.co

4. Consideraciones jurídicas

4.1. Muerte de responsable fiscal El procedimiento que debe adelantarse en el proceso de responsabilidad fiscal si la muerte del responsable fiscal acaece una vez notificado el fallo con responsabilidad fiscal, pero sin que este se haya ejecutoriado, está previsto en el artículo 19 de la Ley 610 de 2000, que manifiesta lo siguiente:

"ARTICULO 19. MUERTE DEL IMPLICADO Y EMPLAZAMIENTO A HEREDEROS.

En el evento en que sobrevenga la muerte del presunto responsable fiscal antes de proferirse fallo con responsabilidad fiscal debidamente ejecutoriado, se citarán y emplazarán a sus herederos con quienes se seguirá el trámite del proceso y quienes responderán hasta concurrencia con su participación en la sucesión." (Subrayado fuera de texto) Observe que según el texto del artículo anterior, se tienen dos supuestos i) muerte del presunto responsable fiscal ii) antes de proferirse fallo con responsabilidad fiscal debidamente ejecutoriado. Ahora bien, en la consulta realizada, si bien se tiene que el fallo de responsabilidad fiscal si fue notificado al responsable fiscal, el mismo no se encontraba debidamente ejecutoriado a la muerte del anterior. Por tanto, en este caso se citarán y emplazarán a sus herederos con quienes se seguirá el trámite del proceso y quienes responderán hasta concurrencia con su participación en la sucesión. Es preciso recalcar en este punto lo expuesto por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-131 de 2003, MP. Manuel José Cepeda Espinosa, quien sobre la sucesión procesal en el proceso de responsabilidad fiscal, manifestó: "(...) en el proceso de responsabilidad fiscal, siendo su naturaleza resarcitoria y patrimonial, el interés es garantizar que se puedan satisfacer con el

patrimonio del responsable, los daños ocasionados al erario como consecuencia de una actuación culposa9 o dolosa que haya causado una detrimento patrimonial al erario público. La muerte del responsable no es obstáculo para la realización de tal objetivo; ello porque la sucesión procesal permite la vinculación de los herederos, como directos interesados en la protección de la universalidad patrimonial de la cual tienen parte, para que 9 La culpa debe ser grave, ver sentencia C619 de 2002 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraioria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 5 de 23 intervengan en el proceso, con lo cual también se protegen plenamente sus derechos constitucionales, en especial los derechos a la propiedad, a la defensa y al debido proceso. De esta figura procesal se derivan varias consecuencias; dentro de las más importantes se encuentra la de que el heredero sucesor adquiere la calidad de parte con todas las consecuencias que ello genera. Así lo señala el mismo artículo 60 del código de procedimiento civil al señalar que "...en todo caso la sentencia producirá efectos contra ellos aunque no concurran". Tan cierta es su necesaria vinculación al proceso, que al momento de morir el deudor—aquí el gestor fiscal— opera la sucesión procesal en forma forzosa,1° debiéndose citar a las personas que tienen la representación del causante, so pena de que se configure una causal de nulidad del proceso."11

Concluye la Corte respecto de la sucesión procesal, así: "Resumiendo, de la naturaleza resarcitoria y patrimonial del proceso de responsabilidad fiscal se desprende que los principios generales del derecho civil en materia de sucesión procesal tienen aplicación. Tal institución no desconoce los derechos constitucionales de los herederos. Por el contrarío, permite al acreedor, en este caso al Estado, buscar el resarcimiento del daño así como a los herederos participar en calidad de partes, con todas las consecuencias que ello implica, en especial la de ejercer el derecho de defensa en un proceso que afecta sus legítimos intereses patrimoniales en 'fa herencia del causante. Por ello, si no se cumple con el requisito de la citación y emplazamiento, el proceso correspondiente tendría un vicio de nulidad." Así las cosas, de acuerdo con las anteriores manifestaciones legales y jurisprudenciales, es dable inferir que una vez iniciado el proceso de responsabilidad fiscal, si fallece entonces el procesado estando pendiente el dictado de la decisión que desata el recurso de apelación propuesto contra el fallo con responsabilidad fiscal, se debe convocar a sus herederos y continuar con ellos las diligencias, no constituyendo además motivo de archivo la muerte del presunto responsable. 10 Código de Procedimiento Civil, artículo 60. Modificado D.E. 2282 de 1989, art. 1° num. 22. "El artículo 60, quedará así:(cid:9) Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos, o el correspondiente curador.

Si en el curso del proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran. II El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso, podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente. El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable. II Las controversias que se suscitan con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el artículo 1971 del Código Civil, se decidirán como incidente." (Se subraya fuera de texto). 11 Código de Procedimiento Civil, artículo 140. CAUSALES DE NULIDAD. (...) "9. Cuando no se practica en forma legal la notificación a (cid:9) o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 6 de 23 4.2. Regulación de cajas menores en entidades del nivel territorial: En respuesta a su solicitud es necesario primeramente, referirnos al artículo 286 de la Carta Política, que define las entidades territoriales. Esta normativa establece que son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los

territorios indígenas. Sin embargo, una definición real de entidad territorial en el contexto de la organización político-administrativa, se debe entender al Estado como una persona jurídica de derecho público, normada por la ley (C.P., art. 1), que en los términos del Código Civil es: "una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente. Las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública. Hay personas jurídicas que participan de uno y otro carácter. (Código Civil, art. 633)" Frente a ello, cabe resaltar como la norma citada clarifica que la naturaleza de esta figura es la de una persona moral, distinta a la persona natural; lo cual significa que el Estado como persona jurídica, goza de derechos y es capaz de contraer obligaciones y posee los mismos atributos de la personalidad que la ley le confiere a estas últimasi 2 . Ahora bien, el mecanismo conocido como caja menor fue creado por el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, en su connotación jurídica, con base en lo establecido tanto en el artículo 150, numeral 11, como en el artículo 346 de la Constitución Política de 1991. Esta norma permite que los organismos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación constituyan anualmente esta herramienta presupuestal que les permita sufragar gastos identificados y definidos como urgentes. Para el efecto, la Ley 21 de 1992 en el artículo 19 estableció: "La constitución y funcionamiento de las cajas menores y la utilización de los

avances de los organismos y entidades del Presupuesto General de la Nación, requerirá de la reglamentación por parte del Ministerio de Hacienda, Dirección General del Presupuesto, la cual deberá expedirse a más tardar el 15 de febrero de 1993. (Ley 21 de 1992, art. 19)" El artículo es claro en establecer el margen de aplicación normativo a los organismos y entidades del Presupuesto General de la Nación, la ley en comento no hace extensiva la caja menor a otros organismos y entidades del Estado. Sin embargo, las entidades territoriales recurren al principio de la analogía, y con base en la reglamentación que expiden anualmente el Ministerio de Hacienda y demás organismos y entidades que conforman el Presupuesto General de la Nación, 12 Lucas Ortegon Cesar A. Constitution of petty cash in territorial entities. A limit to administrative discretion. Cuadernos de Contabilidad, vol. 19, núm. 48, 2018 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALO R lit\ GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 7 de 23 profieren un acto administrativo en el cual crean y reglamentan la Caja Menor para su ente territorial. Ahora bien, esta oficina jurídica mediante concepto jurídico No. 80112-EE89981 del 24/11/2011, expresó lo siguiente: "La ordenación de gastos de caja menor implica la ejecución de los presupuestos generales de las entidades públicas y compromete los recursos

incorporados a ellos. Los gastos que se ordenan con cargo a las cajas menores se diferencian de los demás que se ordenan con cargo a los presupuestos de las entidades públicas en su monto; que es relativamente bajo respecto del de la respectiva apropiación presupuestal, en su finalidad, pues va orientado a satisfacer necesidades de provisión de bienes o servicios que se requieren con urgencia, y en la celeridad del trámite. En el artículo 6° de la Resolución No. 01 de enero 3 de 2011, proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público" Por la cual se reglamenta la constitución y funcionamiento de las Cajas Menores", se establece la destinación de estos gastos y en tal sentido se indica que: "El dinero que se entregue para la constitución de Cajas Menores debe ser utilizado para sufragar gastos identificados y definidos en los conceptos del Presupuesto General de la Nación que tengan el carácter de urgente. De igual forma los recursos podrán ser utilizados para el pago de viáticos y gastos de viaje, los cuales solo requerirán de autorización del Ordenador del Gasto." Debe precisarse que la ordenación de gasto de los recursos de caja menor implica atender asuntos que tienen el carácter de urgentes, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, en concepto No. 1731 de 2006, así: "Con fundamento en las normas transcritas, resulta claro que las erogaciones que pueden efectuar los entes públicos con los recursos de las cajas menores está restringido a gastos urgentes, eventuales, fortuitos, inaplazables e imprescindibles para el funcionamiento de la entidad, siempre que de acuerdo

con las prohibiciones contenidas en el mismo acto administrativo: a) no deban constar por escrito; b) no se refieran a bienes ya definidos o erogaciones permanentes o periódicas, ni se requieran para completar partidas insuficientes." Por otra parte, en relación al manejo de las cajas menores de entidades públicas, la Contaduría General de la Nación, ha expresado mediante concepto No. 4225 del 28/07/1997, lo siguiente: "(...) La Caja menor es una unidad de manejo constituida para atender los gastos generales que tengan el carácter de urgentes e imprescindibles Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 8 de 23 previstos en el presupuesto y para hacer más ágiles y funcionales los pagos de cuantía mínima (...)" Concepto Cada entidad tiene competencia para establecer los procedimientos para el manejo de las Cajas menores, no obstante lo anterior, la Contaduría General de la Nación retoma de la Dirección de Apoyo Fiscal lo siguiente: La Caja menor es una unidad de manejo constituida para atender los gastos generales que tengan el carácter de urgentes e imprescindibles previstos en el presupuesto y para hacer más ágiles y funcionales los pagos de cuantía mínima. Se pueden establecer cajas menores para cada secretaría o dependencia y por una cuantía máxima que define la misma administración. Por lo tanto, la constitución y el uso de las Cajas Menores conllevan al

cumplimiento de ese fin con miras a que haya continuidad en el desarrollo del cometido estatal. 1) PROCEDIMIENTOS: - La Caja Menor se constituye para cada vigencia fiscal mediante acto administrativo suscrito por el Jefe de la Administración en el cual se indica claramente la finalidad y clase de gastos que se puede cubrir con estos dineros. - Los desembolsos individuales que se produzcan, no podrán exceder del diez por ciento (10%) del valor total autorizado para la Caja menor. - El manejo de los dineros se hará a través de una cuenta corriente o en efectivo dependiendo de la cuantía autorizada y estará bajo la responsabilidad de un funcionario debidamente facultado y afianzado, quien debe ser funcionario diferente al tesorero. - La Caja menor funcionará contablemente como un fondo fijo. - No se podrán realizar con fondos de la caja menor las siguientes operaciones: Adquirir elementos cuya existencia esté comprobada en los Bienes muebles en bodega. Fraccionar compras de un mismo elemento o artículo. Realizar desembolsos con destino a dependencias distintas de la administración municipal. - Efectuar cualquier pago por concepto de contratos, que de conformidad con el artículo 39 de la Ley 80 de 1993 deben constar por escrito. - Reconocer y pagar gastos por concepto de servicios personales y las contribuciones que establece la ley sobre nómina, cesantías y pensiones. - Cambiar cheques o efectuar préstamos. - Los requisitos para girar los dineros a la Caja menor son: • Que exista un acto administrativo expedido por el Alcalde, mediante el cual se constituye la Caja menor.

• Que el funcionario responsable de su administración haya constituido la póliza de manejo que ampare el monto total de la Caja menor y que esté debidamente aprobada. • El cheque será girado a nombre del responsable de la Caja menor, quien firmará el comprobante de egreso. • Para la legalización de los gastos se exigirá el cumplimiento de los

siguientes requisitos: Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 9 de 23 -Que los gastos estén agrupados por artículos presupuestales, tanto en el comprobante de pago como en la relación anexa y que corresponda a los autorizados en el acto administrativo de creación. -Que los documentos presentados sean los originales y se encuentren firmados por los acreedores con identificación del nombre o razón social y el número de documento de identidad o NIT, objeto y cuantía. - Que la fecha del comprobante del gasto corresponda a la vigencia fiscal que se está legalizando. - Que el gasto se haya efectuado habiéndose constituido la caja menor y existiendo la disponibilidad de fondos en la misma. - Que se hayan efectuado los descuentos de Ley a cada uno de los gastos efectuados como retención en la fuente, estampillas, etc. -Que se haya expedido la resolución de reconocimiento del gasto por parte del Jefe de la Administración. La legalización definitiva de la Caja menor, constituida durante el año, se hará

antes del 28 de diciembre, fecha en la cual se deberá reintegrar el saldo sobrante y el respectivo cuentadante responderá fiscal y pecuniariamente por el incumplimiento de su legalización oportuna y del manejo de los dineros que se encuentren a su cargo, sin perjuicio de las demás acciones legales a que hubiere lugar. Para el reembolso de la caja menor, cuando se haya consumido más de un 70% del monto total autorizado sin exceder el monto previsto para la misma, se hará el reembolso en la cuantía de los gastos realizados. Los responsables de las cajas menores deberán adoptar los controles internos que garanticen el adecuado uso y manejo de los recursos, independientemente de las evaluaciones y verificaciones que compete adelantar a las oficinas de Auditoría o Control Interno." De otro lado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con concepto sobre la constitución de cajas menores en las entidades territoriales, señalo: "Por lo tanto, dentro de la autonomía que le establece el artículo 287 de la Constitución Política a las entidades territoriales para el manejo de sus recursos, son estas entidades las directamente responsables de establecer si ameritan constituir y reglamentar cajas menores para el manejo de algunos de sus recursos, dentro de lo cual se debería señalar, qué dependencias deben tener asignado el manejo de caja menor, responsables, cuantía de cada una de ellas, destinación, prohibiciones, apertura de libros, requisitos para el primer giro, legalización, reembolsos, cancelación de la caja menor y los mecanismos de administración de estos dineros

(cuenta corriente, cuentas de ahorro o efectivo), así mismo, el ordenador del gasto deberá constituir las fianzas y garantías que se consideren necesarias para proteger estos recursos públicos, etc.; así mismo, el término avances se debe utilizar para identificar los valores que son entregados a los servidores públicos para viáticos y Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALO RÍA GENERAL ISE LA REPÚBLICA Página 10 de 23 gastos de viaje, siendo los entes territoriales, los responsables de definir los valores, 13 forma de pago y procedimientos para su legalización. (...) Es importante indicar que este órgano de control fiscal no determina la viabilidad para que las entidades del orden territorial puedan constituir cajas menores pues ello es de la competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Apoyo Fiscal, entidad a la cual se deberá acudir para tener un pronunciamiento autorizado sobre el tema. Por lo tanto entonces se realizara el traslado correspondiente. 4.3. Regulación de comisiones en entidades del nivel territorial: Tal como se señaló en el acápite anterior, no le es dable a este organismo de control fiscal pronunciarse sobre temas que son de competencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por tal razón se trasladara este punto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección de Apoyo Fiscal, quien es el competente. 4.4. Pago de anticipos en contrato estatal: El concepto de anticipo ha tenido un desarrollo doctrinal y jurisprudencial en la

medida que el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley 1150 de 2007 y demás normas, "Estatuto General de Contratación" sólo señala el límite de su monto. Existen criterios" coincidentes en afirmar que el anticipo es la suma de dinero que se entrega al contratista para ser destinada al cubrimiento de los costos en que éste debe incurrir para iniciar la ejecución del objeto contractual, en otras palabras, es la financiación por parte de la entidad estatal de los bienes y servicios correspondientes a la prestación a ejecutar15. No obstante lo anterior, vale la pena analizar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, en los contratos estatales se puede pactar la entrega de anticipos y de pagos anticipados, figuras que son diferentes y tienen por tanto diversos efectos jurídicos desde la óptica obligacional. El mencionado artículo dispone textualmente: "Artículo 40: Del Contenido del Contrato Estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza. Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. 13 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Concepto No. 015429 de 2012 Tema: Normas Orgánicas de Presupuesto - Caja Menor. 14 Concepto jurídico 80112 EE7461 del 7 febrero do 2006 - Contraloría General de la República Concepto jurídico 81112 EE54117 del 04 de mayo de 2015Contraloría General de la República

15 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarías a la Constitución, la ley, el orden público y a los pr