CGR - Concepto 0072 de 2021

072

CGR-OJ______2021

80112Bogotá, D.G. Doctor Carlos Enrique Polania Falla Director Oficina de Sistemas e Informática Contraloría General de la República carlos.polania@contraloria.gov.co

Referencia: 2021 ER0036412

Tema: Recursos de inversión. Ejecución. - Respetado Doctor Polanía: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia1 la cual procedemos a responder:

,

1. Antecedentes Mediante documento radicado con el No 2021 ER0036412 del 22 de marzo del 2021, esta oficina recibió una solicitud de concepto en la cual se formula la siguiente consulta: "Oficina de Sistemas e Informática, ha venido recibiendo de diferentes Gerencias Departamentales y Dependencias del Sector Central, solicitudes para asignar equipos de cómputo para personal de la Planta de Regalías. Revisando en procesos anteriores, nos surge la inquietud si a la Planta de Regalías que recibe recursos del Sistema General de Regalías para su funcionamiento, se les debe proveer equipos adquiridos con recursos del Presupuesto General de la Nación -proyecto de inversión de la OSEI.

De conformidad con lo anterior, dado que en este momento la Oficina de Sistemas e Informática, se encuentra adelantando un nuevo proceso de adquisición de equipos de cómputo, respetuosamente acudimos a la Oficina Jurídica para que desde su competencia se brinde el respectivo concepto jurídico con el fin de establecer si con recursos del Presupuesto General de la NaciónProyecto de inversión de OSEI, es procedente asignar computadores para el funcionamiento de las Unidades del Sistema General de Regalías, incluidas las gerencias departamentales." 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 2 de 9

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contra/oría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la

gestión fiscal y las demás materias en que deban actuaren armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que Je sean formuladas a la Contra/oría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo so/iciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad 2 Art. 25 del Código.de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:(. .. ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría

General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 3 de 9 sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica En el concepto 2014IE0119411d el 25 de agosto de 2014 está Oficina se pronunció sobre el concepto de gastos e inversión y su alcance. 4.Consideraciones jurídicas 4.1. Problema Jurídico: Para resolver las preguntas formuladas en su consulta debe resolverse el siguiente problema jurídico: ¿Cuáles son los límites fijados en la normatividad vigente para la ejecución de los recursos asignados a un proyecto de inversión?

De igual manera se analizará el concepto de recursos de inversión y su alcance, a la luz de las distintas normas que regulan la programación y ejecución del Presupuesto General de la Nación. Sea lo primero hacer claridad en que el tema consultado no es una solicitud general ni abstracta, siendo pertinente aplicar la directriz dada por el Contralor General de la República en la Circular 18 de 2016, la cual señala que la función consultiva de la Oficina Jurídica, como entidad adscrita al Despacho del Contralor, no está concebida para resolver los asuntos relativos a casos particulares y concretos, que

por el contrario se concentra en la interpretación y aplicación general de las disposiciones legales del ámbito de actuación de este ente de control, como también es su función, coordinar la adopción de doctrina e interpretación que comprometa la posición institucional. La citada circular puntualizó respecto a la función consultiva de la Oficina Jurídica que: "Por lo anterior, en adelante esta oficina se abstendrá de resolver consultas respecto de casos concretos a cargo de los empleados y solo lo hará en asuntos planteados de forma general. ( ... )". En vista de lo anterior, el tema se resolverá de forma general y abstracta. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página4 de 9 4.2.1 Concepto de gastos de inversión El artículo 11 del Estatuto Orgánico del presupuesto, Decreto 111 de 1996, establece que el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, se compone de: i) los gastos de funcionamiento, ii) del servicio a la deuda pública y iii) gastos de inversión. A su turno, la Ley 2063 del 2020 "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 o de enero al 31 de diciembre de 2021", en cumplimiento de lo previsto en el Estatuto Orgánico de Presupuesto incluye los distintos tipos de gastos antes descritos. Por su parte, el artículo 2.8.1.4.2. del Decreto 1068 de 2915, único reglamentario del

Sector Hacienda dispone lo siguiente: "ARTÍCULO 2.8.1.4.2. Clasificación del Proyecto de presupuesto. El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Congreso de la República clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en Programas y subprogramas." (Resaltado fuera de texto) A su turno, en los artículos artículo 17 y 19 del Decreto 1805 del 2020, por el cual se liquida el presupuesto General de la Nación para la vigencia 2021, prevé: "ARTÍCULO 17. Se podrán hacer distribuciones en el presupuesto de ingresos y gastos, sin cambiar su destinación, mediante resolución suscrita por el jefe del respectivo órgano. En el caso de los establecimientos públicos del orden nacional, estas distribuciones se harán por resolución o acuerdo de las juntas o consejos directivos. Si no existen juntas o consejos directivos, lo hará el representante legal de estos. Estas operaciones presupuestales se someterán a la aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, y tratándose de gastos de inversión, requerirán el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas." Los jefes de los órganos responderán por la legalidad de los actos en mención. A fin de evitar duplicaciones en los casos en los cuales la distribución afecte el presupuesto de otro órgano que haga parte del Presupuesto General de la Nación,

el mismo acto administrativo servirá de base para realizar los ajustes correspondientes en el órgano que distribuye e incorpora las del órgano receptor. La ejecución presupuesta! de estas deberá efectuarse por parte de los órganos receptores en la misma vigencia de la distribución. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 5 de 9 Tratándose de gastos de inversión la operación presupuesta! descrita en el órgano receptor se clasificará en el programa y subprograma a ejecutar que corresponda; para los gastos de funcionamiento se asignará al rubro presupuesta! correspondiente; estas operaciones en ningún caso podrán cambiar la destinación ni la cuantía, lo cual deberá constar en el acto administrativo que para tal fin se expida. El jefe del órgano o en quien este haya delegado la ordenación del gasto podrá efectuar mediante resolución desagregaciones presupuestales a las apropiaciones contenidas en el anexo del decreto de liquidación, así como efectuar asignaciones internas de apropiaciones en sus dependencias, seccionales o regionales a fin de facilitar su manejo operativo y de gestión, sin que las mismas impliquen cambiar su destinación. Estas desagregaciones y asignaciones deberán quedar registradas en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) Nación, y para su validez no requerirán aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General del Presupuesto Público Nacional, ni del previo concepto favorable por parte del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas

Públicas tratándose de gastos de inversión. ARTÍCULO 19. El Gobierno nacional en el decreto de liquidación clasificará los ingresos y gastos y definirá estos últimos. Así mismo, cuando las partidas se incorporen en numerales rentísticos, secciones, programas y subprogramas que no correspondan su objeto o naturaleza, las ubicará en el sitio que corresponda. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público hará mediante resolución, las operaciones que en igual sentido se requieran durante el transcurso de la vigencia. Cuando se trate del presupuesto de gastos de inversión requerirá el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación - Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas. (Resaltado fuera de texto) Así las cosas, la programac1on del presupuesto General de la Nación, al cual se integran los recursos asignados la Contraloría General de la República tiene reglas claramente definidas en la Ley y el reglamento conforme a las cuales se organizan las distintas partidas y la destinación que éstas pueden tener en el proceso de ejecución presupuesta l. En el caso de los recursos de inversión, como puede apreciarse en el tenor literal de las distintas disposiciones transcritas la regulación es más detallada, dado que los mismos se someten al principio de especialidad que rige la formulación y ejecución del Presupuesto General de la Nación, en virtud del cual los gastos de inversión deben tener directa relación con los programas y subprogramas en los cuales se han clasificado, lo cual explica que para su aprobación y/o, eventuales modificaciones

deba intervenir y emitir concepto favorable el Departamento Nacional de Planeación Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia Página 6 de 9 Es por ello que los artículos 2.2.6.2.1 y siguientes del Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Planeación, regulan el ciclo de los proyectos de inversión pública, que inicia con su formación y termina cuando éste cumpla con los objetivos y metas propuestas, cuando los análisis de conveniencia de las entidades ejecutoras de los proyectos así lo establezcan, o cuando se cancele el registro de los proyectos de inversión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.3.9 del dicho decreto. Cada una de las etapas de este ciclo, que incluye la de ejecución, deben registrarse en el Sistema Unificado de Inversión Pública. Así mismo, debido a la necesidad de garantizar que con la ejecución de los recursos de inversión se cumplan los objetivos del respectivo proyecto, éstos deben registrarse en el Banco Nacional de Programas y Proyectos, a través de la respectiva ficha BPIN. En cualquier caso, desde su formulación, se debe identificar el título de gasto que atiende el proyecto de conformidad con lo establecido en los artículos 346 de la Constitución Política y 38 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, así como la estructuración general del proyecto, incluidas entre otras la definición de las actividades y de las estrategias que los soportan, lo indicadores, la articulación con los planes institucionales y sectoriales, y con el Plan Nacional de Desarrollo, la

identificación de la población beneficiaria de la totalidad de sus fuentes de financiación, la regionalización de la inversión y de las variables que sean necesarias para la evaluación previa que soporta la decisión de realizar el proyecto9 Esta . información es la que sirve de insumo a la posterior viabilización de los proyectos y a su registro en el Banco Nacional de Proyectos de Inversión, mediante la respectiva ficha BPIN, conforme a cuyos límites deberá llevarse a cabo la respectiva ejecución de recursos En la línea con los planteamientos anteriores, el Manual de Clasificación Presupuesta! expedido en el 2017 por el Departamento Nacional de Planeación señala lo siguiente: "La clasificación presupuesta! es una manera de agrupar, componer y presentar el gasto con el fin de facilitar el análisis y la toma de decisiones en los diferentes niveles de Gobierno (nacional y territorial) independiente de la fuente de financiación, con el fin de establecer la relación directa entre el gasto y los bienes y servicios entregados al Estado y a la ciudadanía. De acuerdo con el artículo 2.2.6.2.1. del Decreto 1082 de 2015, los proyectos de inversión se clasificarán de acuerdo con los lineamientos que defina el Departamento Nacional de Planeación, atendiendo las competencias de las entidades y las características inherentes al proyecto. Con fundamento en estos criterios, se determinarán los requerimientos metodológicos que deberá atender cada 99 Artículo 2.2.6.3.3. del Decreto 1082 del 2015. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

Página 7 de 9 proyecto de inversión para su formulación, evaluación previa, registro, programación, ejecución, seguimiento y evaluación posterior. (. .. ) La clasificación de la inversión pública tiene cinco propósitos fundamentales: (i) Facilitar y orientar la formulación de los programas, subprogramas y proyectos de inversión. (ii) Orientar las decisiones de gobierno en todos sus niveles (nación y territorio), los Órganos Autónomos y el Congreso de la República sobre qué se quiere lograr con los recursos públicos. (iii) Avanzar hacia la consolidación de un Presupuesto Orientado a Resultados. (iv) Propender por una correcta articulación entre planeación, presupuestaéión y ejecución del gasto. (v) Garantizar una adecuada comprensión y análisis del presupuesto por parte de la ciudadanía. (Resaltado fuera de texto) Por otra parte, es importante mencionar que, a nivel de programas y subprogramas, la clasificación de la inversión asigna derechos de control y uso sobre el gasto; esto es, define a qué nivel aprueban el Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales el gasto de inversión y cuál es el grado de discrecionalidad que tiene el respectivo nivel de gobierno para modificarlo. En este sentido, una vez aprobado el presupuesto para cada vigencia, las apropiaciones incorporadas bajo una clasificación específica, no pueden ser modificadas sin la aprobación expresa del órgano colegiado que los aprobó. En ese sentido, la programac,on y aprobación de los recursos de inversión y su clasificación en programas y subprogramas constituye un mecanismo para garantizar que, durante su ejecución se acate la finalidad y objetivo para la cual fueron

concebidos los mismos y para que los recursos no se destinen con propósitos distintos. Es más, en el manual citado con anterioridad, el Departamento Nacional de Planeación especifica que en la clasificación de los recursos de inversión se deben describir, además de los programas y subprogramas, el proyecto respectivo en cuyo contenido es necesario contemplar actividades limitadas en el tiempo, que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte del Estado. Por manera que, conforme se ha explicado, la ejecución de los recursos de inversión encuentra limite en el contenido del programa, subprograma, proyecto y actividades descritas en el mismo, al punto que solo puede destinarse a la realización de estas últimas, todo lo cual será objeto de seguimiento y evaluación por parte del Departamento Nacional de Planeación. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 8 de 9 5. 3. Planta temporal del Sistema General de Regalías La Ley 2056 de 2020 "por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías en el marco de las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 05 de 2019", establece en su artículo 183 que, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, la Contraloría General de la República ejercerá la vigilancia y el control fiscal sobre los recursos del Sistema General de Regalías. El parágrafo primero del citado artículo, establece que la Contraloría General de la República para garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de vigilancia y

control fiscal, podrá contar con una planta temporal, financiada con el porcentaje de recursos asignado en el artículo 361 de la Constitución Política y los que se asignen de los recursos de funcionamiento del Sistema General de Regalías, para lo cual se confirieron facultades extraordinarias al presidente de la República, para crear empleos en la planta global de duración temporal de la Contraloría General de la República. Respecto a la financiación de la planta temporal antes referida, el numeral 8 del artículo 22 de la citada Ley 2056 de 2020 dispone que de los recursos del Sistema General de Regalías el 1 % se asignará para la operatividad del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control y de este porcentaje la mitad se destinará a la Contraloría General de la República. Así entonces, la Contrataría General de la República cuenta para la financiación de su planta de personal, con el presupuesto asignado para el bienio 2021-2022 correspondientes al 0.5 % de los recursos del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control -SSEC, la disponibilidad inicial se calcula teniendo en cuenta el recaudo proyectado a diciembre de 2020 y los compromisos incorporados, y los recursos que la Comisión Rectora del Sistema General de Regalías apruebe en el transcurso del bienio 2021-2022.

6. Conclusiones: Las conclusiones que se plantean a continuación tienen en cuenta que esta Oficina carece de competencia para absolver consultas de carácter concreto y particular: 6.1. La programación, aprobación y ejecución de los recursos que integran el Presupuesto General de la Nación debe llevarse a cabo de conformidad con lo establecido en el Estatuto General de Presupuesto, contenido en el Decreto 111 de

1996 y en las normas que lo reglamentan. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia Página 9 de 9 6.2.A normatividad vigente en materia de programación, aprobación y ejecución de recursos de inversión resaltan que, en relación con este tipo de recursos tiene especial relevancia el principio de especialidad presupuesta!. 6.3. La ejecución de los recursos asignados a un proyecto de inversión determinado debe corresponder a las actividades específicas que fueron incluidas en el mismo, que se encuentran consignadas en la respectiva ficha del Banco Nacional de Programas y Proyectos. 6.4. Si existen necesidades de una entidad pública que no se encuentran incluidas en un proyecto de inversión determinado, su satisfacción no podrá ser atendida con cargo a los recursos de este último. 6.5. Las necesidades de la planta de personal de regalías cuentan con asignación presupuesta! específica, tal como es explicó en el acápite precedente. 6.6. Dada la especialidad de los dos tipos de recursos enunciados, las adquisiciones que se realicen con cargo a los mismos, mediante los respectivos procesos de selección, deberán respetar su destinación específica. Lo anterior no es óbice para que un mismo proceso de selección se ampare en dos certificados de disponibilidad presupuesta! inclependientes, siempre que, en las reglas del proceso se aclare de forma expresa, cuáles serán los equipos que se adquirirán con cargo a cada uno de dichos certificados y cuál su destinación. En los anteriores términos damos por absuelta su consulta y le informamos que la

Contraloría General de la República. Cordialmente,

Proyectó: Catalina Flórez Salazar-Contratista Oficina Jurídica

Revisó. Lucenith Muñoz Arenas.

N.R. 2021 ER0036412

TRD. 80112. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia