CGR - Concepto 0083 de 2022 PI

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CGR-OJPI- --------- 2022

Bogotá, D.G. Doctor

JUAN MARTÍN CAICEDO FERRER

Presidente Ejecutivo Cámara Colombiana de la Infraestructura Avenida Calle 26 No. 59 - 41 /65 • Piso 1 O • cci@infraestructura.org.co Bogotá Referencia: Respuesta al radicado No. 2021 ER0180057

Tema: AIU - IMPREVISTOS. - JUSTIFICACIÓN. - RESPONSABILIDAD

FISCAL. - Respetado señor Caicedo: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia1, la cual se responderá con fundamento en la función consagrada en el numeral 16 del artículo 43 del Decreto-ley 267 de 20002 .

1. Antecedentes El 22 de septiembre de 2021, mediante correo electrónico esta Oficina recibió la petición, por medio de la cual se solicitó analizar la viabilidad de replantear los conceptos expedidos entre los años 2018 y 2020 en relación con el concepto del Al.U. y los elementos que lo integran, particularmente, el referido al rubro de imprevistos.

Para formular dicha petición, se presentaron las siguientes apreciaciones: "La Cámara Colombiana de la Infraestructura, CCI, gremio que agrupa a las empresas del sector que diseñan, construyen y realizan labores de interventoría de obras civiles, ha realizado desde su creación, innumerables esfuerzos por promover la adecuada planeación, contratación y ejecución de los proyectos de

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2", sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." 2 Artículo 43. "Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (. .. ) 16 Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por ·mportancia ameriten dicho ronunciamiento o or im licar una nueva ostura de naturaleza ·urídica de cual uier orden".· Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 34 infraestructura, que en últimas satisfagan las necesidades de las comunidades que son beneficiarías de las inversiones del Estado colombiano. Lo anterior nos motiva a plantear a usted una preocupación en relación a las interpretaciones, de naturaleza jurídica, que particularmente en la última década, se han debatido en escenarios públicos e inclusive al interior de la propia Contraloría General de la República (CGR). Nos referimos a la justificación de la existencia y pago de la partida denominada "imprevistos", en adelante (I), como uno de los tres factores de remuneración dentro de los costos indirectos en los contratos de obra pública, particularmente, en las modalidades de "precios

unitarios" y "precio global". Y es que los denominados costos indirectos, son aquellos que están asociados a la dirección del proyecto, es decir a su administración (A), a la asunción de los efectos económicos de situaciones imprevistas (I} y a la remuneración económica que corresponde propiamente a la utilidad (U) del contratista. Los costos indirectos son, por lo tanto, el reconocimiento económico del proceso productivo, pero estos mismos no hacen parte de la inversión física en el bien producto finalizado. o Al margen de la tesis jurídica que actualmente existe sobre la materia, la cual hoy promulga la CGR, el gremio que presido, en la presente comunicación, quiere transmitir a usted la importancia de reconocer aquellos eventos particulares que afectan en forma directa y específica al contratista de obra, y que son propios de su actividad comercial, los cuales deben ser compensados económicamente, y que, de manera alguna deben ser asumidos por el contratista con el factor administración (A), ni con el rubro de la utilidad (U). Entendemos perfectamente que la CGR no desconoce la ocurrencia de eventos imprevistos, pero conmina a las entidades contratantes para que su reconocimiento y pago sea previamente demostrado por parte del contratista de obra. La posición del gremio difiere, pues se centra en que ese pago debe realizarse sin la necesidad recurrente de, en cada pequeño incidente ocurrido, sustentarlo ante la entidad contratante. A continuación, queremos dar algunos ejemplos concretos de eventos de normal y frecuente ocurrencia en el desarrollo de un contrato de obra pública, connaturales a la actividad del constructor, propios de su alea comercial, los cuales no pueden ser valorados dentro de los

costos directos, ni deberían afectar la administración (A) por su específica afectación, como tampoco impactar la rentabilidad (U), la cual corresponde a la justa contraprestación derivada de su negocio: • Las variaciones en los precios de los insumos y materiales, mano de obra y equipos que hacen parte de los costos directos, al punto de no alcanzar a ser cubierto con la fórmula de reajuste de precios, si es que la misma está prevista en el contrato. • La imposibilidad de realizar las actividades previstas de obra, según cronograma, por lluvias moderadas fuertes, afectando el avance y rendimiento o de las obras. En este caso las demoras incrementan los costos de la administración del contrato como pago de salarios tiempo de espera (stand by) o de maquinaria y equipos. • La imposibilidad de movilización del personal la falta de suministro de o materiales, en los tiempos requeridos, por situaciones de presumible ocurrencia, Carrera 69 Nº 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 34 como por ejemplo las ocasionadas en razón de manifestaciones, bloqueos o protestas. • La ocurrencia de hurtos menores en los campamentos de obra, que implica no sólo pérdida de materiales, sino el tiempo necesario para su reposición. • La atención de requerimientos menores de la comunidad, aledaña a /os proyectos, que, sin estar contractualmente establecidos, son asumidos por el contratista, en beneficio del avance del proyecto. Las situaciones descritas con anterioridad -las cuales no constituyen una lista

taxativa que agote la materiaalgunas de ellas más sencillas y otras de naturaleza un poco más compleja, no deberían ser sustentadas caso a caso para su reconocimiento y pago, pues precisamente el factor imprevisto (/) existe para cubrir, así no sea en su totalidad, estos riesgos, si se quiere menores, pero que terminan teniendo una afectación económica en el desarrollo del contrato. Reiteramos, la tesis jurídica que hoy sostiene la CGR, más allá de las deliberaciones entre especialistas en la materia, conlleva a la tramitología y el traumatismo administrativo entre los actores que hacen parte del proyecto, a saber, contratista, interventor y supervisor de la entidad contratante. Incorporar la (/) como factor de remuneración tiene como propósito reconocer, de entrada, que es previsible y muy factible la ocurrencia de estos hechos y por lo tanto se traslada su manejo al contratista reconociendo, para ello, un porcentaje (%) de los costos directos. Existen, también, conceptos de contratarías territoriales, que ya recogen dentro de su labor de control esta tesis, sobre la no necesidad de sustentar la ocurrencia de los imprevistos (/), para su reconocimiento y pago. La petición anterior dio lugar a varias sesiones de trabajo interinstitucional que se llevaron a cabo el 5 de octubre del 2021 , 22 de marzo de 2022 y otras, en virtud de cuyos compromisos, la Cámara Colombiana de Infraestructura presentó una consulta en la que se formularon los siguientes interrogantes: ¿Es correcto definir el A/U como un porcentaje de los costos directos que se compone de 3 partidas: administración (A), imprevistos (/) y utilidad (U), ¿las

cuales son totalmente independientes y de destinación específica? ¿Es posible afirmar que es usual la ocurrencia de riesgos imprevisibles en los contratos de obra pública y, en consecuencia, ¿deben las entidades siempre establecer una partida como parte del valor de los contratos? ¿ El contratista de obra tiene la obligación de demostrar la ocurrencia de los hechos imprevistos ante la entidad contratante para lograr su reconocimiento y pago? Si la respuesta a la pregunta anterior es negativa, así las cosas, ¿este pago debería corresponder al porcentaje fijado en la oferta económica para el rubro de imprevistos (i) que fue objeto de evaluación en el marco del proceso de selección?c.f) Carrera 69 Nº 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 34

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución m, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y

aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General" m, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" MI y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República" !fil_ En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal" !fil y asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten" IZI_ Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Artículo 43, numeral 16 !fil del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). En el caso que nos ocupa la petición presentada por la Cámara Colombia de Infraestructura, dio lugar a la realización de diferentes mesas de trabajo con la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura, motivo por el cual, la posición jurídica que se expondrá en el presente documento ha sido previamente coordinada con dicha dependencia y se emite en los términos del numeral 16 del

artículo 43 del Decreto-Ley 267 de 2000.

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica: Esta Oficina se pronunció en relación con el concepto de Al.U. y los elementos que lo integran, mediante conceptos nº 80112-EE75841 del 29 de septiembre de

Carrera 69 Nº 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página de 5 34 2011 , 2012EE0071253 del 2012, 2015IE0049793 de 2015 y 2018EE0126072 de 2018, en los cuales se señaló que el manejo del rubro de imprevistos tiene relativa libertad. Mediante conceptos No. OJ-0043 de 2019/20192012EE00712531, se atendió una consulta relacionada con los costos directos e indirectos de los contratos y se hizo referencia al concepto de A.I.U. y a la destinación que debe tener el rubro de imprevistos. Sobre el particular, señaló que los imprevistos no forman parte de la utilidad del contratista, razón por la cual las entidades públicas, al momento de liquidar los contratos deberán analizar las condiciones de ejecución de los mismos y con base en éstas, determinar si se concretaron o no los riesgos imprevisibles a los que estaba destinado dicho rubro y de ser así en qué proporción fue afectado. Las tesis de este concepto fueron reiteradas en los conceptos OJ-0075 del 2019/2019EE0068159 y OJ-130 del 2020 /2020EE0094509 del 28 de agosto del

2020.

4. Mesas de trabajo realizadas al interior de la Contraloría General de la República para la revisión del tema objeto de consulta: En consideración a la solicitud presentada por la Cámara Colombiana de la Infraestructura y dado que, como puede apreciarse en el acápite anterior, a partir del año 2019 ha sido recurrente la formulación de consultas en relación con el concepto del A.1.U.; particularmente en cuanto se refiere a la destinación del rubro de imprevistos que forma parte del mismo, esta Oficina consideró necesaria la realización de distintas mesas de trabajo con el fin de analizar con la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura si era necesario revisar, precisar o aclarar las tesis planteadas en los conceptos OJ-043 y OJ-0075 de 2019; así como en el concepto OJ-130 del2 2020.

Para el efecto, se realizaron mesas de trabajo internas en la Oficina Jurídica los días 5 de octubre del 2021 y 17 de diciembre del 2021, 8 de febrero de 2022, y el 22 de marzo de 2022, y se remitió vía correo electrónico la información existente sobre el particular a la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura, con el fin de que analizara el tema. Finalmente, conocida toda la información existente al interior de la entidad por quienes participarían del análisis conjunto, se realizaron mesas de trabajo entre la Oficina Jurídica y el Ingeniero Luis Fernando Mejía Gómez, Contralor Delegado para el Sector Infraestructura. Mesas que se llevaron a cabo esas los días el día 2 y 22 de marzo de 2022, en las

cuales se analizó el tema del AIU en el contexto de los conceptos Jurídicos CGR­ OJOJ0043 de 2019, CGR-OJ-0075 del 2019, CGR-OJ-130 del 2020. En las sesiones del 2 y 22 de marzo, la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura manifestó que en los contratos de Obra Pública donde la modalidad fi Carrera 69 Nº 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá. D. C., Colombia Página 6 de 34 de pago se pacta por cantidades de obra ejecutadas y precios unitarios, estos últimos están conformados por la sumatoria de los costos unitarios directos (Herramientas, Equipos, Materiales, Transportes, Mano de Obra, etc) e indirectos (Administración, Imprevistos y Utilidad, Al.U.) requeridos para realizar adecuadamente las diferentes actividades incluidas en dicho contrato de obra pública y que dichos precios unitarios son los valores unitarios totales, firmes, inseparables e invariables a los cuales se le pagará al Contratista cada actividad de obra del contrato que haya ejecutado adecuadamente y que la lnterventoría haya medido y aprobado, de acuerdo con lo previsto en el citado contrato, sin entrar a revisar el precio unitario pactado ni cómo fueron calculados los costos unitarios directos o indirectos que lo conforman ni, tampoco, si dichos cálculos fueron acertados o se cumplieron cabalmente. En dicha mesa de trabajo se acordó que la Delegada de Infraestructura realizaría

un análisis del tema desde el punto de vista técnico y financiero y remitiría a esta Oficina dicho documento, que se tomaría como insumo para atender la petición presentada por la Cámara Colombiana de la Infraestructura. En consideración a sus compromisos, mediante documento del 24 de febrero del 2022, remitido a la Oficina Jurídica mediante correo electrónico, el Ingeniero Luis Fernando Mejía Gómez, en su condición de Contralor Delegado para el Sector Infraestructura, presentó las siguientes consideraciones, en las cuales respondió las preguntas formuladas por la Cámara Colombia de Infraestructura, desde el ámbito de sus competencias, así: ¿Es posible afirmar que es usual la ocurrencia de riesgos imprevisibles en los contratos de obra pública y, en consecuencia Respuesta: Sí es usual la ocurrencia de riesgos imprevisibles en los contratos de obra pública. Los riesgos previsibles de estos contratos pueden ser y son establecidos en la etapa precontractual, quedan distribuidos entre las Partes y son pactados en la Matriz de Riesgos de cada contrato de obra pública. ¿Deben las entidades siempre establecer una partida como parte del valor de los contratos?

Respuesta: Las entidades contratantes deben establecer una partida para atender los riesgos imprevisibles del contrato de obra pública. Cuando la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, se utiliza el factor de A.I.U (Administración (A) - Imprevistos (/) y Utilidad (U)) para el cálculo de los costos unitarios indirectos. Para modalidades de pago diferentes, en el contrato se debe establecer y pactar la forma de evaluación y reconocimiento de los sucesos imprevistos o imprevisibles

que afecten su ejecución. Carrera 69 Nº 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 34 ¿El contratista de obra tiene la obligación de demostrar la ocurrencia de los hechos imprevistos ante la entidad contratante para lograr su reconocimiento y pago?

Respuesta: Si la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, y se utiliza el factor de A. l. U. para el cálculo de los costos indirectos del precio unitario, considero que el contratista de obra no tiene dicha obligación, puesto que el precio unitario contractualmente pactado es integral y resulta de la sumatoria de los valores del costo unitario directo y del costo unitario indirecto, para cada actividad de obra incluida en el presupuesto del Contrato. El primero, conformado generalmente por la sumatoria del costo unitario directo de herramientas y equipos, de materiales, de mano de obra y de transportes; y el segundo, conformado por la sumatoria del costo unitario indirecto de la Administración, los Imprevistos (Riesgos imprevisibles) y la Utilidad esperada del contratista (A.!. U.).

Importante mencionar que el precio unitario pactado entre el contratante y el contratista de obra debe ser firme e invariable, y debe incluir todos los costos directos e indirectos que el contratista de obra ha calculado como necesarios y suficientes para cumplir su compromiso contractual de ejecutar, adecuada y oportunamente, todas las actividades de obra previstas en el presupuesto del contrato. También es muy importante advertir que el costo unitario indirecto de los Imprevistos (I), está incluido y hace parte

integral e inseparable del precio unitario pactado. Si la respuesta a la pregunta anterior es negativa, así las cosas, ¿este pago debería corresponder al porcentaje fijado en la oferta económica para el rubro de imprevistos (i) que fue objeto de evaluación en el marco del proceso de selección?

Respuesta: Si la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, y se utiliza el factor de A.!. U. para et cálculo de los costos unitarios indirectos del precio unitario de cada actividad de obra objeto del contrato, efectivamente dicho pago de los riesgos imprevisibles debe ser cubierto por el costo indirecto de Imprevistos (I) del A.!.U., expresado como un porcentaje del costo unitario directo total para cada uno de los precios unitarios pactados. De otra parte, la comparación y evaluación de las Ofertas económicas presentadas en el desarrollo de una licitación que utilice recursos públicos, está fundada en la premisa indispensable de que todos los precios unitarios ofertados por cada Proponente son firmes e invariables, de forma que dichas calidades (firmeza e invariabilidad) también se puedan trasladar al proceso de evaluación y calificación de las Ofertas y al de adjudicación de la licitación, evitando con ello las subjetividades propias de un factor de Imprevistos aleatorio, variable y/o dependiente de eventuales comprobaciones. (Negrillas fuera de texto).

Teniendo en cuenta el alcance de las tesis planteadas en los conceptos emitidos en los años 2019 y 2020, esta Oficina mediante correo electrónico del 4 de marzo del 2022 le solicitó a la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura, que

además se pronunciara sobre los siguientes aspectos:fi Carrera 69 Nº 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 34

1. Desde el punto de vista contable y/o financiero, ¿es procedente afirmar que, si el porcentaje de imprevistos incluido en la oferta en un proceso de selección no se afecta en su totalidad, las sumas de dinero incluidas en dicho rubro, que no fueron afectadas, incrementan la utilidad del contratista?

2. Si la respuesta a la pregunta anterior es negativa, le solicito explicar ¿a título de qué concepto -contable o financierorecibiría el contratista dichas sumas de dinero?

Teniendo en cuenta las preguntas formuladas y con el fin de definir el alcance del análisis que se requería de parte de la Contraloría Delegada para el Sector Infraestructura, se llevó a cabo una mesa de trabajo conjunta el día 22 de marzo del 2022, en la que se puso de presente la necesidad de analizar si la no causación total del rubro de imprevistos generaba un incremento de la utilidad del contratista. Mediante correo electrónico del 18 de abril del 2022, el Contralor Delegado para el Sector Infraestructura remitió su pronunciamiento sobre el particular, cuyo contenido es del siguiente tenor: 1. "No es procedente afirmar, ni desde el punto de vista contable y/o financiero, ni del técnico, que la utilidad estimada por un oferente y luego contratista se incremente porque el porcentaje y/o valor de los imprevistos

(/) no se haya "afectado" y/o copado en su totalidad. Primero, porque en el gerenciamiento de los proyectos de Infraestructura de Transporte no existe la práctica de que los valores porcentajes del A.I.U tengan rubro o imputación o contable, financiera o presupuesta/. Segundo, porque como bien se ha explicado en este documento, cuando la modalidad de pago es por cantidades ejecutadas y precios unitarios, estos últimos se componen de costos unitarios directos (Equipos, herramientas, materiales, mano de obra, transportes, etc) e indirectos (Administración, Imprevistos y Utilidad estimada) cuya sumatoria finalmente integra un precio unitario total, firme, inseparable e invariable. Y tercero, porque no existe norma ley que exija un seguimiento y/o demostración o posterior del comportamiento resultado de los tres (3) rubros que integran el o A.I.U (Costo Unitario Indirecto). (. . .)

2. Sea lo primero reiterar que los valores que componen el A.I.U. no tienen rubro ni imputación contable, financiera y/o presupuesta/. En los contratos de obra que se pactan bajo la modalidad de pago de cantidades ejecutadas y precios unitarios, está clara y explícitamente definido que al contratista se le pagarán todas las cantidades de obra que haya ejecutado adecuadamente y haya medido y aprobado el Interventor, los precios unitarios incluidos en el a contrato para cada una de ellas, sin entrar revisar el precio unitario, ni cómo a fueron calculados los costos unitarios directos indirectos que lo conforman ni, o

tampoco, si dichos cálculos fueron acertados se cumplieron cabalmente. Por o último, se reitera que el precio unitario es el valor unitario total, firme, Carrera 69 Nº 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 9 de 34 inseparable e invariable al cual se pagará una actividad de obra que el contratista haya ejecutado adecuadamente y que la lnterventoría haya medido y aprobado, de acuerdo con lo previsto en el contrato. (negrillas fuera de texto).

5. Consideraciones jurídicas: 5.1. Problemas Jurídicos Se tomarán como problemas jurídicos las preguntas concretas formuladas por la Cámara Colombiana de la Infraestructura en su oficio del 29 de diciembre del 2021, es decir la siguientes: ¿Es correcto definir el AIU como un porcentaje de los costos directos que se compone de 3 partidas: administración (A}, imprevistos (!) y utilidad (U}, ¿las cuales son totalmente independientes y de destinación específica? ¿Es posible afirmar que es usual la ocurrencia de riesgos imprevisibles en los contratos de obra pública y, en consecuencia, ¿deben las entidades siempre establecer una partida como parte del valor de los contratos? ¿El contratista de obra tiene la obligación de demostrar la ocurrencia de los hechos imprevistos ante la entidad contratante para lograr su reconocimiento y pago?

Si la respuesta a la pregunta anterior es negativa, así las cosas, ¿ este pago debería corresponder al porcentaje fijado en la oferta económica para el rubro

de imprevistos (i) que fue objeto de evaluación en el marco del proceso de selección? Con el fin de absolver las preguntas formuladas en la consulta de la Cámara Colombia de la Infraestructura y de determinar el alcance que tendrá la posición institucional que se asume a través del presente concepto, se analizarán, en su orden los siguientes temas: i) síntesis de las tesis planteadas a partir del 2019, en relación con el concepto de A. I.U . y la destinación del rubro de imprevistos, por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República; ii) La determinación del valor de los contratos estatalesel Al.U. como elemento integrador del valor los contratos a precios unitarios y iii) la responsabilidad fiscal y su relación con el pago de los contratos estatales. 5.2. Síntesis de las tesis planteadas a partir del 2019, en relación con la destinación del rubro de imprevistos por la Oficina Jurídica: Las tesis formuladas en los conceptos identificados en el numeral 3 del presente documento, emitidos entre los años 2011 a 2020, cuyo alcance se sintetizará en este acápite, encontraron como sustento la evolución de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación con el tema del A.I.U.3 ; así como la previsió fi ª El análisis jurisprudencia! se realizó teniendo en cuenta que, la Corte Constitucional, al estudiar el alcance del artículo 48 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, cuyo supuesto de hecho era muestra de la prevalencia del sistema Carrera 69 Nº 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 10 de 34 contenida en el artículo 1 O del C.P.A.C.A que prevé que las autoridades, al resolver los asuntos de su competencia, aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, para lo cual, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencia! del Consejo de Estado en las que interpreten y apliquen dichas normas4 . La mencionada evolución jurisprudencia! evidencia que, tal y como se expuso, in extenso, en el concepto No. 20121 ER 0071251 del 2012, cuyas tesis fueron reiteradas en los conceptos 20151E0049793 de 2015 y 2018EE0126072 de 2018, a partir del año 2003 y de forma expresa hasta el año 2012, el Consejo de Estado señaló en su jurisprudencia que los imprevistos son un elemento integrador del valor de algunos contratos, como el de obra, que corresponde al alea normal de los mismos, que se asume por el contratista, en tanto es éste quien conoce "su negocio" y que se soporta por éste en los eventos en que llega a ocurrir, al punto en que no podría alegar desequilibrio en la ecuación contractual, sino, en eventos extraordinarios, debidamente soportados. Así, mismo, en los referidos conceptos, se acudió a las consideraciones del Consejo de Estado, según las cuales, ante la falta de regulación legal sobre el

particular, existe relativa libertad en la destinación del rubro de imprevistos, como costo indirecto asociado al valor del contrato, ya que, usualmente no hace parte del régimen de obligaciones rendir cuentas sobre la ejecución de dicho rubro. Para plantear dichas conclusiones, se tuvieron en cuenta las siguientes sentencias del Consejo de Estado, a las que se acudió sobre la base de que la jurisprudencia es un criterio auxiliar de interpretación de la Ley, en cuanto ninguna de éstas tiene el carácter de sentencia de unificación: -Sentencia del 29 de mayo de 2003, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el expediente 14577. continental en el ordenamiento jurídico colombiano, moduló el alcance de dicha norma, al señalar que las interpretaciones que la Corte Constitucional realiza, '.'por vía de autoridad" tiene carácter obligatorio. A partir de dicha modulación, se ha considerado que el contenido del artículo 230 Constitucional debe tener una interpretación más amplia, en la cual el concepto de imperio de la ley, previsto en éste, se refiere a todo el ordenamiento jurídico y no sólo a la ley formal y una interpretación tendiente a la garantía de los derechos fundamentales, entre ellos el derecho a la igualdad, que puede verse afectado si se desconoce el precedente, concepto este último que se circunscribió a las interpretaciones de la Corte Constitucional por vía de autoridad. Con estos parámetros generales, la Corte Suprema de Justicia, a través del recurso de casación, el Consejo de Estado, mediante el recurso de súplica y la Corte Constitucional, mediante la reiteración de jurisprudencia constitucional en la

revisión de sentencias de tutela, aplican, en la práctica, el precedente judicial, concepto que, tal como se expuso no cobija todo tipo de decisione