CGR - Concepto 0103 de 2019

Contraloria General de la Republica SGD 30-07-2019 15:05 CONTRALORÍA Al Contestar Cite Este No.: 20191E0065762 Fol:4 Anex:1 FA:7 ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ i,(cid:9) GENERAL DE LA REPÚBLICA DESTINO 87112-DIRECCIÓN DE VIGILANCIA FISCAL PARA EL SECTOR MEDIO AMBIENTE /JAVIER

ERNESTO GUTIERREZ OVIEDO

ASUNTO CONCEPTO SOBRE RESERVA PAPELES DE TRABAJO PROCESO AUDITOR

OBS 20191E0065762(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111i III 103

CGR—OJ- - 2019

80112Bogotá D.C., Doctor

JAVIER ERNESTO GUTIÉRREZ OVIEDO

Director de Vigilancia Fiscal Contraloría Delegada para el Medio Ambiente Contraloría General de la República Referencia: Radicado Interno: 20191E0050546 del 11/06/2019

Tema:(cid:9) RESERVA SOBRE PAPELES DE TRABAJO PRODUCTO DE UN

PROCESO AUDITOR Respetado doctor Gutiérrez: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación, previa concertación con la Contraloría Delgada para el Sector Social:

1. Antecedentes Mediante la comunicación citada en la referencia, solicita un pronunciamiento sobre si hay reserva o no sobre los papeles de trabajo producto de un proceso auditor.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden a la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". 2 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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2 Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como-las formuladas(cid:9) por las(cid:9) contralorias-territoriales~o de-la—vigilancia de la

gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su ex(cid:9) íción se busca "orientar a las dependencias de la (cid:9) Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las (cid:9) posiciones jurídicas_ que hayan sido (cid:9) previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Al respecto, esta Oficina se-pronunció mediante el Concepto No.151 de 2018, eLcual se anexa al presente escrito, donde se concluyó lo siguiente: "La Ley 1712 de 2014 establece unas normas generales sobre el derecho de acceso a la información-pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía-del derecho y— las excepciones a la publicidad de información, definiendo además unos sujetos obligados a su aplicación, dentro de los cuales se encuentra la Contraloría General de

la República. Sumado a lo anterior, se tiene que aplicar el principio de reserva de ley, cuyo efecto es que sólo en aquellas hipótesis legislativas en las cuales se confiere expresamente el carácter reservado a determinados asuntos, se ha de concluir la restricción del acceso a la información y la publicidad frente a ellos, como ocurre por ejemplo con la reserva de las actuaciones adelantadas durante la indagación preliminar y el proceso 3-art. 43, numeral 4_del_Decretoley_267 de 2000 4 art. 43, numeral 5 del Decreto ley 267 de 2000. 5 art. 43, numeral 12 del Decreto ley 267 de 2000. 6 art. 43, numeral 11 del Decreto ley 267 de 2000. art. 43, numeral 14 del Decreto ley 267 de 2000. art. 43. oficina iurídica. son funciones de la oficina jurídica: (...) 16. coordinar con las dependencias la adopción (cid:9) 8 de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 de responsabilidad fiscal hasta la práctica de pruebas conforme al artículo 20 de la Ley 610 de 2000, o respecto de la reserva del control fiscal del gasto reservado que

impone el artículo 5 de la Ley 1097 de 2006. Por otra parte, no existe una restricción legal expresa a la publicidad y transparencia de la información contenida en los documentos de trabajo e informes de auditoría de la Contraloría que, por regla general, son públicos una vez se libere el informe de auditoría, salvo que tratándose de documentos en construcción (deliberatorios) la reserva de estos obedezca a un fin constitucionalmente legítimo y que la medida resulte razonable, proporcionada y necesaria, lo cual deberá ser argumentado de manera expresa. De acuerdo a los artículos 24 y 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adoptado por la Ley 1437 de 2011, y al contenido de la Ley 1712 de 2014 corresponde al gestor jurídico en cada caso realizar el análisis sobre la información propia de sus procesos, en los cuales entre otros datos debe identificar quién es el solicitante, el tipo de información, si es pública o no, el fundamento jurídico de la excepción de publicidad, y si aquella es total o parcial, clasificada o reservada, así como el plazo que cobija la clasificación o reserva. Como resultado de esos razonamientos, se podrá decidir si una persona señalada como presunto autor de un daño patrimonial al Estado en un hallazgo de auditoría, tiene derecho a obtener copia de los documentos soportes del hallazgo antes de que se abra indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal, bajo la comprensión que el principio de publicidad de la información pública no se extiende a todos los documentos recaudados o consultados en el proceso auditor, pues si algunos de estos

constituyen información pública clasificada o información pública reservada su acceso podrá ser denegado. En tratándose de documentos en construcción solo se podrá mantener la reserva si obedece a (i) un fin constitucionalmente legítimo y (ii) la medida resulte razonable, proporcionada y necesaria".

4. Consideraciones jurídicas 4.1. Problema jurídico ¿Existe reserva sobre los papeles de trabajo producto de un proceso auditor? 4.2. Normas de Auditoría en la Contraloría General de la República Para efecto del análisis del tema propuesto, es menester indicar como regla general lo dispuesto por el artículo 74 de la Constitución Política de Colombia, según el cual es un derecho de todas las personas, acceder a la información pública, con excepción de aquella que tenga carácter reservado de conformidad con la Ley.

A su vez la Ley 1712 de 2014 reguló el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho y las excepciones a la publicidad de información. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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4 Estas normas constituyen el fundamento constitucional y legal en relación con el acceso a la información producto del ejercicio auditor, el cual no escapa a la aplicación del principio de máxima publicidad para titular universal, dispuesto en la Ley 1712 de 2014; queindicaquelareservadela informaciónsolopuede tener -sustento constitucional o legal. Así las-cosas, debe seguirse el carácter generaFque impere para cada información en

poder del auditado y que en ejercicio de las funciones conoce el auditor, de suerte tal que si de conformidad con la ley, los documentos o información recopilada de la fuente (el auditado) tiene el carácter legal de reservada, en los términos definidos por la Ley 1712 de 2014, ese carácter se mantiene aún en poder del equipo auditor que lo consigna en los papeles de trabajo; y si contrario sensu esa documentación o información noreviste este carácter, tampoco se le puedeoponer a terceros que la soliciten, so pretexto de hacer parte de los papeles de trabajo. Ahora bien, el nuevo enfoque del control fiscal en la CGR está fundamentado en las Normas de Auditoría para Entidades Fiscalizadoras Superiores ISSAI, sin desconocer el carácter meramente orientativo de dicha normatividad. El documento "Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR", en el marco de las normas de auditoría para entidades fiscalizadoras superiores ISSAI, está basado en la Norma ISSAI 100. En éste, se determina el marco en que se rige cualquier tipo de auditoría que lleve a cabo la CGR; por tanto, se constituye en el principio rector para el desarrollo de las auditorías Financiera, de Desempeño y de Cumplimiento. Este documento en el numeral 1.1. regula lo pertinente a las normas de auditoría aplicables al proceso auditor de competencia de la CGR. Se establece entonces que "Las—Normas-Inter-nacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores -- ISSAI fijan los requisitos fundamentales para el correcto funcionamiento y la administración profesional de las EFS y los principios fundamentales en la fiscalización de las entidades Públicas. Estas son

expedidas por la Organización Mundial de Entidades Superiores de Fiscalización - INTOSAI. Las Normas Internacionales de Auditoría NIA son el conjunto de normas que permiten a los auditores adelantar auditorías profesionales y de calidad, así como obtener de manera técnica la evidencia que soporte los resultados de auditoría. Estas son -expedidas porla IFACInternational Federation of Accountants, la organización que agrupa a los contadores públicos de todo el mundo y cuyo objetivo es el de proteger el interés público a través de la exigencia de altas prácticas de calidad. Si durante la realización de las auditorías surgieran aspectos no contenidos en las guías de auditoría de la CGR, deberán aplicarse las normas indicadas a continuación: • Normas Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores • Directrices de INTOSAI para la buena gobernanza • Normas Internacionales de Auditoría de la Federación Internacional de Contadores

(NIA - IFAC)

Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 9 cONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 • -Declaraciones sobre Normas de Auditoría, publicadas por el Instituto Americano de Contadores Públicos (AICPA)". 4.2.1. Los papeles de trabajo En términos generales, en el proceso auditor de competencia de la CGR, los papeles de trabajo constituyen la principal evidencia de la tarea de auditoría realizada y de las conclusiones alcanzadas que se reportan en el informe de auditoría. En un proceso de auditoría se deben cumplir las disposiciones legales y

reglamentarias que regulen el proceso auditor y las normas de auditoría generalmente aceptadas. En relación con los papeles de trabajo, el documento "Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR", en el Marco de las Normas de Auditoría para Entidades Fiscalizadoras Superiores ISSAI, el Anexo No.5 señala lo siguiente: "conservación y custodia de los papeles de trabajo", indica en éste que el objetivo de los papeles de trabajo es "ayudar al auditor a documentar todos aquellos aspectos importantes de la auditoría que proporcionan evidencia de que su trabajo se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría generalmente aceptadas. Estos deben ser legibles, lógicos completos, fáciles de entender y estar diseñados técnicamente". Revisado dicho documento se denota que no se establece en forma puntual la reserva o confidencialidad de los papeles de trabajo bien sea en forma total o parcial. Ahora bien, en la Guía de Auditoría de desempeño, sobre los papeles de trabajo se señala: "Los papeles de trabajo a menudo contienen información confidencial. Es esencial la salvaguarda de la información confidencial del auditado que se encuentra en las manos del equipo auditor, así como la preservación de la integridad de los procedimientos de auditoría y conclusiones, además de utilizar con prudencia su capacidad de acceso a la información del auditado, y prestar la atención debida a las responsabilidades operativas en curso (ISSAI 3000, 2004, pág. 133)". (Subrayado fuera de texto). La Guía de cumplimiento y Financiera no son expresas en cuanto a la confidencialidad o reserva de los papeles de trabajo.

Determina la ISSAI 100, Principios Fundamentales de Auditoría del Sector Público que "La ISSAI 100 establece los principios fundamentales que se aplican a toda labor de auditoría del sector público, independientemente de su forma o contexto. Las ISSAls 200, 300 y 400 amplían y profundizan sobre los principios a aplicarse en el contexto de las auditorías financieras, de desempeño y de cumplimiento, respectivamente, mismos que deberán aplicarse de manera conjunta con los principios-establecidos en la ISSAI 100. Estos principios de ninguna manera invalidan leyes, reglamentos o mandatos nacionales, tampoco impiden que las EFS lleven a Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 cabo investigaciones, revisiones u otros trabajos que no estén específicamente cubiertos por las ISSAI existentes." Sobre la forma en que se registra la evidencia recaudada en el proceso auditor, las ISSAI 100, señalan: "La evidencia de auditoría consiste en cualquier información utilizada por el auditor para determinar si la materia/asunto en cuestión cumple con los criterios aplicables. La evidencia puede tomar diversas formas, tales como registros de operaciones en papel y en forma electrónica, comunicaciones por escrito y en forma electrónica con gente externa, observaciones hechas por el auditor y testimonios orales o escritos hechos por la entidad auditada. " Sobre los documentos recabados dentro del proceso auditor establecen estas disposiciones, que "4.2. Los auditores deben preparar la documentación de auditoría

con el-suficiente detalle para proporcionar una_comprensión(cid:9) clara del trabajo realizado, (cid:9) de la evidencia obtenida y de las conclusiones alcanzadas La documentación de auditoría debe incluir una estrategia y un plan de auditoría. Debe registrar los procedimientos realizados y la evidencia obtenida, y sustentar los resultados comunicados delaauditoría. La documentación debe elaborarse con suficiente detalle para permitir que un auditor experimentado, sin conocimiento previo de la auditoría, comprenda la naturaleza, los tiempos de ejecución, el alcance y los resultados de los procedimientos realizados, la evidencia obtenida en apoyo a las conclusiones y recomendaciones de auditoría, el razonamiento detrás de todos los asuntos significativos que requirieron del ejercicio del juicio profesional, y las conclusiones relacionadas". En la ISSAI de Auditoría de Cumplimiento "Manual de implementación, PROYECTO VERSIÓN 0: 01.08. 2018, Iniciativa de implementación de las ISSAI (Programa 3i), en el numeral 7.9 "Cuestiones de confidencialidad y transparencia", se señala: "Las EFS deben establecer y asegurarse de que los auditores cumplan con los requisitos éticos para observar, en todo momefft-o, la confidencialidad de información contenida en la documentación de auditoría, salvo que la entidad le haya otorgado una autorización específica para divulgar dicha información, o en (cid:9) caso de que exista un deber legal o profesional de hacerlo. Existe una necesidad constante en el sector público de equilibrar la confidencialidad con la necesidad de transparencia y responsabilidad. El balance entre confidencialidad y transparencia

requiere de juicio profesional para garantizar que la documentación, de carácter confidencial, esté claramente identificada y sea tratada como tal, mientras que al mismo tiempo se otorga el acceso apropiado, cuando es necesario. Por lo tanto, es importante estar familiarizado con las políticas y procedimientos de la EFS que abordan la confidencialidad. Dichos procedimientos pueden incluir tipos de documentación de auditoría que se considerarán confidenciales; tipos de documentación de auditoría que se pondrá a disposición del público; líneas de responsabilidad claramente definidas para autorizar la divulgación de la documentación de auditoría; y rutinas para hacer que dicha información esté d sp o n ible_si_fu ese n e cesado_ Carrera 69 No.4435-Piso 15 • Código Postal 111071(cid:9) • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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7 Más aún, los auditores del sector público pueden tener responsabilidades legales adicionales, relacionadas con la confidencialidad. Estas responsabilidades pueden estar basadas en el mandato de la EFS o en la legislación relativa a secretos oficiales o privacidad. Dicha legislación, por ejemplo, puede estar vinculada con auditorías de defensa, salud, servicio social o agencias tributarias. Los auditores del sector público deben familiarizarse con los requisitos locales particulares, relacionados con la confidencialidad, a los cuales están obligados. Los— auditores también deben conocer cualquier legislación que otorgue acceso público a la correspondencia de auditoría, por ejemplo, dónde están ubicadas las publicaciones electrónicas u otras publicaciones posteriores, abiertas al escrutinio

público. Este tipo de correspondencia puede incluir cartas dirigidas a la entidad auditada, o enviada por ella a terceros, o vinculada con otras partes, las cuales están relacionadas con la recolección de evidencia de auditoría, así como con consideraciones y juicios en materia de cuestiones de auditoría. No es inusual, en el sector público, tener que responder a las solicitudes de partes externas para obtener acceso a la documentación de auditoría. Esto puede ser especialmente sensible cuando la parte externa intenta obtener, de forma indirecta, información de la organización de auditoría, que no puede obtener directamente de la entidad auditada. Como cuestión de principio, cuando la entidad auditada tiene una obligación legal de recolectar y retener cierta información, las solicitudes de parte de terceros con respecto a dicha información, normalmente se envían a la entidad auditada. En situaciones donde los auditores consideran otorgar acceso a la documentación de auditoría, normalmente consultan con las partes relevantes (como la entidad auditada a quien se refiere la solicitud), antes de divulgar la información". De acuerdo con lo expuesto, de las normas constitucionales, legales y reglamentarias señaladas no se puede determinar que los papeles de trabajo obtenidos en ejercicio del proceso auditor tengan carácter reservado, pero debe tenerse presente que de acuerdo con las disposiciones legales pertinentes los servidores públicos deben mantener la reserva de los asuntos que conozcan en ejercicio de sus funciones y que de acuerdo con dichos ordenamientos tengan el carácter de reservados. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que la documentación que hace parte de los papeles de trabajo y que se erigen en prueba en una eventual indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal, debe aplicarse el artículo 20 de la Ley

610 de 2000, hasta los límites definidos por la Corte Constitucional en Sentencia C477 de 2001. Haciendo la distinción de lo que es la reserva del proceso de responsabilidad fiscal y de la indagación preliminar, de lo que son los documentos recopilados en un proceso auditor, y que conforman los papeles de trabajo, pues no es lo mismo. Los papeles de trabajo, no adquieren la connotación de documentos reservados por que se envíen como soporte documental a una indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal; lo reservado allí es toda la actuación pre-procesal o procesal según el caso, hasta la práctica de las pruebas o vencimiento del periodo probatorio según lo ha indicado la jurisprudencia nacional. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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5. Conclusiones Para el caso consultado, el peticionario debe realizar el respectivo análisis sobre la información solicitada y si la misma comporta el carácter de reservada, para efectos de definir su entrega y los términos de la misma.

Cordialmente, JULIÁN MAURI 'I•IZ RODRÍGUEZ Director Oficina Jurídica Anexos: Concepto No.151 de 2018. Siete (7) folios. ecProyectó: Erika Cure Revisó: Lucenith Muñoz Arenas Julio César Cárdenas Uribe - Contralor Delegado para el Sector Social

Radicado: 20191E0050546

TRD. 8011-2-033 - Conceptos Jurídicos. ConceptW Jurídicos

Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co(cid:9) • www.contralefia,gov.co-• Bogotá-D=C., Colombia Contraloria General de la Republica SGD 11-10-2018 16:03 CONTRALOR ÍA Al Contestar Cíte Este No.: 20181E0079008 Fol:7 Anex:0 FA:O ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUCI RODRIGUEZ GENERAL DE LA REPÚBLICA DESTINO 80233-GRUPO DE INVESTIGACIONES, JUICIOS FISCALES Y JURISDICCIÓN COACTIVA DE

CÓRDOBA / DAISY LUCELLY LOPEZ BECERRA

ASUNTO RESPUESTA A SU COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA, RADICADO N. 2018ER0100092

OBS CGR — OJ - - - 151(cid:9) de 2018 20181E0079008(cid:9) 11111E111111111 1111111111111111111111110111 80112Bogotá D.C., Señora

DAISY LUCELLY LÓPEZ BECERRA

Coordinadora de Gestión Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva Gerencia Departamental Colegiada de Córdoba daisy.lopez@contraloria.gov.co Referencia: Respuesta a su comunicación electrónica, radicado N.° 2018ER0100092

Tema: Derecho de acceso a la información pública / Publicidad de los documentos obtenidos en el proceso auditor / Procedencia de la divulgación siempre que no se trate de información públicaclasificada o información pública reservada / Excepciones al principio de publicidad - Documento en construcción.

Respetada doctora López: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente Mediante su oficio, expone que un ex funcionario de una entidad auditada, radicó derecho de petición solicitando todos los soportes del hallazgo de auditoría que le involucran a él. El hallazgo fue trasladado al Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva -GIJFJCde la Gerencia Departamental, para su evaluación, existiendo la posibilidad de que se abra proceso de responsabilidad fiscal -PRF-, ante lo cual la Coordinación opina que no hay lugar a expedir copias como quiera que el peticionario no es sujeto procesal, en los términos del artículo 20 de la Ley 610 de 2000 y que los hallazgos apenas fueron trasladados al GIJFJC Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por 1 el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

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Página 1 de 13 O CONTRALOR I A GENERAL DE LA REPÚBLICA para evaluación, mientras que la Gerencia señala que si es posible expedir copia de los hallazgos como quiera que no existe indagación preliminar ni PRF.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General'3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal" y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos

de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 2000 8, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 13

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3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica 3.1. Con relación a la reserva de las auditorías y de los documentos de trabajo del equipo auditor, en el concepto radicado 20151E0121262 de fecha 24 de diciembre de 2015, esta Oficina anotó que: "Se precisa que en atención a que el ejercicio auditor es un proceso de carácter sistemático en construcción, constituirá información pública cuando no requiera del Ente de Control el debate sobre una opinión o un concepto que no tenga el carácter de definitivo, pues mal podría referirse a ella como posición de la Entidad sobre la auditoría realizada."9

En respuesta al primer interrogante planteado, precisamos que tal como lo señala la ley de acceso a la información, si los documentos a los cuales quiere acceder la entidad auditada son de la categoría de "Documentos en construcción", los mismos gozan de reserva legal, hasta tanto no constituyan el fundamento de una posición definitiva. En Sentencia C-274 de 2013 mediante la cual se realizó la revisión constitucional de la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional, en tratándose de documentos en construcción declaró exequible el artículo 6o, literal k) "en el entendido que la posibilidad de que un sujeto obligado pueda mantener la reserva sobre información preliminar, depende de que esta reserva obedezca a (i) un fin constitucionalmente legítimo (ii) la medida resulte ser razonable, proporcionada y necesaria." " 3.2. En el mismo sentido sobre la reserva de las auditorías y de los documentos de trabajo del equipo auditor, en el concepto radicado 80112-EE37304 de fecha

31 de mayo de 2010, esta Oficina aclaró: "Descendiendo ahora al asunto concreto de su consulta, respondamos empero que dispone el numl. 10°. del Libro II de la Guía Audite 4.0 que "Los papeles de trabajo a menudo contienen información confidencial. Es esencial la salvaguarda de información confidencial del Sujeto de Contro