CGR - Concepto 0109 de 2022

Contraloria General de la Republica :: SGD 03-06-202210:50

Al Contestar Cite Este No.: 2022IE0051466 Fol:4 Anex:0 FA:0

CONTRALORIA ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD

DESTINO 810111-DESPACHO DEL CONTRALOR DELEGADO PARA EL SECTOR SALUD/ UN/

GENERAL DE LA REPÚBLICA MARIA ALDANA ACEVEDO

ASUNTO CONCEPTO SOBRE EXCLUSIÓN DE COODESCA

OBS

2022IE0051466 1111111111111111 I II II IIIII I III II IIIIIII III IIII

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CGR-OJ- ---------- 2022

80112Bogotá D.C., Doctora

UNA MARÍA ALDANA ACEVEDO

Contralora Delegada Contraloría Delegada para el Sector Salud Contraloría General de la República lina.aldana@contraloria.gov.co Referencia: Radicado Interno: 20221E0037598 del 25/04/2022

Tema: SOLICITUD DE CONCEPTO SOBRE LA EXCLUSIÓN DE COODESCA

COMO SUJETO DE CONTROL FISCAL Respetado doctora Lina María, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia 1 , la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes La peticionaria plantea lo siguiente: "La Contraloría Delegada (CD) para el Sector Salud, y especialmente la Dirección de Vigilancia Fiscal (DVF); en razón a la solicitud de Actualización de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva 0097 de 2021 (oficio 2022IE0035044 Oficina Planeación

CGR). Al revisar los sujetos de vigilancia y control fiscal de la CD Sector Salud, se ha encontrado la siguiente situación, la Cooperativa Multiactiva de Desarrollo Social y Entidades de Salud de Caldas y Quindío - COODESCA, ha sido registrada e identificada como sujeto del subsector Otras Entidades Supradepartamentales (artículo 13. RES-EJE-0097 de 2021) . 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia --- -· --- -- ---------·------------------------------- -- - /?}f)"'· , fi i,I CONTRALORIA

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'"'/2..,; 2 Sobre esta entidad (COOOESCA), la Contraloría Delegada para el Sector Salud, considerando lo establecido en el numeral 1 del artículo 51 del Decreto 267 de 2020 (modificado por el artículo 7 del Decreto 2037 de 2019). Se encuentra en un ejercicio permanente de establecer, verificar y comprobar los cambios y novedades de los sujetos, en varios aspectos, entre los que se encuentra el ingreso o la salida de estos del sistema o del sector salud. Encontrando que esta Cooperativa ha dejado de reportar información o responde a la CGR (Lleida SAS - Aliado de 4/72 -certificados

E58215197-S y E58215204-S), desde el 2019 la matricula mercantil se encuentra sin renovación (oficio PEE CCMPC1 E21-1930 Cámara de Comercio de Manizales), y sin resultado en RESP {oficio PS-11 0-CU0702-2021 Dirección Territorial de Salud de Caldas). Se anexan los respectivos soportes. Frente a esta situación, la CD del Sector Salud solicitó a la Oficina de Planeación de la CGR (oficio 2021I E0092949) la exclusión (retiro) de GODESCA como sujeto de control esta Delegada, teniendo como fundamento (factico) la inactividad mercantil, la presunta inexistencia societaria (conducta concluyente), y falta de actualización de su registro en el sector salud (habilitación). Esta Oficina, luego de relacionar la facultad que tiene la CGR para ejercer control fiscal sobre entidades supradepartamentales (Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. 11001-03-06-000-2016-00039-00 del 19 de agosto de 2016), indica que "se evalué solicitar a la Oficina Jurídica un concepto sobre la exclusión de COOOESCA como sujeto de vigilancia y control fiscal, teniendo en cuenta que el concepto del Consejo de Estado antes mencionado otorga competencia a la CGR para ejercer vigilancia y control fiscal a esta cooperativa" (oficio 2021I E0097877). En razón a lo anterior, la Contraloría Delegada para el Sector Salud solicita un concepto a la Oficina Jurídica sobre la continuidad de la Cooperativa Multiactiva de

Desarrollo Social y Entidades de Salud de Caldas y Quindío - COOOESCA como sujeto de control y vigilancia fiscal, en razón a lo referido en los puntos anteriores".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia AJ;f:

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las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contrataría Genera/"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contrataría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fisca/"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: Teniendo como fundamento (fáctico) la inactividad mercantil, la presunta inexistencia societaria (conducta concluyente), y falta de actualización de su registro en el sector salud (habilitación), ¿Puede dejar de considerarse a COODESCA, como sujeto de control fiscal?

La Contraloría Delegada para el Sector Salud, allega a esta Oficina como soportes de su solicitud de exclusión de la Cooperativa Multiactiva de Desarrollo Social y de Entidades de Salud de Caldas y Quindío, como sujeto de control fiscal, entre otros,

el Oficio PS-11 O -CU-0702-2021 de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, donde indica dicho ente que "se realizó consulta en el histórico del Registro Especial de Prestadores de Salud - REPS y no se encontró ningún resultado para la entidad en mención", refiriéndose a la Cooperativa. De otra parte, se encuentra el oficio PEE CCMPC1E 21-1930 de 2021, de la Cámara de Comercio de Manizales por Caldas, donde se señala lo siguiente: 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ';Y t fi CONTRALORÍA •fi.: Gs"'m oc es eseúouc, v'<'>"f.; 4 "Se pudo constatar que la entidad denominada COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DESARROLLO SOCIAL Y DE ENTIDADES DE SALUD DE CALDAS Y QUINDÍO

COODESCA identificada con el N.I.T.800.088.098-1, se encuentra inscrita en esta entidad. Adicionalmente, se agotaron todos los criterios de búsqueda con los datos suministrados en su petición y se evidenció que la entidad referida desde el 20 de enero de 2015, fecha en la cual se inscribió el acta de la IV Asamblea General Extraordinaria de Asociados del 11 de diciembre de 2014 figura bajo la denominación social "LA COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DESARROLLO SOCIAL Y DE ENTIDADES DE SALUD DE CALDAS Y QUINDÍO CON LA SIGLA: COODESCA", así mismo no se encontró documento alguno relacionado con el cambio del Número de Identificación Tributaria, información contenida en el certificado de existencia y representación legal que se anexa a esta comunicación. Por otro lado, nos permitimos anexar el último formulario del Registro Único Empresarial y Social - RUES mediante el cual se efectuó la renovación de la inscripción en el año 2019". Al consultar esta Oficina el RUES, se encuentra lo siguiente: fiRUES Consulta Pan éntidades •• LA COOPERATIVA MULTIACTIVA DE DESARROLLO SOCIAL Y DE ENTIDADES DE SALUD DE CALDAS Y OUIND!O CON LA SIGLA: COODESCA ;:;.:,¡:,,P0:fi::.r°''.fi; COODESCA NIT ao00B&oss • i Jfi Registro de entidades de economía solidaria l#Hélé"MI Actividad-es Económ¡cas 4645 C0r:-.c1c1.;; fi; ¡;o¡ m,:tyu d,;-¡:_,r,.:iüuct)s t.a: ílfidCH:ti(GS :rfi<:!:..L-::na:Es. (:(;Sff;dlCC!S; i2

CA',;;::r,r;.'t',;t;<; ·fi ?'.:J::x'.c:fi ,f_:;Jfi Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá o.e., Colombia 5 Como se puede obseNar, en efecto, la última renovac,on de la matrícula de la Cooperativa, se hizo en el 2019, pero también se puede ver que aparece como activa, pues solo después de transcurridos 5 años desde que la sociedad deja de renovar su matrícula, se puede considerar disuelta y en estado de liquidación, por tanto, debe tenerse en cuenta lo señalado por la Superintendencia de Sociedades9 , en cuanto a los efectos de no renovar la matrícula: "Se tiene que, la matrícula mercantil debe renovarse anualmente dentro de los primeros 3 meses de cada año; que el inscrito debe informar a la cámara de comercio "la pérdida de su calidad de comerciante" y cualquier otra mutación referente a su actividad comercial para que se efectúe la anotación respectiva10, y que el incumplimiento de este deber es sancionado con multa por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio11 y puede dar lugar a la cancelación de la matrícula mercantil cuando no se realiza la renovación de la misma durante el término superior a cinco (5) años12 . Es decir que por regla general, mientras no se halle disuelta por alguna de las causales establecidas en la ley13 , una sociedad conserva su capacidad jurídica para

desarrollar su objeto social, ejercer derechos, contraer obligaciones, e igualmente puede ser sancionada por el incumplimiento de sus deberes y ejecutada judicialmente o por vía coactiva, cuando ello fuere procedente, como quiera que la inscripción y renovación del registro mercantil sólo tiene efectos de oponibilidad de sus actividades frente a terceros. A ese propósito cabe precisar que la obligación de renovar anualmente la matrícula mercantil cesa cuando la sociedad se halla disuelta y en estado de liquidación14 , aunque esta circunstancia no impide la imposición de multa por las omisiones estructuradas antes de la disolución. Así mismo, aunque durante la liquidación es posible adelantar o continuar el proceso ejecutivo para el cobro de la multa impuesta por el incumplimiento del deber de renovar la matrícula mercantil mientras ello era exigible, como quiera que la personalidad jurídica se mantiene hasta que se inscriba la cuenta final de liquidación, es preciso tener presente la regla que estable el artículo 222 del Código citado, de acuerdo con la cual: "Disuelta la sociedad se procederá de inmediato a su liquidación. En consecuencia, no podrá iniciar nuevas operaciones en desarrollo de su objeto y conservará su capacidad jurídica únicamente para los actos necesarios a la inmediata liquidación. Cualquier operación o acto ajeno a este fin, salvo los autorizados expresamente por la ley hará responsables frente a la sociedad, a los asociados y a terceros, en forma ilimitada y solidaria, al liquidador, y a el revisor fiscal que no se hubiere opuesto. ( ... )".

9 Oficio 220-089151 del 27 de abril de 2017 10 Artículo 33 del Código de Comercio 11 Artículo 37 del Código de Comercio 12 Artículos 30 y 31 de la Ley 1727 del 11 de julio de 2014 13 Artículo 218 del Código de Comercio 14 Artículo 31 de la Ley 1727 del 11 de julio de 2014 Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 6 De ahí que en esas circunstancias la compañía no desarrolla más las actividades que conforman su objeto social, sino que solo conservará su capacidad jurídica para los actos necesarios a la inmediata liquidación, para lo cual el artículo 238 ibídem relaciona las funciones del liquidador, encaminadas todas a concluir los negocios pendientes al tiempo que ocurrió la disolución, y la consiguiente realización del patrimonio, que supone la cancelación del pasivo a su cargo, con sujeción al orden legal de prelación de créditos. A la vez, los estados financieros que debe preparar la empresa en proceso liquidación voluntaria, también adquieren otra connotación, como consagra el artículo 30 del Decreto 2649 de 1993, al tenor del cual es "Estado de liquidación": "aquel que debe presentar un ente económico que ha cesado sus operaciones, para informar sobre el grado de avance del proceso de realización de sus activos y de cancelación de sus pasivos. En consecuencia, este estado deberá informar en forma detallada los saldos de inventarios al inicio y al final del ejercicio, los movimientos ocurridos dentro del

mismo, que permitan conocer con claridad el grado de avance de realización de activos, cancelación de pasivos, ingresos percibidos, así como los costos y gastos incurridos en el proceso de liquidación en el periodo objeto de reporte." De otra parte, es preciso observar que la cancelación de la matrícula mercantil por parte de la cámara de comercio, se produce como consecuencia del deber de depurar anualmente la base de datos del Registro Único Empresarial y Social RUES, en los términos del artículo 31 de la Ley 1727 del 11 de julio de 2014, y no por la prolongación del proceso de liquidación respectivo. Sobre el particular, ilustra el concepto contenido en Oficio No. 220-200886 del 22 de diciembre de 2015, mediante el cual esta Entidad se ocupó del tema, así: "( ... ) En cuanto a la cancelación de la matrícula mercantil, trámite que debe cumplirse por parte de las Cámaras de Comercio, es del caso observar que de acuerdo con el artículo 31 del Código de comercio, la solicitud de matrícula debe efectuarse dentro del mes siguiente a la fecha en que la sociedad fue constituida. De la misma manera y aunque la norma no lo expresa, se entiende que cuando una sociedad disuelta hubiere culminado el trámite liquidatorio, previa la aprobación de la cuenta final de liquidación y entregado a los socios el remanente que les corresponda, deberá cancelar la matrícula mercantil; a partir de ese momento desaparece como persona jurídica y en tal virtud, no tiene capacidad para contratar ni con el estado ni con personas naturales o jurídicas de ninguna índole.

"( ... ) "Ahora bien, si la inquietud sobre la cancelación de matrícula mercantil está relacionada con la disolución y liquidación de la sociedad, cabe observar que por virtud del artículo 31 de la Ley 1727 del 11 de julio de 2014, mediante la cual se modifica el Código de Comercio y entre otras se fijan normas para el funcionamiento de las Cámaras de Comercio, se establece como causal de disolución de las sociedades comerciales, la no renovación de la matrícula mercantil durante los cinco Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 años anteriores a la vigencia de la ley, de donde se infiere que cumplido este presupuesto legal, la sociedad queda disuelta y en estado de liquidación, pero desde luego no puede cancelarse el registro mercantil sin que previamente se hubiere realizado el trámite de liquidación del patrimonio social. " ( ... ) "Ahora bien, comoquiera que su solicitud se dirige a determinar si la cancelación de la matrícula mercantil por si misma conduce a que la sociedad cuya matrícula mercantil fue cancelada pierda capacidad jurídica para contratar, la respuesta en concepto de esta Oficina sería afirmativa, en el entendido que para el caso de las sociedades comerciales la cancelación definitiva de la matrícula mercantil sólo procede cuando previamente se ha inscrito la cuenta final de liquidación, momento a partir del cual la sociedad pierde la calidad de comerciante y como consecuencia de la liquidación, desaparece como persona jurídica para todos los efectos a que haya

lugar. ( ... )". De lo expuesto es dable concluir que una sociedad disuelta y en estado de liquidación, cualquiera sea la causa, incluyendo el vencimiento del término de duración y la cancelación de la matrícula mercantil ante la depuración del Registro Único Empresarial y Social RUES, conserva su personería jurídica; en esa medida sigue siendo sujeto de derechos y obligaciones, con las salvedades previstas en normas especiales y las que se derivan de su estado, lo que implica que podrá ser ejecutada siempre que hubiere jurídicamente lugar". (Subrayado fuera de texto). Ahora bien, en este punto es necesario remitirse al artículo 4 del Decreto 267 de 2000, modificado por el artículo 2 del Decreto 405 de 2020, el cual señala cuáles son los sujetos de control fiscal, en los siguientes términos: "Artículo 2. Modificar el artículo 4 del Decreto Ley 267 de 2000, el cual quedará así: "Artículo 4. Sujetos de Vigilancia y Control Fiscal. Son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República los órganos que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes, los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución Política y la ley que tienen régimen especial, y las demás entidades públicas en todos los niveles administrativos, los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con éstos.

Lo anterior, sin perjuicio del ejerc1c10 de las competencias de las contralorías territoriales y la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia, prevalencia y subsidiariedad, de conformidad con la ley. Parágrafo. El Banco de la República es sujeto de vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República cuando administre recursos de la Nación, ejecute actos o cumpla actividades de gestión fiscal y en la medida en que lo haga". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia -------------------- - - ------ ------

8 En ese orden de ideas, si la Cooperativa Multiactiva de Desarrollo Social y Entidades de Salud de Caldas y Quindío - COODESCA, a la fecha se considera como sujeto de control fiscal, tal como lo estipula el artículo 13 de la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No.097 de 2021, dejará de serlo solo cuando se tenga certeza del cese legal de sus actividades y que, por lo mismo, no se encuentre administrando recursos públicos. Luego, no es aceptable la solicitud de exclusión bajo la premisa de "la presunta inexistencia societaria", ya que, debe establecerse claramente en qué estado se encuentra la Cooperativa, y en el evento en que siga desarrollando sus actividades, no se encuentren involucrados recursos públicos. De acuerdo con lo anterior, mientras no se allegue prueba fehaciente sobre lo indicado en el párrafo anterior, no resulta procedente avalar la exclusión de la Cooperativa

como sujeto de control fiscal, por parte de esta Oficina.

5. Conclusiones Si bien es cierto que COODESCA, no renueva su matrícula mercantil desde el 2019, no se puede establecer que esté di!3íuelta y en estado de liquidación, hecho que de acuerdo con la ley solo sucede transcurridos 5 años desde la fecha de su última renovación, razón por la cual, la matrícula figura en el RUES, como activa.

Luego, para efectos de dejar de considerar esta entidad como sujeto de control fiscal, debe tenerse la certeza de que no esté efectuando actividades que involucren recursos públicos y que estos hayan quedado debidamente liquidados, por tanto, hasta no tener seguridad sobre este hecho, debe seguir considerándose sujeto de control fiscal en criterio de esta Oficina. Cordialmente, SICARD ❖"'"' fi

Proyectó: Erika Cure

Revisó: Lucenith Muñoz '\

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Radicado: 2022IE0037598

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia