CGR - Concepto 0127 de 2019

O Página 1 de 11 CONTRALO,RÍA GENERAL DE LA REPBLICA Contraloria General de la Republica SGD 13-09-2019 14:13

Al Contestar Cite Este No.: 20191E0081735 Foil 1 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO 81114-DIRECCIÓN FINANCIERA HECTOR MARIO LONDONO RIOS

ASUNTO RESPUESTA A RADICADO NO. 20191E0077670

OBS CGR-OJ- - 12 72019

20191E0081735(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 80112 — Bogotá, D.C., Doctor

HÉCTOR MARIO LONDONO RÍOS

Director de Recursos Financieros Contraloría General de la Republica Ciudad.

Referencia: Respuesta al radicado No. 20191E0077670

Tema: (cid:9) DESCUENTOS SALARIALES / DESCUENTO POR LIBRANZA O DESCUENTO DIRECTO.- Pagos respecto de los que procede.

DESCUENTO POR LIBRANZA O DESCUENTO DIRECTO SOBRE PRESTACIONES SOCIALESImprocedencia legal aunque medie autorización del beneficiario del crédito.

Respetado Doctor Londoño: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la Republica —CGRrecibió su solicitud de consulta citada en la referencia', la cual procedemos a responder a continuación.

1. Antecedente Mediante el oficio señalado en la referencia solicita concepto respecto a la viabilidad de efectuar descuentos mediante libranzas sobre primas de servicios y

de navidad a los funcionarios de la Contraloría General de la República. Indica también, que la Tesorería de la Contraloría General de la Republica desde hace varios años ha venido incorporando dichos descuentos respecto a créditos otorgados por el Fondo de Bienestar Social de la Contraloría General de la República — FBS-CGR, la Cooperativa Multiactiva de Empleados de la CGR y otras entidades financieras y cooperativas. En este contexto, se transcribe los siguientes interrogantes: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O Página 2 de 11 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA "1. Conforme lo establecido en la Ley 1527 de 20122, ¿es procedente grabar descuentos de libranza en la nómina mensual sobre primas de servicios, prima de navidad y otras prestaciones sociales autorizadas por los funcionarios de la Contraloría General de la Republica?

2. En caso que la respuesta fuera favorable, ¿Cuál sería el término en el cual pueden iniciar las apropiaciones de tales descuentos? Esto teniendo en cuenta que ya existen solicitudes de descuento por libranza sobre la prima de servicios de la vigencia 2020."

2. AlCance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la Republica, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General', así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar', y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la Republica'. En este orden de ideas, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la Republica en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal' y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten'''. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de

la Contraloría General de la Republica, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267/00, esta calidad solo la tienen las posiciones 2 "Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones" 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12° del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11° del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14° del Decreto Ley 267 de 2000 8 Decreto 267 de 2000, Articulo 43: "Artículo 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) is. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O Página 3 de 11 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica La Oficina Jurídica no se ha pronunciado en forma específica sobre la procedencia de descuentos por libranza sobre prima de servicios y prima de navidad de los funcionarios de la Contraloría General de la Republica.

4. Consideraciones jurídicas 4.1 Problema jurídico

¿Es procedente aplicar descuentos por libranza o descuento directo sobre las prestaciones sociales que devenguen los empleados de la Contraloría General de la República? Para dar respuesta al problema jurídico, en primer lugar, se hará una interpretación exegética y sistemática de las disposiciones pertinentes de la Ley 1527 de 2012, "Por medio de la cual se establece un marco general para la libranza o descuento directo y se dictan otras disposiciones", para luego establecer la diferencia conceptual entre salario y prestaciones sociales y, con base en ello, concluir si procede o no el descuento directo sobre las prestaciones sociales. 4.2 Interpretación exegética y sistemática del marco normativo de la libranza o descuento directo El Código Civil preceptúa en el artículo 28 que "Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal.". Y enseguida el artículo 30 establece que "El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de una ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto.". En esencia, ese es el significado de los métodos clásicos de la hermenéutica jurídica para desentrañar el sentido de una disposición legal a partir de su construcción gramatical y semántica, o en consideración al contexto normativo y su relación con el conjunto de disposiciones de las que forme parte, como un sistema armónico. Pues bien, remitámonos a las disposiciones de la Ley 1527 de 2012 relevantes al

caso: Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 11

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA "ARTÍCULO 1o. OBJETO DE LA LIBRANZA O DESCUENTO DIRECTO. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1902 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:> El objeto de la libranza es posibilitar la adquisición de productos y servicios financieros o bienes y servicios de cualquier naturaleza, acreditados con el salario, los pagos u honorarios o la prensión <sic>, siempre que medie autorización expresa de descuento dada al empleador o entidad pagadora, quien en virtud de la suscripción de la libranza o descuento directo otorgada por el asalariado, contratista o pensionado, estará obligada a girar los recursos directamente a la entidad pagadora." „(...)„ "ARTÍCULO 2o. DEFINICIONES APLICABLES A LOS PRODUCTOS Y SERVICIOS FINANCIEROS ADQUIRIDOS MEDIANTE LIBRANZA O DESCUENTO DIRECTO. Las siguientes definiciones se observarán para los efectos de aplicación de la presente ley: a) Libranza o descuento directo. Es la autorización dada por el asalariado o pensionado, al empleador o entidad pagadora, según sea el caso, para que realice el descuento del salario, o pensión disponibles por el

empleado o pensionado, con el objeto de que sean giradas a favor de las entidades operadoras para atender los productos, bienes y servicios objeto de libranza. b) Empleador o entidad pagadora. Es la persona natural o jurídica, de naturaleza pública o privada, que tiene a su cargo la obligación del pago del salario, cualquiera que sea la denominación de la remuneración, en razón de la ejecución de un trabajo o porque tiene a su cargo el pago de pensiones en calidad de administrador de fondos de cesantías y pensiones." "(, -)" "PARÁGRAFO 1 o. Para efectos de la presente ley, se entiende como asalariado aquel que tenga un contrato laboral vigente suscrito entre el deudor que autoriza los descuentos y la entidad pagadora, como contratista aquel que tenga un contrato u orden de prestación de servicios vigente, como asociado aquel que se encuentre vinculado a una cooperativa o precooperativa, como afiliado aquel que se encuentre vinculado a un fondo administrador de cesantías y como pensionado aquel que tenga la calidad de beneficiario de una mesada o asignación pensional. „(. ), "ARTÍCULO 3o. CONDICIONES DEL CRÉDITO A TRAVÉS DE LIBRANZA O DESCUENTO DIRECTO. Para poder acceder a cualquier tipo de producto, bien o servicio a través de la modalidad de libranza o descuento directo se deben cumplir las siguientes condiciones: Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O Página 5 de 11

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

1. Que exista autorización expresa e irrevocable por parte del beneficiario del crédito a la entidad pagadora de efectuar la libranza o descuento respectivo de conformidad con lo establecido en la presente ley." "(...)" "5. Que la libranza o descuento directo se efectúe, siempre y cuando el asalariado o pensionado no reciba menos del cincuenta por ciento (50%) del neto de su salario o pensión, después de los descuentos de ley. (...)"

• "ARTÍCULO 6o. OBLIGACIONES DEL EMPLEADOR O ENTIDAD PAGADORA. Todo empleador o entidad pagadora estará obligada a deducir, retener y girar de las sumas de dinero que haya de pagar a sus asalariados, contratistas, afiliados o pensionados, los valores que estos adeuden a la entidad operadora para ser depositados a órdenes de esta, previo consentimiento expreso, escrito e irrevocable del asalariado, contratista, afiliado o pensionado (...)" "La entidad pagadora deberá efectuar las libranzas o descuentos autorizados de la nómina, pagos u honorarios, aportes o pensión de los beneficiarios de los créditos y trasladar dichas cuotas a las entidades operadoras correspondientes, (...)" (Énfasis añadido) De la simple lectura de los apartes legales que regulan el descuento por libranza, es claro que el mismo se aplica sobre el salario, no sobre las prestaciones sociales. ¿Qué se entiende por salario?, el Código Sustantivo del Trabajo nos da la respuesta: "ARTICULO 127. ELEMENTOS INTEGRANTES. <Artículo modificado por el artículo 14 del Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:>

Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones. ARTICULO 128. PAGOS QUE NO CONSTITUYEN SALARIOS. <Artículo modificado por el artículo 15 de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como (...). Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 11 j CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUDLICA contractualmente u otorgados en forma extralegal por el {empleador}, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad." 4.3 Reglas jurisprudenciales para diferenciar entre prestaciones sociales y salario La Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia 10515 del 18 de Julio de 1985, precisó la diferencia entre los conceptos de prestación

social y de salario, en los siguientes términos: "Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la Ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos o en el contrato de trabajo, o establecida en el Reglamento Interno de Trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma. Se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados y de las indemnizaciones laborales en que no repara perjuicios prestados por el patrono." (Subrayado fuera del texto) Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-892 del 02 de septiembre de 2009, definió y clasificó las prestaciones sociales: "Las prestaciones sociales se encuadran dentro de aquellas sumas destinadas a asumir los riesgos intrínsecos de la actividad laboral. Estas prestaciones pueden estar a cargo del empleador o ser responsabilidad de las entidades de los sistemas de seguridad social en salud o en pensiones, o a cargo de las cajas de compensación familiar. Las prestaciones sociales a cargo del empleador, se dividen en comunes y especiales. Las comunes son aquellas que deben ser asumidas por todo empleador, al margen de su condición de persona natural o jurídica, o el capital que conforma la empresa, y que refieren a las prestaciones por accidente y enfermedad profesional, auxilio monetario por enfermedad no profesional, calzado y vestido, protección a la maternidad, auxilio funerario y auxilio de cesantía. Las prestaciones

sociales especiales, en cambio, solo son exigibles para determinadas modalidades de patrono y previo el cumplimiento de las condiciones que para su asunción prevea la ley laboral, emolumentos entre los que se encuentra la pensión de jubilación (en los casos excepcionales en que no es asumida por el sistema general de seguridad social o los regímenes especiales), el auxilio y las pensiones de invalidez (cuando este riesgo no sea asumido por las administradoras de riesgos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O Página 7 de 11 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPBLICA profesionales), capacitación, primas de servicios y el seguro de vida colectivo, entre otros." (Subrayado fuera del texto) Así mismo, la Subsección "B" - Sección Segunda - Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en Sentencia del 15 de Diciembre de 2011 con Radicado Número: 68001-23-15-000-2001-02652-02(1076-11), se pronunció respecto al presente tema, así: "Las prestaciones sociales, por su parte, han sido establecidas por el legislador para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo. Estas pueden estar representadas por dinero, servicios u otros beneficios con los cuales se busca amparar las contingencias a que suele verse sometida la persona que labora al servicio de un empleador. Las anteriores definiciones dejan claro que tanto las prestaciones sociales como el salario emergen indudablemente de los servicios subordinados que se prestan

al empleador. En otras palabras, unos y otros se derivan igualmente de la relación laboral. No obstante devenir de una misma fuente, las dos tienen características que las diferencian, como que la prestación social no retribuye propiamente la actividad desplegada por el trabajador sino que cubre los riesgos, infortunios o necesidades a que se puede ver enfrentado. También se diferencian en que las prestaciones sociales no emergen por criterios particulares y concretos, sino por aspectos generales en relación con todos los trabajadores o un grupo considerable de ellos, a contrario sensu, el salario sí se constituye frente a casos particulares y concretos, atendiendo un factor objetivo o subjetivo o ambos." De la jurisprudencia anteriormente expuesta se concluye que las prestaciones sociales es lo que debe pagar el empleador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma; estas se diferencian del salario por cuanto no son retributivas de los servicios prestados y surgen de aspectos generales en relación con un conjunto de trabajadores y no de criterios particulares y concretos como lo es el salario. Las prestaciones sociales reconocidas por la legislación colombiana y a cargo del empleador, se dividen en comunes y especiales, donde las prestaciones sociales especiales, solo son exigibles para determinadas modalidades de patrono y previo el cumplimiento de las condiciones prevé la ley laboral, entre las cuales se encuentra la prima de servicios. 4.4 Naturaleza jurídica de la prima de servicios El numeral 2°, artículo 113 de la ley 103 del 30 de Diciembre de 19939, establece la prima de servicios anual de los Empleados de la Contraloría General de la

República, así: 9 "Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 11 O CONTRALORÍA GENERAL PE LA REPÚBLICA "2. Prima de Servicio Anual: Los empleados de la Contraloría General de la República tienen derecho a una prima de servicio anual, equivalente al valor de un mes de remuneración mensual que se pagará en la segunda quincena del mes de junio. Esta se liquidará sobre el salario mensual devengado según el cargo y que estuviere vigente el 15 de junio del respectivo año. Para tener derecho a percibir la prima anual de servicios se requiere que el empleado haya trabajado durante un año en la Contraloría General de la República. En caso contrario, se reconocerá a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios. Esta prima no es incompatible con la prima de navidad que se cancela en el mes de diciembre conforme a las mismas prescripciones de la prima de servicio anual." De otro lado, la Corte Constitucional se refirió sobre la prima de servicios en Sentencia C-710 del 09 de Diciembre de 1996: "La prima de servicios se introdujo para sustituir la obligación que tenían los patronos de dar a sus trabajadores una participación en las utilidades de la empresa. El pago de utilidades se había convertido en uno de los conflictos

constantes entre patronos y trabajadores, de manera que el legislador se ideó una forma alternativa de permitir al trabajador recibir una suma determinada de dinero, que, en cierta forma, represente su participación en las utilidades de la empresa. La misma génesis de esta prima especial, explica porque ella no puede ser considerada como salario. Primero, porque no todo patrono está obliqado a pagarla. Sólo lo están, aquellos que tenga el carácter de empresa. Segundo, porque su monto no representa una retribución directa del servicio del trabajador. El valor de esta prima, está determinado por el capital de la empresa. El elemento esencial para determinar la naturaleza salarial de ciertas sumas que recibe el trabajador, es si ellas tienen por fin retribuir la labor prestada por el trabajador. Carácter retributivo del que carece la prima anual de servicios, pues su creación por parte del legislador, tuvo una finalidad distinta a la señalada." (Subrayada fuera del texto) Según este razonamiento judicial, la prima de servicios no tiene naturaleza salarial, ya que su monto no representa una retribución directa del servicio del trabajador y no todo empleador está obligado a pagarla, como claramente lo señala el artículo 307 del Código Sustantivo del Trabajo: "ARTICULO 307. CARACTER JURIDICO. La prima anual no es salario, ni se computará como factor del salario en ningún caso." (Subrayado fuera del texto) Así mismo, respecto al concepto de salario, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que constituye una contraprestación que tiene carácter retributivo, y

comprende todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado y Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras disposiciones." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O Página 9 de 11 CONTRALO,R ÍA GENERAL OE LA REPBLICA que retribuyen el servicio, es una contraprestación directa y onerosa por la prestación de un servicio, no opera por la mera liberalidad del empleador y constituye un ingreso personal del trabajador en su patrimonio.10 4.5 Deducciones autorizadas legalmente sobre el salario Es preciso anotar que el empleador solo puede efectuar los descuentos que el legislador ha autorizado sobre la nómina de salarios, máxime en tratándose de los empleadores del sector público a quienes solo les está permitido hacer lo que expresamente la ley establece, so pena de incurrir en omisión o extralimitación de funciones'', en concordancia con el principio de legalidad12 que informa todo el ordenamiento jurídico. Así, tenemos que en cuanto a los descuentos autorizados sobre el salario, el Código Sustantivo del Trabajo dispone: "ARTICULO 149. DESCUENTOS PROHIBIDOS. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1429 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:>

1. El empleador no puede deducir, retener o compensar suma alguna del salario, sin orden suscrita por el trabajador, para cada caso, o sin

mandamiento judicial. (...)

2. Tampoco se puede efectuar la retención o deducción sin mandamiento judicial, aunque exista orden escrita del trabajador, cuando quiera que se afecte el salario mínimo legal o convencional o la parte del salario declarada inembargable por la ley.

3. Los empleadores quedarán obligados a efectuar oportunamente los descuentos autorizados por sus trabajadores que se ajusten a la ley. El empleador que incumpla lo anterior, será responsable de los perjuicios que dicho incumplimiento le ocasione al trabajador o al beneficiario del descuento." (Negrilla no original) Por consiguiente, aunque el descuento esté autorizado por el trabajador, mal puede el empleador realizarlo si no está previsto por el legislador.

Finalmente, es pertinente indicar que durante el trámite legislativo surtido con ocasión de la expedición de la Ley 1527 de 2012, el Presidente de la República de la época, mediante escrito del 26 de enero de 2012, objetó el proyecto de Ley por 1° Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto radicado bajo el No. 954 del 21 de febrero de 1997. Consejo de Estado. Sentencia 4635 del 7 de abril de 1994. Expediente No. 4635. Sección Cuarta. Corte Constitucional. Sentencia. 1218/01. 11 Véase el artículo 6 de la Constitución Política 12 Artículo 122 ibídem Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

Página 10 de 11 O CONTRALORÍA GENERAL OE LA REPÚBLICA razones de inconveniencia e inconstitucionalidad, argumentando principalmente que permitir la afectación de las prestaciones sociales en virtud de una libranza, desnaturaliza la función para la cual fueron concebidas y atenta en contra el principio de progresividad en materia laboral, que se concretan de la siguiente manera: "2. Razones de inconveniencia a)(cid:9) El auxilio de cesantías es una prestación social creada con el fin de proteger al trabajador ante el evento de la terminación de su relación laboral. La protección consiste en la posibilidad de recurrir a un ahorro monetario, acumulado obligatoriamente a lo largo de sus años de servicio, para garantizar su subsistencia mientras vuelve a vincularse laboralmente. Con esta autorización, el proyecto de ley desnaturaliza la figura de la cesantía pues convierte el ahorro obligatorio en ahorro voluntario, La norma elimina las limitaciones fijadas por el legislador, destinadas a proteger al trabajador y a su familia, Eliminadas tales restricciones, las cesantías dejan de ser un ahorro de emergencia y se convierte en una cuenta de ahorro común, disponible en cualquier momento y por cualquier motivo. Así las cosas, por virtud de la ley, hacia el futuro no existiría restricción alguna para endeudarse con cargo a esta prestación social, porque el texto de la ley no circunscribe la libranza a ningún tipo de obligación. Bastla sola autorización del trabajador para que las cesar—alas respalden cualquiera de sus deudas y para que, por esa vía, esta prestación desaparezca del escenario jurídico;

(.• • ) Como se entiende, el Plan Nacional de Desarrollo recoge la preocupación de la tradición legislativa por conservar la finalidad protectora de las cesantías, consciente de que el dinero de dicho deposito está llamado a solventar las necesidades del trabajador y su familia ante una situación de desempleo. (.--) e) el riesgo también se cerniría sobre las sociedades administradoras de fondos de cesantías ante la previsible descapitalización de los fondos que administran. Si los trabajadores pueden autorizar las libranzas contra sus ahorros de cesantías por cualquier causa, por cualquier crédito, por cualquier obligación dineraria, es previsible que dicho ahorro se convierta en prenda general de las deudas. Las cesantías no fueron creadas con esa filosofía, pero los apremios entendibles de las familias colombianas acabarían por consumirlas, con el consecuente desvanecimiento de los fondos. (--«) Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O Página 11 de 11

CONTRALO,R ÍA

GENERAL DE LA REPBLICA

3. Razones de inconstitucionalidad Esta objeción presenta, además, una faceta inconstitucional, que resulta de las mismas razones de inconveniencia: la Corte Constitucional ha establecido que el sistema constitucional de contenido social está fundado, entre otros, en el principio de la no regresividad. (- • .) En el caso concreto, es claro que la decisión de permitir el retiro de las

cesantías (asi podría interpretarse en el fondo la figura de la libranza) con el fin de garantizar cualquier crédito del trabajador, desconoce la finalidad protectora que inspira la institución y, por tanto, constituye un retroceso en el esquema de protección de los derechos sociales, que además no se encuentra justificado en cuanto a su condición regresiva. (• • .) Por virtud de la norma objetada, el detrimento a que se somete el régimen de cesantías no solo evidencia un retroceso de protección social, sino que podría llegar incluso a provocar si extinción definitiva." De lo anterior se infiere que el legislador optó por excluir la posibilidad de descuento sobre las prestaciones sociales con ocasión de la libranza, en razón a los argumentos de constitucionalidad e inconveniencia señalados por el Presidente de la República y el Ministro del Trabajo de la época.

5. Conclusiones La Ley 1527 de 2012 únicamente autoriza que el descuento por libranza o descuento directo se practique sobre el salario del empleado; por lo tanto, no es procedente que el empleador realice esa modalidad de descuento sobre las prestaciones sociales, aunque medie autorización de aquel.

Cordialmente,

JULIÁN MAURIC DRÍGUEZ

Director Oficina Jurídic J_

Proyecto: Sergio Felipe Torres C.

Revisó: (cid:9) Pedro Pablo Padilla Castro

Radicado: 2019ER0077670

TRD.(cid:9) 80112-033 — Conceptos-Jurídicos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia