CGR - Concepto 0138 de 2021

Contraloria General de la Republica :: SGD 07-0&-2021 09:39

Al Contestar Cite Este No.: 2021 IE0073656 Fol:4 Anex:0 FAO

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍO!CA' LUIS FEUPE MURGUEl.,..IO SICARO

DESTINO 80501-DESPACHO GERENTE DEPARTAMENTAL DE META/ NORBEY MARULANOA

MUÑOZ

ASUNTO CONCEPTO 2020IE0069438

08S 2021 IE0073656 1111111!1111111111111111111111111 illllll 111111 138

CGR-OJ---------- 2021

80112 Bogotá D.C., Señor LUIS ARBEY RIVEROS BEL TRAN GERENCIA DEPARTAMENAL COLEGIADA DEL META luis. riveros@contraloria. g ov. co REFERENCIA: Radicado Interno: 2020IE0069438 de 30 de octubre de 2020.

TEMA: CESACIÓN DE GESTIÓN DE COBRO POR CUANT[A DE LA OBLIGACIÓN. Aplicación en procesos que han sido acumulados.

Respetado señor Riveras Beltrán: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencía1 , la cual respondemos a continuación:

1. Antecedentes.

Solicita el funcionario de la Gerencia Departamental del Meta, que se le indique si es procedente, cuando se ha producido la acumulación de procesos de cobro coactivo, individualizar los títulos ejecutivos para dar aplicación a la causal de "cesación de la gestión de cobro", en razón de la cuantía, de que trata el inciso segundo, del artículo

122 del Decreto 403 de 2020, la cual presenta en los siguientes términos: " ... solicito un lineamiento jurídico, conforme al caso que planteo: En el año 2013 se libró un mandamiento de pago en contra del señor Ricardo Rico, por un valor de $1 '360.000. (PC-001) En el año 2014 se libró un mandamiento de pago en contra del señor Ricardo Rico, por un valor de $1 '560.000. (PC-002) En el año 2014 se acumularon los dos procesos. Es acertado individualizar el valor de cada título ejecutivo? para aplicar el numeral segundo del artículo segundo de la mencionada Resolución, toda vez que en él se dice que en "los procesos en los cuales el valor del título ejecutivo a la fecha de su expedición sea inferior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de su expedición ... "

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica 1 Código de Proced'imiento Administraflvo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

Carrera 69 No44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 o.e., cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá Colombia 2 Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas especificas, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de tas disposiciones legales relativas al campo de actuación de fa Contrataría Generaf'G, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de fa vigilancia de la gestión fiscal y fas demás materias en que deban actuar en armonía con fa Contrataría Genera/'"+ y las presentadas por la ciudadanía respecto de "fas consultas de orden jurídico que fe sean formuladas a fa Contrataría General de fa Repúbfica'6 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a fas dependencias de fa Contra/oría General de fa República en fa correcta aplicación de fas normas que rigen para fa vigilancia de fa gestión fisca/''3 y "asesorar jurídicamente a fas entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a tos sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten "7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas.

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica No se encontraron en nuestra base de datos, conceptos jurídicos relacionados con el tema de su consulta.

4. Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico ¿Es procedente individualizar los títulos ejecutivos, para aplicar la cesación de cobro por cuantía de que trata el inciso 2 del artículo 122 del Decreto 403 de 2020, en un "Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 26 7 de 2000 'Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 • Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 1 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contralorla General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza Jurídica de cualquier orden.

Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 3 proceso dentro del cual se ordenó en el año 2014, la acumulación por tratarse de· dos

títulos ejecutivos contra el mismo acreedor? 4.2. Procesos de Cobro Coactivo. Acumulación La acumulación de procesos es una ihstitucjón .de derecho procesal en aplicación _del principio de economía que consiste en unir variofi procesos que tienen características comunes para proferir una sentencia única. Sobre esta actuación procesal, indicó el Consejo de Estado que "La acumulación de procesos persigue que las decisiones judiciales sean coherentes y evita soluciones contradictorias en casos análogos. Además, simplifica el procedimiento y reduce gastos procesales, en aras del principio de economía procesal. La acumulación de procesos se encue.. ' ntra regulada en los artículos 148 del Código General del . Proceso (CGP), .a pli;cab .l e por remisión expresa del artículo 306 del Código de Procedimiento Administ_rativo y de la Contencioso Administrativo (CPACA). Según esa norma, podrán acumularse los procesos que tengan igual procedimiento, que se encuentren en la misma instancia y siempre. que medie petición de quien sea parte· en cualquiera de los procesos que se pretende· acümular, sarvo que el juez ordene la acumulación de oficio. Para el efecto, deberán cumplirse los siguientes requisitos: - Que las pretensiones de cada una de las demandas hubieran podido acumularse en una sola. El artículo 88 del CGP dispone que "el demandante podrá acumular eri Una misma demanda varias pretensiones contra el de·mandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas, sin tener en cuenta la cuantía. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se

propongan coma principales y subsidiarias. 3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. ( ... )". - Que el demandado sea el mismo en los procesos en que se pretende la acumulación. - Que las excepciones propuestas por el demandado se fundamenten .en los mismos hechos, salvo que aquéllas tengan el carácter de previas. - Que la solicitud de acumulación .se r.ealice hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial. "9 Revisadas las disposiciones que reglamentan el cobro coactivo de las Contralorías, el Estatuto Tributario, la primera parte del Códigó de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estas normas no se refieren a la acumUlación de procesos de cobro coactivo, por lo cual es necesario remitirse al Código General del Proceso, en cumplimiento del orden normativo establecido para la materia. Así entonces, la Ley 1564 de 2012, que contiene el Código General del Proceso, desarrolla en el Libro Tercero, Sección Segunda, el Proceso Ejecutivo y dentro del mismo se refiere a la Acumulación de Procesos. En este orden, el artículo 463 de la Ley 1564 de 2012, establece: "ARTÍCULO 463. ACUMULACIÓN DE DEMANDAS. Aun antes de haber sido notificado el mandamiento de pago al ejecutado y hasta antes del auto que fije la primera fecha para remate o la terminación del proceso por cualquier causa, 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Bogotá D.G., veintiuno (21) de julio de dos mil quince (2015) Radicación número: 1100103-26-000-2014-00054-00(21025) ·-------------------------------·-------------------------------------------------------- Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 4 podrán formularse nuevas demandas ejecutivas por el mismo ejecutante o por terceros contra cualquiera de los ejecutados, para que sean acumuladas a la demanda inicial, caso en el cual se observarán las siguientes reglas:

1. La demanda deberá reunir los mismos requisitos de la primera y se le dará el mismo trámite, pero si el mandamiento de pago ya hubiere sido notificado al ejecutado, el nuevo mandamiento se notificará por estado.

2. En el nuevo mandamiento ejecutivo se ordenará suspender el pago a los acreedores y emplazar a todos los que tengan créditos con títulos de ejecución contra el deudor, para que comparezcan a hacerlos valer mediante acumulación de sus demandas, dentro de los cinco (5) días siguientes. El emplazamiento se surtirá a costa del acreedor que acumuló la demanda mediante la inclusión de los datos del proceso en un listado que se publicará en la forma establecida en este código.

3. Vencido el término para que comparezcan los acreedores, se adelantará simultáneamente, en cuaderno separado, el trámite de cada demanda, tal como se dispone para la primera; pero si se formulan excepciones se decidirán en una sola sentencia, junto con las propuestas a la primera demanda, si estas no hubieren sido resueltas.

4. Antes de la sentencia o del auto que ordene llevar adelante la ejecución

cualquier acreedor podrá solicitar se declare que su crédito goza de determinada causa de preferencia, o se desconozcan otros créditos, mediante escrito en el cual precisará los hechos en que se fundamenta y pedirá las pruebas que estime pertinentes, solicitud que se tramitará como excepción.

5. Cuando fuere el caso, se dictará una sola sentencia que ordene llevar adelante la ejecución respecto de la primera demanda y las acumuladas, y en ella, o en la que decida las excepciones desfavorablemente al ejecutado, se dispondrá: a) Que con el producto del remate de los bienes embargados se paguen los créditos de acuerdo con la prelación establecida en la ley sustancial) Que el ejecutado pague las costas causadas y que se causen en interés general de los acreedores, y las que correspondan a cada demanda en particular, y c) Que se practique conjuntamente la liquidación de todos los créditos y las costas.

6. En el proceso ejecutivo promovido exclusivamente para la efectividad de la garantía hipotecaria o prendaria sólo podrán acumular demandas otros acreedores con garantía real sobre los mismos bienes." Se podrán acumular varios procesos ejecutivos, si tienen un ejecutado común, siempre que con la acumulación se pretenda perseguir total o parcialmente los mismos bienes del deudor.

Los artículo 463 y 4641º del Código General del Proceso establecen que podrán acumularse los procesos antes de haber sido notificado el mandamiento de pago al 10 ARTÍCULO 464. ACUMULACIÓN DE PROCESOS EJECUTIVOS. Se podrán acumular varios procesos ejecutivos, si tienen un demandado común, siempre que quien pida la acumulación pretenda perseguir total o parcialmente los mismos bienes del

demandado. Para la acumulación se aplicarán las siguientes reglas:

1. Para que pueda acumularse un proceso ejecutivo quirografario a otro en el que se persiga exclusivamente la efectividad de la garantía real, es necesario que lo solicite el ejecutante con garantía real.

2. La acumulación de procesos procede, aunque no se haya notificado el mandamiento de pago. No procederá la acumulación si en cualquiera de los procesos ejecutivos hubiere precluido la oportunidad señalada en el inciso 1o del artículo precedente. En la solicitud se indicará esta circunstancia.

3. No son acumulables procesos ejecutivos seguidos ante jueces de distintas especialidades.

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el cobro coactivo y las competencias para su ejecución en· la Contraloría General de la República.", el artículo 9º norma vigente determina la viabilidad para acumular los procesos administrativos de jurisdicción coactiva, así establece esta disposición: "ARTÍCULO 9o. COMPETENCIA TERRITORIAL. El Proceso de Jurisdicción Coactiva se adelantará en cada una de las dependencias descritas del lugar en donc:le se hayan originado las respectivas obligaciones o títulos ejecutivos, o por la de aquella en donde se encuentre domiciliado el deudor. Cuando se estén adelantando varios procesos administrativos de jurisdicción coactiva respecto de un mismo deudor, estos podrán acumwlarse." Nótese que la norma .permite la acumulación de. varios procesos· ·de , juri.sdicción coactiva, sin mas requistos que tener en comun el mismo deudor. 4.3. Cesación de la acción de Cobro El Decreto 403 de 2020, "Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y e.I fortalecimiento del cor:itrol fiscal", incluyó en el Título XII denominado: Jurisdicción Coactiva, las disposiciones aplicables a los procesos de jurisdicción coactiva de competencia de los organismos de control, para hacer efectivos los títulos ejecutivos fiscales que prestan mérito ejecutivo a su favor. En este orden jurídico, el artículo 122 del Decreto 403 de 2020, establece: "ARTÍCULO 122. CESACIÓN DE LA GESTIÓN DE COBRO. Los órganos de

control fiscal excluirán de su gestión de cobro las obligaciones que, a la entrada en vigencia de esta norma, cuenten con una antigüedad de más de diez (10) años contados a partir de la notificación del mandamiento de pago y no se hayan encontrado bienes para el pago de la deuda. Igualmente, se excluirán de dicha gestión las obligaciones que por su cuantía no se justifique el adelantamiento del cobro coactivo según criterios de eficiencia de

4. La solicitud, trámite y en su caso la notificación del mandamiento de pago, se sujetará en lo pertinente a lo dispuesto en los artículos 149 y 150, El auto que la decrete dispondrá el emplazamiento ordenado en el numeral 2 del articulo 463. De allí en adelante se aplicará en lo pertinente lo estatuido en los numerales 3, 4 y 5 del mismo artículo.

5. Los embargos y secuestros practicados en los procesos acumulados surtirán efectos respecto de todos los acreedores. Los créditos se pagarán de acuerdo con la prelación establecida en la ley sustancial.

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se informará a la entidad afectada con el daño patrimonial para que esta proceda a adoptar las medidas y decisiones necesarias para el saneamiento contable. Los órganos de control fiscal podrán reabrir los procesos de cobro dentro de los cinco (5) años siguientes a su archivo por las razones previstas en este artículo, cuando se identifiquen bienes de propiedad del deudor y se establezca mediante prueba sumaria ocultamiento de bienes o cualquier otra maniobra para eludir la efectividad del cobro coactivo." En este contexto, la cesación de la gestión de cobro, se presenta en cuatro casos específicos: 1) Cuando los títulos ejecutivos cuenten con una antigüedad de más de diez (1 O) años, a partir de la notificación del mandamiento de pago y no se hayan encontrado bienes para el pago de la deuda; 2) cuando la cuantía no justifique adelantar el cobro coactivo aplicando criterios de eficiencia 3) cuando el cobro coactivo recaiga sobre personas fallecidas y, 4) cuando el cobro coactivo se dirija a personas jurídicas liquidadas, que no cuenten con bienes para el pago de la obligación. Con fundamento en la anterior disposición, el Contralor General de la República, mediante Resolución REG-ORG 044 del 09 de octubre de 2020 "Por la cual se reglamenta la cesación de la gestión de cobro en los procesos de cobro coactivo de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones", establece los parámetros para la aplicación de los casos de cesación del cobro coactivo autorizados por la ley, y el trámite que debe surtirse al interior de la Entidad.

El numeral 2°. del artículo 2°. de la disposición señalada se refiere a la causal de cesación por aplicación del criterio costo-beneficio negativo, así: "Causales de cesación de la gestión de cobro. De conformidad con el artículo 122 del Decreto 403 de 2020, las causales de cesación de la gestión de cobro son las siguientes: ( ... )

2. Relación costo-beneficio negativa. En razón de la eficiencia, por la cuantía de la obligación, para los procesos en los cuales el valor del título ejecutivo a la fecha de su expedición sea inferior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha de su expedición, sin incluir intereses ni costas, a condición que hayan transcurrido más de dieciocho (18) meses desde la notificación del mandamiento de pago y que no se hayan encontrado bienes para garantizar el pago de la deuda". ------------------------------------------------------- ----------------------------

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, .fi GENERAL. DE LA REPÚBLICA

, 7 Son entonces dos (2) requisitos que exige la norma que deben encont.rarse cumplidos para la aplicación de la cesación de la gestión de cobro, respecto a la causal fundamentada en la cuantía:

1. Que el valor del título ejecutivo, de la respectiva acción coactiva, sea inferio'r a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la fecha de su expedición. 2. • Que hayan transcurrido más de dieciocho (18) mefies contados desde • 1a

notificación del mandamiento de pago y no se fiayan encontrado .bienes que

• • • garanticen el pago de Ja deuda. en La aplicación de la cesación de la gestión de· cobro en razón dé la cuantía; lfis procesos de cobro coactivo que adelanta la Contraloría General de la República, tiene su fundamento en el mayor valor que generaría para el Estado, los gastos en que se incurriría para recuperar la deuda, lo cual sería superior a ésta y tratándose de la utilización de un meca.nismo expedito como lo es la jurisdicción coactiva creada por la ley para hacer eficiente el cobro de acreencias a favor de la admi_nistración pública, resulta consecuente que se autorice cesar sus actuaciones frente a circunstancias qüe van en contravía de las políticas implementadas para la eficacia en el cobro de los dineros públicos .destinados a la atención de los cometidos estatales.

La. determinación de la cuantía por debajo de los cuatro (4) sala_rios mínimos legales mensuales vigentes, de una parte, indica que cualquier · valor. superior justifica adelantar el proceso en términos económicos; y de otro, que un lapso mayor a 18 meses de búsqueda de bienes del deudor, supera el término dentro del· tüfiI normalmente se logra la localización de. bienes del deudor. Todo _lo ant'eriór, enmarcado dentro de la finalidad específica de logar la recuperación de bienes a favor • del erario. Cabe precisar que la cesación se predica del proceso y que el título ejecutivo, comporta una obligación clara, expresa y actualmente exigible, el cual puede provenir

de diferentes fuentes, por tanto, para cesar la gestión de cobro debe tenerse en cuenta que se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 122del Decreto 403 de 2020, reglamentado por la Resolución REG-ORG 044 del 09 de octubre de 2020, pues recuérdese que se acumulan los procesos y en consecuencia, existirá un solo proceso con un mismo ejecutado pero con varios títulos ejecutivos. Ahora bien, en el caso objeto de consulta, para efectos de ordenar la cesación de la gestión de cobro, lo cual debe efectuarse mediante auto, debe tenerse en cuenta el valor de la sumatoria de los títulos ejecutivos y si esta es inferior a cuatro ( 4) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a la fecha de su expedición, y además han transcurrido más de dieciocho (18) meses contados desde la notificación del mandamiento de pago y no se han encontrado bienes que garanticen el pago de la deuda, procede la cesación de la gestión de cobro. ----------------------- -------------------- Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 8 Es de precisar que cesa la gestión de cobro, es decir el proceso como tal, por tanto, deberá analizarse el valor de los títulos ejecutivos y los mismos deben reunir los requisitos establecidos en el artículo 122 del Decreto 403 de 2020, en armonía con lo dispuesto en la REG-ORG 044 del 09 de octubre de 2020. Dicho en otras palabras, para cesar la gestión de cobro los títulos ejecutivos de cuyos

procesos se hayan acumulado deberán reunir los requisitos establecidos en las normas antes mencionadas, pues se reitera se cesa la acción frente al proceso Debe indicarse que el título ejecutivo y el proceso son inescindibles, pues el título es presupuesto fundamental para que exista el proceso. Las pretensiones en el proceso ejecutivo tienen como fin que el deudor ejecute la obligación, en el caso de la obligación de dar que pague las sumas adeudadas, obligación que está contenida en el título ejecutivo. Los títulos ejecutivos son únicos, por tanto, deben existir los documentos que lo conforman.

5. A su interrogante se responde ¿Es acertado individualizar el valor de cada título ejecutivo para aplicar el numeral segundo del artículo segundo de la Resolución REG-ORG 044 del 09 de octubre de 2020?

No es procedente la individualización del valor de los títulos ejecutivos para efectos de la cesación de la gestión de cobro, pues la cesación no se predica del título o de los títulos ejecutivos que generan el proceso, sino del proceso como tal. Por tanto, cesa la acción de cobro, es decir el proceso termina si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 122 del Decreto 403 de 2020, en armonía con lo dispuesto en Resolución REG-ORG 044 del 09 de octubre de 2020. Cordialmente, LUIS

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas.

Sigedog: 20201E0069438.

TRD. Conceptos jurídicos. -------- --- ----------------------------------------- Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia