CGR - Concepto 0140 de 2017

1A Contraloría General de la Republica EGO 10-01.20171026 - 140(cid:9) Al Contestar Cite Este No.: 20171E0054849 Fo1;12 Anex:1 FA:6 1 CGR — OJ de 2017 ORIGEN 801110FICINAJNRIDICA /IVAN DARIO GUAUOUE TORRES DESTINO 86112•DIRECCION DE VIGILANCIA FISCAL SECTOR MINAS Y ENERGIA I FULTON RONNY 80112 — VARGAS CAICEDO

ASUNTO RESPUESTA SIGEDOC 2017E0039002

OES 20171E0054949(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111 Bogotá D.C. Doctor

FULTON VARGAS CAICEDO

Director de Vigilancia Fiscal Contraloría Delegada para el Sector Minas y Energía Contraloría General de la República

Asunto: AUDITORIA - INDAGACION PRELIMINAR(cid:9) PROCESO DE

RESPONSABILIDAD FISCAL

1. Antecedentes.

Esta Oficina recibió su consulta, la cual, fue radicada bajo el número 20171E0039002 del 9 de mayo de 2017, en la que formula los siguientes interrogantes: 1. "¿Es jurídicamente viable establecer como requisito del hallazgo fiscal o de la Indagación Preliminar, que en ellos se establezca el 'Wad() de culpabilidad (Culpa Grave o Dolo) del o los presuntos responsables cuando ambas son fases que no corresponden a la etapa procesal?

2. Si la respuesta a la anterior pregunta es positiva, ¿cuál sería el trámite siguiente,

tendría sentido adelantar el proceso de responsabilidad fiscal o se debería proferir fallo con responsabilidad fiscal dado que ya están probados los elementos del Art.53 de la Ley 610? 3. ¿Si después de surtido el trámite descrito para la aprobación del hallazgo fiscal y el mismo tuvo incidencia en la opinión sobre la razonabilidad de los estados contables, la calificación de la gestión, la actualización de la matriz de riesgo y el informe final, que proceso debe surtirse, entendiendo que la auditoría ya se cerró, en r9lación con estas actividades por la no aceptación de la incidencia fiscal por parte de investigaciones o por la pérdida de la misma consecuencia de la devolución? 4. ¿Se violaría el debido proceso o los derechos constitucionales fundamentales de la persona jurídica, si habiendo incidido en la opinión de los estados contables y en la calificación de la gestión los mismos no se modifican? Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 2 5. ¿ Violaría la CGR los principios de transparencia y publicidad si no se efectúa las modificaciones a las actividades señaladas como consecuencia de la no aceptación o pérdida de la incidencia fiscal? la 6. ¿Es conducta dolosa o culposa un elemento determinante del hallazgo? 7. ¿Qué efectos jurídicos produce el que mediante una Guía o una Cartilla se modifique, adicione o alteren procedimientos reglados en la ley o una resolución? Dentro de los medios de prueba que se deben aportar con el hallazgo fiscal para dar

inicio al proceso de responsabilidad figura la certificación del monto de la menor cuantía para la contratación del auditado en la vigencia anual en la que se ocasionó el daño patrimonial. 8. ¿Silo que se pretende con dicho requisito es el establecimiento del trámite del proceso, única o doble instancia, que habrá de realizarse después de la imputación, la certificación requerida es la del año en que se ocasionó el daño o el año de la imputación? 9. ¿Qué procedimiento se debe utilizar para el cálculo de la menor cuantía y por ende del trámite del proceso de aquellas entidades que no les aplica la ley 80? 10. ¿Debe el auditor durante la ejecución del proceso auditor adelantar la búsqueda de bienes de los presuntos ante las autoridades competentes? Es claro que los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica, en principio, no tienen fuerza vinculante, salvo que en la producción del mismo se comprometa la posición institucional, para lo cual debe participar la Delegada Sectorial estableciendo su posición respondiendo al criterio de especialización frente al tema sobre el que se solicita el concepto. Existen temas a los cuales la Oficina Jurídica se ha expresado en forma reiterada y consistente, es decir, siempre ha mantenido la misma línea interpretativa.

Se pregunta: 11. ¿Frente a estos casos podríamos hablar de una doctrina fiscal? 12. ¿Está obligada la CGR a seguir su propia doctrina fiscal? 13. ¿En atención a los principios de igualdad y de igualdad de trato por parte de las autoridades, esta llamada la CGR a resolver casos iguales de idéntica forma? 14. ¿Está obligada la CGR a motivar sus actuaciones con fundamento en su propia doctrina fiscal?

15. ¿Se viola el principio de igualdad de trato por parte de las autoridades cuando por ejemplo, frente a un mismo tema, dos gerencias departamentales colegiadas resuelven de modo diferente? 16. ¿Es la confesión un medio de prueba compatible con el proceso de responsabilidad fiscal? 17. ¿Cómo operarían las diferentes clases de confesión en esta clase de procesos? 18. ¿Es el proceso de responsabilidad fiscal un proceso de partes?".

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2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución', ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la Contraloría General de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar y

las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicagián de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). No obstante lo anterior, y con el propósito de brindar elementos de juicio que contribuyan a ilustrar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a formular algunas consideraciones jurídicas de manera general y abstracta sobre el particular. República de Colombia, Art. 28, Ley 1755 de 2015. 2 República de Colombia, Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. 3 República de Colombia, Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 República de Colombia, Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 República de Colombia, Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000.

6 República de Colombia, Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 7 República de Colombia, Decreto Ley 267 de 2000, artículo 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 4

3. Consideraciones Jurídicas.

Procederá, entonces, esta Oficina a resolver la consulta formulada, siguiendo el orden de las preguntas: 1. ¿Es jurídicamente viable establecer como requisito del hallazgo fiscal o de la Indagación Preliminar, que en ellos se establezca el grado de culpabilidad (Culpa Grave o Dolo) del o los presuntos responsables cuando ambas son fases que no corresponden a la etapa procesal?

2. Si la respuesta a la anterior pregunta es positiva, ¿cuál sería el trámite siguiente, tendría sentido adelantar el proceso de responsabilidad fiscal o se debería proferir fallo con responsabilidad fiscal dado que ya están probados los elementos del Art.53 de la

Ley 610? Esta Oficina, se pronunció sobre el interrogante planteado en el numeral 1, mediante el Concepto CGR-OJ-118-2017, radicado 20171E0045836 de 2 de junio de 2017, en los

siguientes términos: "Para responder, recordemos cuáles son los presupuestos sustanciales que exige el artículo 97, inciso 1, y el artículo 98, literal a), de la Ley 1474 de 2011, para dar curso al proceso de responsabilidad fiscal verbal: "ARTÍCULO 97. PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso de responsabilidad fiscal se tramitará por el procedimiento verbal que crea esta ley cuando del análisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicación de cualquiera de los sistemas de control, se determine que están dados los elementos para proferir auto de apertura e imputación. En todos los demás casos se continuará aplicando el trámite previsto en la Ley 610 de 2000. El procedimiento verbal se someterá a las normas generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000 y en especial por las disposiciones de la presente ley." "(...)" "ARTÍCULO 98. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso verbal comprende las siguientes etapas: a) Cuando se encuentre objetivamente establecida la existencia del daño patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del gestor fiscal, el funcionario competente expedirá un auto de apertura e imputación de responsabilidad fiscal, el cual deberá cumplir con los requisitos establecidos en los artículos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener además la formulación individualizada de cargos a los presuntos responsables y los motivos por los cuales se vincula al garante." Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 5 Como se observa, para dar trámite al procedimiento verbal se requiere la concurrencia inicial de los requisitos para formular imputación de responsabilidad fiscal (artículos 40, 41 y 48 de la Ley 610 de 2000), entre los cuales se incluye la acreditación de los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal (artículos 5 y 48-3 de la Ley 610 de 2000), y entre estos: la conducta dolosa o culposa atribuible al gestor fiscal y el nexo causal entre ésta y el daño patrimonial al Estado. Para contribuir al cumplimiento de los presupuestos sustanciales indicados, el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011, consagra unas presunciones de dolo y culpa grave de los presuntos responsables. La regla general para el proceso de responsabilidad fiscal sigue siendo el procedimiento contemplado en la Ley 610 de 2000 a la cual remite la Ley 1474 de 2011. El proceso verbal es aplicable cuando se dan los postulados establecidos en esta última norma, los cuales deben ser lo suficientemente claros de modo que no se pueda generar menoscabo de los derechos procesales de los investigados. Si se requiere de indagación preliminar debe inferirse que no está establecida la existencia de las presunciones del artículo 118 ibídem, ni se tienen los requisitos exigidos para el auto de apertura de un proceso ordinario de responsabilidad fiscal. Por ello, habrá de adelantarse la indagación preliminar cuyo resultado determinará si es procedente adelantar un proceso verbal o si no queda otro camino que seguir el proceso ordinario. No existe, por tanto, una indagación preliminar para el proceso ordinario y otra para el

verbal. Ahora bien, la indagación preliminar puede coadyuvar a lq verificación de la conducta que afecta el patrimonio público y a la identificación de sus presuntos autores, pero de igual forma de allí pueden surgir datos de los sujetos procesales que puedan constituir prueba para valorar el dolo o la culpa grave en el proceso o tener probadas las presunciones establecidas en el artículo 118 de la Ley 1474 de 2011. (...). En ese orden de ideas, no tiene sentido privar a la indagación preliminar del plausible propósito de recaudar pruebas tendentes a la calificación de la conducta de los presuntos autores del daño fiscal, so pretexto de una interpretación literal del artículo 39 de la Ley 610 de 2000, que se justificaba en otro contexto normativo. Por tanto, se reitera: el objeto de la indagación preliminar, en tanto actuación generadora del proceso de responsabilidad fiscal ordinario o verbal, tendrá en cuenta los presupuestos para dar inicio a uno u otro proceso; si es un proceso ordinario atenderá los presupuestos señalados en los artículos 40, 41, 44 y 12 de la Ley 610 de 2000, normas que no requieren el factor subjetivo para dar comienzo al proceso. Pero si se tratare de un proceso verbal de responsabilidad fiscal a las anteriores normas habrá de agregarse el artículo 48 de la Ley 610 de 2000 y los artículos 97 y 98 de la Ley 1474 de 2011 que exigen, el análisis de la culpabilidad; por ello, la indagación preliminar, también Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 6 tendrá que ocuparse del recaudo de los elementos de prueba necesarios para inferir en la imputación la existencia de culpa grave o dolo, la cual en todo caso será discutida en el curso del proceso y resuelta al momento de proferir el fallo correspondiente". Además de lo dicho en esa ocasión, es preciso agregar que los requisitos del hallazgo de auditoría están fijados por la Guía de Auditoría8 y cuando a este se le otorga la connotación fiscal, la remisión al competente debe hacerse en el formato previsto para ellos. Ninguno de esos documentos establece la culpabilidad de los presuntos autores del daño fiscal como requisito del hallazgo. 3. ¿Si después de surtido el trámite descrito para la aprobación del hallazgo fiscal y el mismo tuvo incidencia en la opinión sobre la razonabilidad de los estados contables, la calificación de la gestión, la actualización de la matriz de riesgo y el informe final, que proceso debe surtirse, entendiendo que la auditoría ya se cerró, en relación con estas actividades por la no aceptación de la incidencia fiscal por parte de investigaciones o por la pérdida de la misma consecuencia de la devolución? En el Concepto CGR-OJ-118-2017, radicado 20171E0045836 de 2 de junio de 2017, esta Oficina señaló lo siguiente: "(...) La instancia a la cual se devuelven las actuaciones deberá adelantar las acciones administrativas o legales que jurídicamente sean pertinentes para que el hallazgo adquiera la connotación fiscal, con todos los requisitos requeridos

para la apertura del proceso de responsabilidad fiscal o para que tal connotación fiscal se desvirtúe. En lo concerniente a la configuración del hallazgo se deberá obrar según la Guía de Auditoría, numeral 5.2.1 para que se complemente en el proceso auditor y en este caso correspondería su revisión y aprobación al Comité Técnico,. Así lo indicó esta Oficina en el concepto 20171E0029091 al señalar: "(...) Son instancias diferentes las que propician la discusión de un hallazgo con incidencia fiscal ya validado. En primer término, se trata de una instancia eminentemente técnica como es el proceso auditor, ante el cual, surtidas todas las etapas del mismo, procede su traslado a: 1.(cid:9) A la misma Contraloría Sectorial, Grupo de Indagaciones Preliminares Fiscales. Guía de Auditoría de la Contraloría General de la República, Bogotá D.C., 2015, págs. 49-50. Guía de Auditoría de la Contraloría General de la República, Bogotá D.C., 2015, Anexo 10, formato de traslado 9 de hallazgo fiscal. '° Concepto Oficina Jurídica 20161E006102 Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 7 2.(cid:9) Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva. En el primer caso, agotada la etapa de validación del hallazgo con incidencia fiscal, por el Comité Técnico y habiéndose trasladado el mismo, al Grupo de Indagaciones

Preliminares, este efectúa el respectivo análisis y si justificadamente considera que el mismo no tiene esa característica, debe devolverlo al Comité Técnico, para lo cual elaborará el documento que corresponda. (...) El Comité Técnico realizará un nuevo examen y si determina que el hallazgo no posee la connotación fiscal, este debe levantarse y así deberá dejarlo consignado, de la misma forma como determinó el hallazgo administrativo, al cual se elimina la connotación fiscal. Adviértase que en este caso, se trata de la misma dependencia, la Contraloría Delegada Sectorial y cuyas instancias están establecidas en la Guía de Auditoría, cuando del proceso auditor se trata. En este evento el hallazgo con incidencia fiscal se traslada internamente al Grupo de Indagaciones Preliminares para dar paso a ésta actuación: la indagación preliminar, pues no obstante tener el hallazgo la connotación fiscal, el mismo no reúne los requisitos para su traslado a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva para abrir el proceso de Responsabilidad Fiscal. Cuando el traslado procede a la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, la misma debe actuar de acuerdo con las normas reglamentadas citadas en precedencia, cuando sea viable la devolución. (...) De conformidad con el parágrafo 2 de la Resolución Orgánica 6497 de 2012 si el hallazgo es devuelto para su complementación, es de competencia del Comité Técnico la revisión del acervo probatorio del hallazgo y por ende el levantamiento de la

incidencia fiscalil 11 La Guía de Auditoría, numeral 5.2.1. determina: "la administración del proceso auditor está apoyada por tres tipos de comité: Directivo, intersectorial y técnicos. En el numeral 5.2.4 determina que el comité Técnico cumple el rol establecido en el numeral 14 del Artículo 11 y referido por el artículo 22 del Decreto Ley 267 del 22 de febrero de 2000 para el Comité de Evaluación Sectorial, en lo correspondiente al Proceso de Control Micro. Una de sus actividades es la de "Revisar y Aprobar Hallazgos resultantes del proceso auditor, en el nivel central y desconcentrado". De igual forma la Guía en el numeral 3.2.1.1. dispone que para validar el hallazgo con presunta incidencia fiscal se deben identificar los siguientes elementos: • El daño patrimonial al Estado, cuantificado • Los Gestores Fiscales que realizaron las acciones, actuaciones u omisiones que generaron el detrimento patrimonial, teniendo en cuenta las funciones y competencias asignadas en la ley, • El reglamento y el manual de funciones (Presuntos Responsables), o las obligaciones convenidas en el contrato. • El nexo causal entre los dos elementos anteriores (el Daño Patrimonial y la Actuación de los Gestores Fiscales). • Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 8 Respecto del archivo, esta Oficina se pronunció mediante concepto 20161E0061052 del 20 de febrero de 2017 en el cual se indicó:

"En este contexto jurídico, para el caso de las indagaciones preliminares, habida cuenta su naturaleza de actuación preprocesal, se considera que además del mandato del legislador ya señalado, se encuentran los valores y principios constitucionales y ciertamente sería contrario a los principios de la función administrativa, y específicamente al de economía continuar con una actuación contraria al ordenamiento legal, razón por la cual si fuere procedente, el operador jurídico de responsabilidad fiscal, proferirá auto de archivo de la IP cuando se presenten causales que en forma definitiva determinen que no hay lugar a abrir el proceso de responsabilidad fiscal". Este razonamiento aplica igualmente al archivo del antecedente". En conclusión, la devolución del hallazgo con incidencia fiscal no implica la desestimación del mismo, esta obedece a la falta de los soportes suficientes para establecer los presupuestos sustanciales para dar inicio a un proceso de responsabilidad fiscal ordinario o verbal, lo cual, conlleva la necesidad de obtener y soportar esos presupuestos a través de la Indagación Preliminar. Conclusión a la que hemos llegado en razón a que en la Guía de Auditoría no se ha dispuesto una extensión del proceso auditor en la que se puedan obtener las evidencias para dar soporte al proceso de responsabilidad fiscal, ordinario o verbal cuando se encuentran objeciones al hallazgo. Solamente después que se ha agotado el trámite de la indagación preliminar y pese a esto no es posible acreditar los requisitos para dar inicio a un proceso de responsabilidad fiscal, es dable reconsiderar los efectos otorgados al hallazgo, cuya incidencia fiscal resultó desvirtuada, en cualquiera de los instrumentos técnicos utilizados para evaluar la gestión

del ente auditado y su nivel de riesgo. Ahora bien, respecto al trámite a seguir cuando el área de responsabilidad fiscal desestima el hallazgo con incidencia fiscal con la decisión de archivo por inexistencia de daño al patrimonio del Estado o por la ocurrencia de la caducidad de la acción fiscal, en efecto, este trámite no está reglado al interior de la Contraloría y por ello esa omisión regulatoria podría subsanarse en una nueva versión de la Guía de Auditoría.; labor que bien podría liderar alguna Contraloría Delegada Sectorial en asocio con la Oficina de Planeación. Entre tanto, y en aplicación de ros artículos 119, 267 y 268 de la Constitución Política, que dan a la Contraloría General de la República la competencia para ejercer la vigilancia y el control fiscal (entendiéndose dentro de ellas la de establecer la responsabilidad fiscal); la dependencia encargada de ejecutar el control fiscal micro deberá analizar en cada caso cuál fue la injerencia en el informe final de auditoría (en la opinión sobre la razonabilidad de los Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 9 estados contables, la calificación de la gestión, la actualización de la matriz de riesgo y el informe final) del hallazgo desestimado y proceder a realizar los ajustes correspondientes. 4. ¿Se violaría el debido proceso o los derechos constitucionales fundamentales de la persona jurídica, si habiendo incidido en la opinión de los estados contables y en la calificación de la gestión los mismos no se modifican? 5. ¿Violaría la CGR los principios de transparencia y publicidad si no se efectúa las

modificaciones a las actividades señaladas como consecuencia de la no aceptación o pérdida de la incidencia fiscal? Resulta de gran importancia atender el procedimiento previsto en la respuesta anterior, pues de no ser así existe un riesgo considerable de vulneración de derechos y principios constitucionales. De cualquier modo, para este efecto tendrá que hacerse un análisis particular de cada situación, pero lo que constituye un elemento común es la valoración objetiva que se haga sobre la real incidencia del hallazgo desestimado en lo consignado en el informe final de auditoría; por vía de ejemplo, si el hallazgo definió el no fenecimiento de la cuenta o la opinión desfavorable sobre los estados contables, no podría la Contraloría General de la República, dejar en firme su pronunciamiento. 6. ¿Es la conducta dolosa o culposa un elemento determinante del hallazgo? Remítase a la respuesta dada a la pregunta No.1. 7. ¿Qué efectos jurídicos produce el que mediante una Guía o una Cartilla se modifique, adicione o alteren procedimientos reglados en la ley o una resolución? Las guías o cartillas son instrumentos que recogen aspectos generales, básicos y esenciales de una materia, son herramientas que dan orientaciones sobre un proceso, procedimiento, trámites y que en ocasiones contienen formatos para estandarizar la presentación de documentos y organización en la presentación de los temas. Normalmente, dichos documentos son expedidos dentro de un marco normativo que deben atender y que al mismo tiempo constituyen su margen de acción. Teniendo en cuenta que el tema que ocupa la mayor parte de su solicitud es la responsabilidad fiscal, por vía de ejemplo, se hará referencia al Manual de Responsabilidad

Fiscal, el cual fue adoptado por Resolución Reglamentaria Ejecutiva 030 del 30 de marzo de 2017, y que básicamente hace las veces de una guía o cartilla. Dentro del mismo se encuentra consignado lo siguiente: Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 10 "Es importante tener en consideración que el manual, lejos de ser un reglamento del trámite para establecer la responsabilidad fiscal, pues tal atribución es de reserva legal (Art. 150 CP), es una herramienta de orientación y ayuda para quienes como servidores públicos adelantan procesos de responsabilidad fiscal12". En otro aparte dicho Manual señala que "constituye una herramienta de consulta para todos los servidores públicos que adelanten actuaciones de gestión fiscal, tanto en el nivel central como en el desconcentrado sin perjuicio de la independencia de que goza cada operador fiscal para la toma de decisiones en el curso de los procesos con estricto apego a las normas que lo rigen13". De lo anterior, claramente se infiere que las guías, cartillas, manuales, etc., simplemente contienen elementos que en la mayoría de los casos ayudan a la correcta interpretación o aplicación de una norma en casos concretos, sin que por esto lleguen a revestir en ningún momento un alcance tal como para modificar, adicionar o alterar las que se consideran a la luz de nuestro ordenamiento jurídico como las fuentes del derecho, para el caso puntual de su pregunta, la ley, pues dichas acciones son de competencia exclusiva del legislador, excepcionalmente del Presidente de la República.

En ese orden de ideas, no le es dable al operador jurídico so pretexto de aplicar una herramienta auxiliar, apartarse de lo consagrado en la ley, la cual siempre determinará su marco de acción a la luz de lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política, que establece: "Artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". Acorde con la precitada norma, se encuentra la Resolución Orgánica 5500 de 2003, "por la cual se determina la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones", la cual consagra en su artículo 3 lo siguiente: "Artículo 3. Responsabilidad. Los servidores públicos de las dependencias de que trata la presente resolución y aquellos que intervengan en la indagación preliminar y en los procesos de responsabilidad fiscal a cualquier título, responderán conforme con la ley, por las decisiones que tomen y los conceptos que emitan en ejercicio de la competencia asignada". Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva. Manual de Responsabilidad Fiscal Versión 1.0. 12 Bogotá D.C. 2017. Pág. 9. Ídem Pág. 12. 13 Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 11

Dentro de los medios de prueba que se deben aportar con el hallazgo fiscal para dar inicio al proceso de responsabilidad figura la certificación del monto de la menor cuantía para la contratación del auditado en la vigencia anual en la que se ocasionó el daño patrimonial. 8. ¿Silo que se pretende con dicho requisito es el establecimiento del trámite del proceso, única o doble instancia, que habrá de realizarse después de la imputación, la certificación requerida es la del año en que se ocasionó el daño o el año de la imputación? De conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley 1474 de 2011, "el proceso de responsabilidad fiscal será de única instancia cuando la cuantía del presunto daño patrimonial estimado en el auto de apertura e imputación o de imputación de responsabilidad fiscal, según el caso, sea igual o inferior a la menor cuantía para contratación de la respectiva entidad afectada con los hechos y será de doble instancia cuando supere la suma señalada". Resaltado fuera de texto. La norma es clara en señalar que la instancia estará determinada por la cuantía del presunto daño, luego la certificación corresponderá a la del año en el cual tuvo lugar el mismo. Por su parte, el artículo 48 de la Ley 610 de 2000, señaló que el Auto de Imputación deberá contener "(...) 3. La acreditación de los elementos constitutivos de la responsabilidad fiscal y la determinación de la cuantía del daño al patrimonio del Estado". Sobre el particular, el Manual de Responsabilidad Fiscal, señaló lo siguiente: 8.4.6. "Prueba para imputar responsabilidad fiscal Teniendo en cuenta los presupuestos e