CGR - Concepto 0156 de 2021

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

156

CGR-OJ- --------- 2021

80112 Bogotá o.e., Doctora

ÉRIKA FERNANDA LÓPEZ ARIAS

Personera Municipal Puerto Boyacá - Boyacá contactenos@pu ertoboyaca-boyaca. gov. co

Referencia: Radicado Interno: 2021 ER0079279-2021 ER0079280

Radicado Externo: PM 386

Tema: VEEDURÍAS CIUDADANAS. - Competencia para declaratoria de impedimentos y cancelación de registro.

Respetada doctora Érika Fernanda, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, trasladada por la Contraloría General de Boyacá, la cual procede a responder a continuación:

1. Antecedentes La peticionaria pregunta lo siguiente: 1. "¿Cuál es el procedimiento y quien lo aplica para declarar un impedimento legal y sancionar un integrante de una veeduría ciudadana? 2. ¿Cuál es el procedimiento y quien lo aplica para decretar la ilegalidad y cancelar el registro de una veeduría ciudadana?".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a

su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

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2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las enfldades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la -ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fisca/"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos Jo

so/iciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta.

4. Consideraciones jurídicas Problemas jurídicos: Corresponden a las preguntas planteadas por la petic·1onaria. 1. "¿Cuál es el procedimiento y quien lo aplica para declarar un impedimento legal y sancionar un integrante de una veeduría ciudadana? 2. ¿Cuál es el procedimiento y quien lo aplica para decretar la ilegalidad y cancelar el registro de una veeduría ciudadana?". 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:(. .. ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una

doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia /

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3 En primera instancia, cabe precisar que la Contraloría General de la República, ejerce su competencia a partir de lo señalado en el artículo 267 Constitucional, modificado por el artículo 1 º del Acto Legislativo 04 de 2019, según el cual le corresponde la función pública de ejercer la vigilancia y control sobre la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, excepcionalmente, podrá ser preventivo y concomitante según sea necesario para garantizar la defensa y protección del patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso, ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la articulación del control interno. De otra parte, en relación con las veedurías ciudadanas, los artículos 34 y 359 de la

Ley 489 de 1998, previeron el ejercicio del control social de la administración mediante la creación de estas y establecieron como una obligación de la administración pública la de brindar todo el apoyo para el ejercicio del mencionado control. Las disposiciones citadas regulan y materializan el ejercicio del control fiscal participativo, al permitir que las veedurías alimenten el ejercicio del control institucional. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 850 de 2003, modificada por la Ley 1757 de 2015, "por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas", se conformó la red institucional de apoyo a las veedurías ciudadanos, en la siguiente forma: La Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior, prestarán su apoyo y concurso a las veedurías ciudadanas y a las redes que las agrupan en todo lo relativo al apoyo legal 9 ARTICULO 34. EJERCICIO DEL CONTROL SOCIAL DE LA ADMINISTRACION. Cuando los ciudadanos decidan constituir mecanismos de control social de la administración, en particular mediante la creación de veedurías ciudadanas, la administración estará obligada a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de dicho control. ARTICULO 35. EJERCICIO DE LA VEEDURIA CIUDADANA. Para garantizar el ejercicio de las veedurías ciudadanas, las entidades y organismos de la administración pública deberán tener en cuenta los siguientes aspectos: a) Eficacia de la acción de las veedurías. Cada entidad u organismo objeto de vigilancia por parte de las veedurías deberá llevar un registro sistemático de sus observaciones y evaluar en forma oportuna y diligente los correctivos que surjan de sus

recomendaciones, con el fin de hacer eficaz la acción de las mismas. Lo anterior sin perjuicio de las consecuencias de orden disciplinario, penal y de cualquier naturaleza que se deriven del ejercicio de la vigilancia. Las distintas autoridades de control y de carácter judicial prestarán todo su apoyo al conocimiento y resolución en su respectivo ramo de los hechos que les sean presentados por dichas veedurías; b) Acceso a la información. Las entidades u organismos y los responsables de los programas o proyectos que sean objeto de veeduría deberán facilitar y permitir a los veedores el acceso a la información para la vigilancia de todos los asuntos que se les encomienda en la presente ley y que no constituyan materia de reserva judicial o legal. El funcionario que obstaculice el acceso a la información por parte del veedor incurrirá en causal de mala conducta; c) Formación de veedores para el control y fiscalización de la gestión pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública, con el apoyo de la Escuela Superior de Administración Pública, diseñará y promoverá un Plan Nacional de Formación de Veedores en las áreas, objeto de intervención. En la ejecución de dicho plan contribuirán, hasta el monto de sus disponibilidades presupuestales, los organismos objeto de vigilancia por parte de las veedurías, sin perjuicio de los recursos que al efecto destine el Ministerio del Interior a través del Fondo para el Desarrollo Comunal. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,;;&SJ/!). tf

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4 y a la promoción de la vigilancia, para tal efecto, podrán acordar mediante convenios interadministrativos, acciones conjuntas en las materias antes mencionadas. De otro lado, el legislador ha regulado una serie de circunstancias que limitan el ejercicio del rol de veedor y en tal sentido señaló en el artículo 19 de la Ley 850 de 2003, los siguientes impedimentos: "Artículo 19. Impedimentos para ser veedor: a) Cuando quienes aspiren a ser veedores sean contratistas, interventores, proveedores o trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa objeto de veeduría o tengan algún interés patrimonial directo o indirecto en la ejecución de las mismas. Tampoco podrán ser veedores quienes hayan laborado dentro del año anterior en la obra, contrato o programa objeto de veeduría; b) Quienes estén vinculados por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil con el contratista, interventor, proveedor o trabajadores adscritos a la obra, contrato o programa así como a los servidores públicos que tengan la participación directa o indirecta en la ejecución de los mismos; c) Cuando sean trabajadores o funcionarios públicos, municipales, departamentales o nacionales, cuyas funciones estén relacionadas con la obra, contrato o programa sobre el cual se ejercen veeduría. En ningún caso podrán ser veedores los ediles, concejales, diputados, y congresistas; d) Quienes tengan vínculos contractuales, o extracontractuales o participen en organismos de gestión de la ONG, gremio o asociación comprometidos en el proceso objeto de la veeduría;

e) En el caso de organizaciones, haber sido cancelado o suspendido su inscripción en el registro público, haber sido condenado penal o disciplinariamente, salvo por los delitos políticos o culposos o sancionado con destitución, en el caso de los servidores públicos". Ahora resulta pertinente indagar por la autoridad competente para vigilar la conducta del veedor y al respecto se remitirá al Concepto 226 de 2018 de la Procuraduría General de la Nación, máxima autoridad en materia disciplinaria, donde se señaló lo siguiente: "En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico sobre el procedimiento establecido para investigar las conductas desplegadas por los veedores ciudadanos en el evento en el que transgredan los impedimentos, inhabilidades y prohibiciones consagradas en la Ley 850 de 2003, me permito manifestarle lo siguiente: ( ... ). Pues bien, en la consulta C-153 - 2014, así se pronunció esta área al ser indagada sobre la competencia para investigar a los veedores ciudadanos: «debe tenerse en cuenta que estos son particulares que no cumplen funciones públicas, sino que hacen uso de un mecanismo de participación ciudadana, tal como lo explica el artículo 1 de Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia /

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 la Ley 850 de 200310 [ ... ]. En consecuencia, no serían sujetos de investigación desde la perspectiva disciplinaria, sino que podrían serlo en sede diferente como la justicia

ordinaria o por vía administrativa». Y en la consulta C-203 - 2011 se expuso, sobre el particular, lo siguiente: Súmase a lo anterior que de manera expresa el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 850 de 2003, impide considerar a los veedores como funcionarios públicos. // Siendo ello así, forzoso se torna concluir que la responsabilidad de los veedores ciudadanos no se deriva a través del proceso disciplinario de los servidores públicos, sino que pasa por el escrutinio público como institución política que es y, obviamente, por la censura que pueden hacer las autoridades del Estado respecto de la conducta de cualquiera de sus asociados, especialmente con base en el Código Penal.// Sobre este particular, a propósito del artículo 1111 de la que llegó a ser Ley 850 de 2003, la Corte Constitucional se pronunció así en el control previo de constitucionalidad del respectivo proyecto: El artículo 11 consagra el principio de responsabilidad como guía de la conducta de los veedores. No obstante, dicha responsabilidad debe ser entendida como la que corresponde a los individuos según la naturaleza y el objeto de la figura de las veedurías ciudadanas. Así, el objeto de esas organizaciones es ejercer vigilancia en ciertos ámbitos, pues responde a la necesidad de garantizar la participación ciudadana en la vigilancia de los recursos del Estado como expresión de un derecho político. En ese sentido, una interpretación sistemática de la ley, lleva a concluir que la norma implica una responsabilidad de los veedores que se proyecta como resultado del ejercicio de un derecho político y por tanto es una responsabilidad de esa naturaleza. // El veedor, entonces, no puede ser concebido como un ciudadano

que está libre de todo control, pues en todo caso es responsable, políticamente, frente a los demás miembros de la veeduría a la que pertenezca, a la sociedad en general y al Estado. Interpretaciones aisladas llevarían a plantear que la norma se ocupa de un asunto que no le corresponde a una ley de este tipo, pues el establecimiento de sanciones no es objeto de este proyecto de ley. Pero como se vio anteriormente, una interpretación armónica permite descartar esta hermenéutica y lleva a concluir que la responsabilidad a que se refiere este artículo debe ser entendida en el marco del objeto de las veedurías. Esta responsabilidad, así como su entendimiento, operan sin perjuicio de eventuales conductas en las que incurra el veedor y sean objeto de otro tipo de regulación o de responsabilidad, por ejemplo en materia penal, que ha de regirse según las normas pertinentes12 . Aunado a ello, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 ibídem, uno de los deberes de las veedurías es «C) Definir su propio 10 «Se entiende por Veeduría Ciudadana el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades, administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público». 11 «artículo 11principio de responsabilidad. La participación de las veedurías en la gestión pública se fundamenta en la

colaboración de los particulares, sus organizaciones y las autoridades públicas en el cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, el ejercicio de los derechos y deberes que a cada uno le son propios conlleva la obligación de responder en cada caso frente a sus miembros, la sociedad y el Estado». 12 Cfr. sentencia C-292/03 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia /

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 reglamento de funcionamiento y los mecanismos de regulación del comportamiento de sus miembros». En esa medida, es allí en donde tiene que consultarse el procedimiento a seguir en caso de que sus integrantes incumplan los aspectos regulados en dicho acuerdo básico13 ". De acuerdo con lo anterior, el veedor no es un funcionario público, sino un particular que realiza su función en ejercicio de un mecanismo de participación ciudadana sujeto a un principio de responsabilidad frente a su organización y frente al Estado, cuya conducta eventualmente puede ser objeto de acciones penales si se aparta de la legalidad, además de ser sujeto de las sanciones previstas en el reglamento de funcionamiento de la veeduría. Ahora bien, en relación con el control que se ejerce sobre las veedurías, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado14 , mediante Concepto C.E. 2052 de 2011, señaló lo siguiente: "Las veedurías son independientes de los miembros que las conforman, gozan de capacidad para ser sujetos de derechos y obligaciones. En efecto, el artículo 7° de la

ley 850 -Principio de Democratizacióndiferencia claramente las veedurías de sus integrantes. Adicionalmente, el artículo 8° ibídem que consagra el "Principio de Autonomía", le otorga a las veedurías "plena autonomía" frente a todas las entidades públicas y frente a los organismos institucionales de control y dispone que los veedores no puedan ser considerados funcionarios públicos. ( ... ). Al considerar que las veedurías ciudadanas son mecanismos de representación en la dinámica de la democracia participativa, en cuanto a su control y vigilancia habría que estarse a lo dispuesto para ellas en la ley especial que las regula. Sin embargo, la Sala observa que sin perjuicio de las atribuciones dadas a las Cámaras de Comercio y a la Defensoría del Pueblo para la inscripción del documento o acta de constitución, no existe norma que determine competencia administrativa alguna para suspender o cancelar y menos aún, para anular por resolución motivada a este tipo de agrupaciones ciudadanas. ( ...) . En este sentido se pronunció la Corte Constitucional al analizar el artículo 21 del proyecto de la ley 850 de 2003 -hoy artículo 19-, haciendo énfasis en que las causales de impedimentos para los veedores deben aplicarse de manera taxativa y con una interpretación no muy rigurosa, pues no se trata de servidores públicos: "68.- El artículo 21, que establece los impedimentos para ser veedor, establece límites que en principio son razonables, pues busca garantizar la efectividad y transparencia del control desarrollado por esas entidades. Entra la Corte a analizar cada uno de ellos, teniendo en cuenta que sus labores son

complementarias o de ayuda a organismos de control y que no se trata de servidores públicos, lo cual explica que no se haga una exigencia tan rigurosa 13 El reglamento contendrá nombre o razón social, lugar y fecha de constitución, integrantes, domicilio, objetivos, principios, funciones, derechos, deberes, requisitos, impedimentos, prohibiciones, afiliación, desafiliación, organización interna, comités, conformación y funciones de la junta directiva o del comité coordinador según el caso, faltas de los veedores, régimen de sanciones, reuniones (ordinarias o extraordinarias), asistencia y formas y procedimiento para la toma de decisiones, financiación y coordinación con actores externos. 14 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. No. : 11001-03-06-000-2011-00012-00. C. P. Dr. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Bogotá D.G., 21 de junio de 2011. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia -----------------·····-·--···----·-·------------------------------- /

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 como la que usualmente se hace frente a estos últimos. Obviamente, por tratarse de limitaciones al ejercicio del derecho político a la participación, sensibles también frente al principio de autonomía, estas causales deben ser interpretadas de manera restrictiva y el listado contenido en el proyecto de ley bajo examen es taxativo". (.. . ). Tampoco existe norma legal que otorgue competencia a autoridad administrativa o

entidad privada, para revocar, suspender o anular la inscripción de una veeduría ciudadana". (Subrayado fuera de texto). En otro pronunciamiento, el Consejo de Estado15 , sostuvo lo siguiente: "Las veedurías ciudadanas a las que se refiere la ley 850 de 2003, son privadas16 , pese a la denominación de algunas que parecieran ser estatales, y se deben distinguir de las de carácter oficial, como lo es por ejemplo, la Veeduría Distrital, creada por medio del artículo 118 del decreto 1421 de 1993, Estatuto de Bogotá D.C. ( ... ). En este evento, tales organizaciones, al ser entidades privadas sin ánimo de lucro, ya cuentan con personería jurídica, la cual surge con la inscripción de la entidad en la Cámara de Comercio de su domicilio, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 40 del decreto ley 2150 de 1995 (Anti-trámites)17 . De igual manera, la organización debe elegir a los veedores y si bien el artículo 3° de la ley 850 de 1993 señala, como se verá, que se debe suscribir un acta de constitución de la veeduría, para inscribirla luego en la Personería o la Cámara de Comercio correspondiente, se debe interpretar esta norma de una manera armónica y sistemática con lo dispuesto por el artículo 2° de la misma ley y el artículo 40 del decreto ley 2150 de 1995, para deducir que no se trata de crear otra persona jurídica,

que se podría entender así al inscribir un acta de constitución de la veeduría, sino que, si los estatutos de la organización civil no prevén expresamente la realización 15 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. No: 11001-03-06-000-2007-00027-00(1818). C. P. Dr. Gustavo Aponte Santos. Bogotá D. C., 17 de mayo de 2007. 16 La ley 472 de 1998 les reconoce legitimación para instaurar las acciones populares, en defensa de los derechos e intereses colectivos, al señalar en el artículo 12-2 que son titulares de estas acciones, las organizaciones no gubernamentales, populares, cívicas o de índole similar. 17 El artículo 40 del decreto ley 2150 de 1995 establece: "Artículo 40.- Supresión del reconocimiento de personerías jurídicas.-Suprímese el acto de reconocimiento de personería jurídica de las organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro. Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán por escritura pública o documento privado reconocido en el cual se expresará, cuando menos, lo siguiente:

1. El nombre, identificación y domicilio de las personas que intervengan como otorgantes.

2. El nombre.

3. La clase de persona jurídica.

4. El objeto.

5. El patrimonio y la forma de hacer los aportes.

6. La forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a su cargo la administración y representación legal.

7. La periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a reuniones extraordinarias.

8. La duración precisa de la entidad y las causales de disolución.

9. La forma de hacer la liquidación una vez disuelta la corporación o fundación. 1 O. Las facultades y obligaciones del revisor fiscal, si es del caso.

11. Nombre e identificación de los administradores y representantes legales.

Las entidades a que se refiere este artículo, formarán una persona distinta de sus miembros o fundadores, individualmente considerados, a partir de su registro ante la Cámara de Comercio con jurisdicción en el domicilio principal de la persona jurídica que se constituye. ( ...) ". (Resalta la Sala). Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia /

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 de labores de veeduría ciudadana18 , se haga una reforma estatutaria en la cual se incluya tal objeto de la entidad y se inscriba a continuación en la Cámara de Comercio, conforme lo indica el artículo 42 del citado decreto ley. No se requiere un acto de autorización o reconocimiento de la veeduría ciudadana dictado por la Administración, sino que la veeduría puede empezar a ejercer sus funciones, con la inscripción en la Personería o la Cámara de Comercio, ya sea del acta de constitución propiamente en el primer caso o de la reforma estatutaria en el segundo19 . ( ... ). La circunstancia de que la ley 850 de 2003 no haya establecido sistemas de control y vigilancia sobre las veedurías ciudadanas por parte de entidades públicas u

organismos de control, no significa que éstas se hallen exentas de control estatal, ni que la ley permita una cierta irresponsabilidad jurídica. En efecto, lo que se observa es que el artículo 11 de la ley consagra el principio de responsabilidad de las veedurías en sus actuaciones, así como frente a sus miembros, a la sociedad Y..-ª.! Estado mismo2º". De acuerdo con lo dicho por el Consejo de Estado, la personería jurídica de una veeduría surge en el momento mismo en que esta se inscribe en la Cámara de Comercio o Personería, que corresponda. En el evento en el que la organización en principio no prevea funciones de veeduría, entonces deberá registrar la reforma estatutaria que las contempla. Continúa la sentencia: "Por otra parte, se observa respecto de las veedurías ciudadanas ejercidas por organizaciones civiles, conforme a la enumeración del artículo 2° de la ley 850, que éstas revisten, por lo general, la calidad de asociaciones de derecho privado, sin ánimo de lucro, en la medida en que concurren a la constitución de tales organizaciones, personas naturales y jurídicas privadas, para desarrollar actividades que no tienen un afán lucrativo o comercial sino altruista y benéfico y al ejercer la veeduría ciudadana, persiguen un objetivo de fiscalización de las entidades públicas, en beneficio de los intereses de la comunidad. En este punto la Sala coincide con la Corte Constitucional cuando, en la referida sentencia, al analizar el artículo 14 sobre el principio de legalidad21 , les atribuyó a las 18 Es claro que si los estatutos de la organización civil contemplan dentro de su objeto, las funciones de veeduría ciudadana, al

inscribirse la escritura pública o el documento privado reconocido de constitución de esa organización, en la Cámara de Comercio, conforme a lo dispuesto por el artículo 40 del decreto ley 2150 de 1995 (Anti-trámites), para la existencia de la persona jurídica, se está inscribiendo en el mismo momento, el "acta de constitución" de la veeduría, para actuar como tal, según lo establecido por el artículo 3° de la ley 850 de 2003. 19 Es algo similar a lo que ocurre con los sindicatos de trabajadores y las asociaciones de empleadores, respecto de los cuales la Constitución Política, en el artículo 39 (primer inciso}, dispone: "Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución". 2º "Artículo 11.-Principio de Responsabilídad.-La participación de las veedurías en la gestión pública se fundamenta en la colaboración de los particulares, sus organizaciones y las autoridades públicas en el cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, el ejercicio de los derechos y deberes que a cada uno le son propios conlleva la obligación de responder en cada caso frente a sus miembros, la sociedad y el Estado". 21 "Artículo 14.- Principio de Legalidad.-Ya sea en acciones emprendidas en forma directa o acciones adelantadas con el concurso de órganos públicos de control, las acciones de las veedurías ciudadanas se deben realizar de conformidad con los medios, recursos y procedimientos que ofrecen las leyes y los estatutos de la entidad, en el caso de las organizaciones de la sociedad civil". El principio de legalidad es muy importante, en la medida en que establece que las actuaciones de las veedurías ciudadanas

deben ceñirse siempre a la ley y por consiguiente, el ejercicio de su derecho de fiscalización sobre la gestión pública ha de enmarcarse dentro del ordenamiento legal, lo cual significa que deben evitar incurrir en abusos del derecho de petición o en Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,:1(1}VJ /

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"º\l 4S GENERAL DE LA REPÚBLICA 9 veedurías ciudadanas (debiéndose entender más exactamente, como las organizaciones civiles que ejercen las veedurías), el carácter de asociaciones.

Sostuvo la Corte: "(. .. ) Las veedurías son entes privados y sujetos, en todo aquello que la Constitución y el presente proyecto de ley establece, a las regulaciones y derechos propios de las asociaciones -en el sentido del artículo 38 de la Constituciónde derecho privado". (Resalta la Sala).

Al tener las organizaciones civiles que ejercen las veedurías ciudadanas, en su mayoría, el carácter de asociaciones de derecho privado, se sujetan, en el caso del Distrito Capital de Bogotá22, a la normatividad del decreto distrital 59 del 21 de febrero de 1991, "Por el cual se dictan normas sobre trámites y actuaciones relacionados con la personería jurídica de entidades sin ánimo de lucro y con el cumpli