CGR - Concepto 0161 de 2018

O CONTRALORÍA Contraloria General de la Republica SGD 31-10-2018 08:53

Al Contestar Cite Este No.: 2018EE0132715 Fol:7 Anex:0 FA:0

GENERAL DE LA REPÚBLICA ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO MARCO VITA MESA

ASUNTO RESPUESTA AL RADICADO 2018ER0096804; SIPAR 2018-145235

OBS 161 CGR — OJ -(cid:9) - de 2018 2018EE0132715(cid:9) 11111111111111111111I1111111111111111111111111 80112Bogotá D.C., Señor

MARCO VITA MESA

Carrera 72 # 1 — 65 Apto 201 marco.vitagjaveriana.edu.co Bogotá D.C.

Referencia: Respuesta al oficio radicado nuestro N.° 2018ER0096804,

Sipar 2018-145235

Tema: (cid:9) Multas proceso sancionatorio ambiental —Control fiscal Respetado señor: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente Como es de su conocimiento, la Dirección de Atención Ciudadana -Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana-, conforme el artículo 21 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dio traslado de su petición por competencia a la Oficina Jurídica del Ministerio de Ambiente y

Desarrollo Sostenible para que resolviera los numerales: 3.1 (en lo relacionado con la naturaleza de las multas impuestas por las autoridades ambientales en procesos sancionatorios ambientales) y 3.2 a 3.5 (facultades de las Corporaciones Autónomas Regionales para modificar la sanción y su destinación). Mientras que se efectúo traslado a esta Oficina para resolver lo referente a las funciones de la CGR con relación a los numerales: 3.1 (en cuanto se refiere a las multas producto de proceso sancionatorio y su relación con la gestión fiscal), 3.6, 3.7 y 3.8. de su petición. Aclarado lo anterior se encuentra que en su oficio, pregunta: . 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 13 (cid:9)(cid:9)(cid:9)(cid:9)(cid:9)(cid:9)(cid:9) o

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPUBLICA

"3. Petición. Con fundamento en las consideraciones previamente expuestas y, teniendo en cuenta las funciones legales y constitucionales asignadas a la Contraloría para

el control y vigilancia de la gestión fiscal para garantizar el buen manejo de los recursos públicos, se solicita a la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República se sirva de contestar las siguientes peticiones: 3.1.(cid:9) ¿Cuál es la naturaleza de las multas impuestas por las Autoridades Ambientales en los procedimientos sancionatorios ambientales y su relación con la gestión fiscal desarrollada por la Contraloría? 3.2.(cid:9) ¿Pueden ser las multas impuestas en procedimientos sancionatorios ambientales disminuidas o condonadas por decisión de una Corporación Autónoma Regional? 3.3. ¿Pueden las Corporaciones Autónomas Regionales cambiar la destinación de las multas impuestas mediante procedimientos sancionatorios ambientales? 3.4.(cid:9) ¿Pueden las Corporaciones Autónomas Regionales conciliar las multas con los infractores? 3.5.(cid:9) ¿Puede una Autoridad Ambiental disponer que el importe de una multa (impuesta en un procedimiento sancionatorio ambiental) sea usado para actividades de compensación (ej. Remediación) en materia ambiental? 3.6.(cid:9) ¿En los supuestos planteados en los numerales 3.2, 3.3, 3.4 o 3.5, podría la Contraloría determinar que hay un detrimento patrimonial? 3.7.(cid:9) ¿En cualquiera de los supuestos planteados en los numerales 3.2, 3.3, 3.4 o 3.5, podría la Contraloría considerar que se está contraviniendo alguna

norma o disposición legal relacionada con la gestión fiscal? 3.8.(cid:9) ¿Hay alguna irregularidad para la Contraloría en los escenarios planteados en los numerales 3.2, 3.3, 3.4 o 3.5? ¿Podrían acarrear sanciones? ¿Cuáles?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 13 O CONTRALORÍA GENERAL oE LA REPÚBLICA Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3,

así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Respecto de la condonación de intereses de mora, tratándose de la cuota de auditaje de las Contralorías Territoriales, mediante el concepto CGR-OJ-136-2017, radicado N.° 2017EE0081965 del 7 de julio de 2017, se dijo: "En el presente caso, la autonomía de las contralorías se refiere a la posibilidad de disponer en forma independiente de los recursos que les apropia el respectivo ente territorial para su funcionamiento, pero ello no las habilita para condonar

obligaciones fiscales, por pequeñas o parciales que sean, como es el caso de los intereses. Solamente podrán hacerlo en el caso de existir norma expresa que las autorice. De igual forma, la Ley 42 de 1993 facultó a las contralorías para realizar las acciones de cobro coactivo en los casos establecidos en el artículo 92, pero no los autorizó para realizar rebajas o condonaciones, toda vez que se trata de recursos públicos de los cuales no son propietarios ni titulares y en consecuencia no pueden disponer de estos sin autorización legal." 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 13 O

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REP&JBLICA

Respecto a la facultad de jurisdicción coactiva, entendida como la prerrogativa administrativa para ejercer directamente el cobro coactivo, en el concepto N.° CGROJ 189 de 2017, bajo radicado 2017EE0111982 de fecha 15 de septiembre de 2017, se comentaron los alcances del artículo 3° de la Ley 610 de 2000 para establecer la responsabilidad de índole fiscal originada en los procesos de cobro coactivo para el recaudo de las acreencias que afectan el patrimonio del Estado. Concluyendo acerca de la noción de gestión fiscal del funcionario ejecutor que: "El funcionario ejecutor investido de la competencia del deber de recaudo y de la prerrogativa de cobro coactivo, despliega todo un procedimiento administrativo con miras a obtener la satisfacción de una obligación contenida en un título ejecutivo claro, expreso y actualmente exigible de los señalados en el artículo 99 del CPACA y en otras normas especiales. Luego a lo que está obligado dicho funcionario es a agotar los medios legales de que dispone, para hacer coercible, forzosa, la solución de la obligación, y siempre que ello ocurra, la disposición de los bienes o fondos estará a cargo de la entidad o dependencia a la que ingrese dicho activo... ...Y cuando se trata de obligaciones de medio, lo que se exige al obligado es que demuestre haber desplegado todas las acciones a su cargo tendentes al cumplimiento de la gestión encomendada, sin que haya lugar para endilgarle falta de diligencia o incuria." De lo anterior, se resalta que al ser una obligación de medio, se deben consumar

oportunamente los actos tendientes a lograr la finalidad del cobro coactivo, esto es, agotar el procedimiento del cobro coactivo, siendo diferente la obligatoriedad de obtener un resultado, pues existirán situaciones donde resulte imposible obtener el pago, como por ejemplo cuando esté probada la reiterada verificación de la administración sobre la insolvencia del deudor.

4. Consideraciones jurídicas La consulta plante de fondo el problema de si ¿hay lugar a la responsabilidad fiscal en relación con la gestión fiscal que desarrollan las autoridades ambientales al imponer y cobrar coactivamente las multas impuestas en los procedimientos sancionatorios ambientales? y en el mismo contexto ¿cuáles son las facultades dispositivas de las autoridades ambientales sobre dichas multas?. Para resolver el punto se realizará un breve comentario sobre aspectos generales de los procesos sancionatorios adelantados por las Corporaciones Autónomas Regionales -CARen su condición de autoridades ambientales y su control por parte de la Contraloría General de la República -CGR-. 4.1. Las Corporaciones Autónomas Regionales y sus facultades sancionatorias Toda vez que la solicitud ha sido enmarcada en el procedimiento de la imposición de multas ambientales y su posterior cobro coactivo por parte de las autoridades ambientales especialmente de las Corporaciones Autónomas Regionales o de

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 13 O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Desarrollo Sostenible -CAR-; indagando qué normas sustantivas y de procedimiento

son aplicables para la determinación del monto de las multas, reducción, condonación y o destinación de las mismas, se tiene que son las propias autoridades ambientales y dentro de estas las CAR, quienes tienen la obligación legal de adelantar los procesos de imposición de multas ambientales, su recaudo y destinación de acuerdo a sus competencias, conforme la normatividad especial o general que sea aplicable. En este sentido, puede observarse que la Ley 99 de 19939 trae en el título VI la normatividad pertinente a la naturaleza jurídica (artículo 23) que les dota de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, regulando otros aspectos de las Corporaciones Autónomas RegionalesCAR-10, a las que corresponde ejercer las funciones determinadas por la Constitución y la Ley, entre ellas las indicadas en el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, destacándose las fijadas en los numerales 2° y 17 de dicho artículo que disponen como funciones de las CAR: "Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente" e "Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados". También se encuentra que la misma Ley 99 de 1993, en su artículo 27, literal "i",

determina dentro de las funciones del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales el "Aprobar el plan general de actividades y el presupuesto 9 La Ley 99 de 1993 "Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones" ha sido objeto de múltiples modificaciones, entre las cuales se destacan para el caso 1.- el Decreto 3565 de 2011 "por el cual se modifican parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008"; 2.- el Decreto 141 de 2011, "por el cual se modifican los artículos 24, 26, 27, 28, 29, 31, 33, 37, 41, 44, 45, 65 y 66 de la Ley 99 de 1993, y se adoptan otras determinaciones", expedido en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 20 del 7 de enero de 2011; 3.- Decreto 141 de 2011 declarado INEXEQUIBLE, por consecuencia, por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-276-11 de 12 de abril de 2011, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo.; 15.- el Decreto 4629 de 2010 "por el cual se modifican transitoriamente, el artículo 45 de la Ley 99 de 1993, el artículo 4o del Decreto 1933 de 1994 y se dictan otras disposiciones para atender la situación de desastre nacional y de emergencia económica, social y ecológica nacional"; 4.- la Ley 1333 de 2009 "por la cual se establece el procedimiento sancionatorio

ambiental y se dictan otras disposiciones"; 5.- la Ley 1263 de 2008, "Por medio de la cual se modifica parcialmente los artículos 26 y 28 de la Ley 99 de 1993"; 6.- la Ley 617 de 2000 "por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional"; 7.- la Ley 344 de 1996, publicada en el Diario Oficial No. 42.951 de 31 de diciembre de 1996, "por el cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones". lo Ley 99 de 1993, artículo 23: "NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica..." (Negrilla fuera de texto). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 13 o CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA anual de inversiones"; Ley que también define en su artículo 4611 la constitución del patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales12 de las cuales

reseñamos los numerales 4° y 8° que incluyen lo pertinente a las multas en el siguiente sentido: "Artículo 46. PATRIMONIO Y RENTAS DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES. Constituyen el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales: (- ..) 4) Los recursos provenientes de derechos, contribuciones, tasas, tarifas, multas y participaciones, que perciban, conforme a la ley y las reglamentaciones correspondientes; y en especial el producto de las tasas retributivas y compensatorias de que trata el Decreto-Ley 2811 de 1.974 en concordancia con lo dispuesto en la presente ley; (...) 8) El 50% del valor de las multas o penas pecuniarias impuestas, por las autoridades de las entidades territoriales que forman parte de la jurisdicción de la respectiva Corporación, como sanciones por violación a las leyes, reglamentos o actos administrativos de carácter general en materia ambiental. (--.) Parágrafo. Los recursos y rentas previstos en este artículo ingresarán al Fondo Nacional Ambiental en aquellas regiones del país donde no se hayan organizado corporaciones autónomas regionales, hasta el momento en que éstas se creen. Estas rentas deberán asignarse a programas y proyectos que se ejecuten en las regiones respectivas." (Negrillas fuera de texto) Ahora bien, la multa de índole ambiental se encuentra inserta en la Ley 1333 de 2009 "por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones", que la incorpora como una de las medidas sancionatorias, (artículo 40 numeral 1°) principal o accesoria, que se impondrán al infractor de las

11 Luego de trascribir el contenido del artículo 46 de la Ley 99 de 1993 que establece el patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corte Constitucional en la sentencia C-275 de 1998 señaló respecto de la autonomía presupuestal de las Corporaciones Autónomas Regionales que: "De acuerdo con el artículo transcrito, el patrimonio con el cual fueron creadas las Corporaciones, ya que son desmembraciones del patrimonio público, según la ley 151 de 1959, las sumas de dinero y especies que a cualquier título les transfiera la Nación, los bienes muebles e inmuebles y los que les sean transferidos a cualquier título, están sometidos a la Ley Orgánica de Presupuesto. No así los que corresponden a los numerales 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 11 del artículo 46, que se acaba de transcribir, que no se someten a las normas presupuestales de la Nación. Lo anterior, no implica que tales recursos no sean objeto del control fiscal de la Contraloría General de la República, o que la ley, en forma específica, determine la manera de su manejo presupuestal, en razón de la autonomía que la Constitución reconoce a estas Corporaciones. El control fiscal que efectúa la Contraloría lo ejerce de conformidad con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución. Atendiendo, pues, a las distintas clases de recursos que tienen las Corporaciones, la Corte debe hacer la siguiente distinción, en aras de que no se vulnere el núcleo esencial de la autonomía que la Constitución reconoció a esta clase de entidades: en relación con los recursos provenientes de la Nación, resulta procedente

la aplicación de las normas del Estatuto Orgánico de Presupuesto, de conformidad con el artículo 40. del decreto 111 de 1996, pero esta aplicación no se extiende al manejo de los recursos propios de las Corporaciones, entre los cuales se encuentran los contemplados en el artículo 317 de la Constitución." 12 Ley 99 de 1993, artículo 47: "CARÁCTER SOCIAL DEL GASTO PÚBLICO AMBIENTAL. Los recursos que por medio de esta Ley se destinan a la preservación y saneamiento ambiental se consideran gasto público social." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 13 O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA normas ambientales, de acuerdo con la gravedad de la infracción" mediante resolución motivada. El artículo 43 de la Ley 1333 de 2009 define la multa, así: "Artículo 43. MULTA. Consiste en el pago de una suma de dinero que la autoridad ambiental impone a quien con su acción u omisión infringe las normas ambientales." Las sanciones, dentro de la que se encuentra la multa, prestan merito ejecutivo en los términos del artículo 42 de la Ley 1333 de 2009 y no eximen al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados15. Las cuales se aplicarán sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a

que hubiere lugar. Correspondiendo al Gobierno Nacional definir mediante reglamento los criterios para la imposición de las sanciones de que trata el artículo 40 de la Ley 1333 de 2009, definiendo atenuantes y agravantes16. Así mismo, se tendrá en cuenta la magnitud del daño ambiental y las condiciones socioeconómicas del infractor (Ley 1333 de 2009 artículo 40 parágrafo 2°). En el mismo sentido, proceden los recursos de reposición y apelación (siempre que exista superior jerárquico) contra el acto administrativo que ponga fin a una investigación sancíonatoria ambiental (Ley 1333 de 2009, artículo 30). 4.2. Diferencia entre las sanciones ambientales y las medidas compensatorias. Para abordar este punto de intereses se retomará el análisis efectuado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-632 de 2011, en el cual aborda in extenso el tema de que las medidas compensatorias para restablecer los daños causados por una infracción ambiental no tienen la naturaleza de sanción y, por lo mismo, no desconocen los principios de legalidad, tipicidad, non bis in ídem y la reserva de ley; tema que también fue analizado respecto a la constitucionalidad del artículo 43 de la Ley 1333 de 20009 que define la multa ambiental, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-703de 2010. Así la sentencia C-632 de 2011 expone la diferenciación entre sanción ambiental y las medidas compensatorias de la siguiente manera: Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por los cargos analizados por la Corte Constitucional mediante

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Sentencia C-703-10 de 6 de septiembre de 2010, Magistrado Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-703de 2010, M.P. Gabriel 14 Eduardo Mendoza Martelo. 15 Ley 1333 de 2009, artículo 31: "MEDIDAS COMPENSATORIAS. La imposición de una sanción no exime al infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad." Reglamentado por el Decreto 3678 de 2010 "por el cual se establecen los criterios para la imposición de las 16 sanciones consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333 del 21 de julio de 2009 y se toman otras determinaciones" Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 13 o CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA "8.15. Atendiendo pues a la finalidad que persiguen las medidas compensatorias, encuentra la Corte que, al igual que ocurre con las medidas preventivas, las mismas no tienen el alcance de una sanción por cuanto no se imponen a título de pena. Tal y como ha sido explicado, aquellas no están dirigidas a reprimir la

conducta contraria a la ley -que es el propósito de la sanciónsino a lograr la recuperación in natura del medio ambiente que ha resultado afectado a causa de la infracción. 8.16. Se ha entendido por sanción administrativa la medida penal que impone la autoridad competente como consecuencia de una infracción a la normatividad, sea por desconocimiento de disposiciones imperativas o abstención ante deberes positivos. Siendo ello así, es claro que la sanción se constituye en la reacción ante la infracción ambiental', buscando exclusivamente castigar la actuación irregular del infractor. El carácter represivo, es entonces el fundamento sobre el que se edifica el concepto de sanción, objetivo que no coincide con el de las medidas compensatorias, las cuales están enfocadas específicamente, como se ha dicho, en la restauración del daño ecológico derivado de la infracción, o lo que es igual, en lograr la reparación del medio ambiente que ha resultado dañado. 8.17. En esa misma dirección, un sector de la doctrina sostiene "que el objeto de sanción administrativa, en esencia, está encaminado a reprimir e imponer las condenas pecuniarias cuando se produce una infracción, pero no obedece a la fijación de obligaciones o medidas compensatorias"18. De tal afirmación se puede deducir que las medidas compensatorias y las sanciones persiguen fines y propósitos distintos y, por tanto, que se trata de instituciones jurídicas que no pueden asimilarse. Es claro que, "cuando se impone una medida compensatoria, se entiende que existe un daño derivado de la infracción que no puede ser superado con la simple imposición de la sanción o con el recaudo de la pena

pecuniaria18. (. ..) 8.19. De acuerdo con los criterios antes señalados, a juicio de la Corte, las medidas compensatorias presentan características particulares que permiten identificarlas y distinguirlas de los otros dos tipos de medidas (propiamente sancionatorias y preventivas) que hacen parte del régimen sancionatorio ambiental previsto en la Ley 1333 de 2009. Entre las características que identifican las citadas medidas compensatorias, se pueden destacar las siguientes: (i) están dirigidas, única y exclusivamente, a restaurar in natura el medio ambiente afectado, buscando que éste retorne a la situación en que se encontraba antes del daño ambiental, o a lograr su recuperación sustancial; (ii) las mismas se encuentran a cargo de organismos técnicos de naturaleza administrativa, y solo resultan imponibles si se demuestra la existencia de la infracción ambiental y del daño ocasionado al medio ambiente o a los recursos naturales; (iii) en razón a su carácter estrictamente técnico, no están definidas previamente en la ley y su determinación depende del tipo de daño que se haya causado al medio ambiente; 17 Sentencia C-703 de 2010. 18 Ver "Nuevo Régimen Sancionatorio Ambiental", Universidad Externado de Colombia, primera edición, abril de 2010, Compiladores Oscar Darío Amaya Navas y María del Pilar García Pachón, pág. 120. 19 Cfr. Ibídem. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 13 O

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(iv) cualquiera sea la medida compensatoria a adoptar, la misma debe guardar estricta proporcionalidad con el daño ambiental, pudiendo, en todo caso, ser objeto de los respectivos controles administrativo y judicial; finalmente, (v) tales medidas no tienen naturaleza sancionatoria, pues el fin que persiguen es esencialmente reparatorio." Entonces, del contenido de la Ley 1333 de 2009 y lo explicado por la Corte Constitucional se desprende que las sanciones ambientales y las medidas compensatorias persiguen fines jurídicos diferentes, reiterándose lo anotado en el numeral anterior en cuanto que las sanciones, dentro de la que se encuentra la multa, no eximen al infractor de ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados20, sanciones que además son aplicables sin perjuicio de las acciones civiles, penales y disciplinarias a que hubiere lugar. No obstante lo anterior, la Ley 1333 de 2009 también prevé como sanción ambiental el trabajo comunitario (artículo 40 numeral 7°), definida por el artículo 49 de dicha Ley21 que es enfático al determinar: "Esta medida solo podrá reemplazar las multas solo cuando los recursos económicos del infractor lo requieran, pero podrá ser una medida complementaria en todos los casos." 4.3. Facultades dispositivas de las autoridades ambientales sobre las multas impuestas Acerca de los deberes jurídicos de la administración pública, el artículo 6° de la Constitución Política señala que "los particulares sólo son responsables ante las

autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones". Sobre este punto la Corte Constitucional en Sentencia C-826 de 2013 destacó que: "Lo anterior, expresado con otras palabras, quiere significar que los servidores públicos están obligados a hacer solo lo que les está permitido por la ley, de manera que cuando hay omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones están sobrepasando lo que por orden constitucional les está permitido ejecutar. Los servidores y funcionarios públicos se comprometen a cumplir y defender la Ley 1333 de 2009, artículo 31: "MEDIDAS COMPENSATORIAS. La imposición de una sanción no exime al 20 infractor del cumplimiento de las medidas que la autoridad ambiental competente estime pertinentes establecer para compensar y restaurar el daño o el impacto causado con la infracción. La sanción y las medidas compensatorias o de reparación deberán guardar una estricta proporcionalidad." 21 Ley 1333 de 2009, artículo 49: "TRABAJO COMUNITARIO EN MATERIA AMBIENTAL. Con el objeto de incidir en el interés del infractor por la preservación del medio ambiente, los recursos naturales y el paisaje, la autoridad ambiental podrá imponer la sanción de trabajo comunitario en materias ambientales a través de su vinculación temporal en alguno de los programas, proyectos y/o actividades que la autoridad ambiental tenga en curso directamente o en convenio con otras autoridade