CGR - Concepto 0166 de 2021

Contraloria General de la Republica :: SGD 27-09-202114:51

Al Contestar Cite Este No.: 2021 EE0161165 Fol:7 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD

DESTINO CRIST1AN GONZALO RUIZ MORALES

ASUNTO CONCEPTO

08S

2021EE0161165 111111111111111111111111111111111 IIIIII II II III 80112__,1fi6 6 -- CGR - OJ - _ "--'=-- de 2021 o.e.,

Bogotá Doctor

CRISTIÁN GONZALO RUIZ MORALES

cruizmor@hotmail.com Referencia: Consulta radicada en la CGR con SIGEDOC 2021 ER0111785 - SIPAR 2021-219015-82111-CO

Tema: PARTICIPACIÓN DE ENTIDAD PÚBLICA EN PERSONA

JURÍIDICA SIN ÁNIMO DE LUCRO - CONTROL FISCAL A

APORTES Y PARTICIPACIONES DEL ESTADO Respetada Doctor: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia1 , que se procede a responder a continuación:

1. Antecedente Mediante su oficio de consulta formula las siguientes preguntas: "¿Puede una entidad pública continuar ostentando la condición de miembro fundador de una persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro constituida con fundamento en el artículo 6° del Decreto 130 de 1976 y ejercer los

derechos políticos derivados de esa condición, luego de la sentencia de constitucionalidad 372 de 1994, que determinó la inconstitucionalidad de la precitada norma? 1 Para la atención de peticiones y consultas, Resolución Reglamentaria Ejecutiva REG-EJE No. 006 del 30 de marzo de 2020 de la CGR, se determinó dar cumplimiento al articulo 5º del Decreto Ley 491 de 28 de marzo de 2020, el cual dispone la ampliación de los términos señalados en el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 para atender peticiones que se encuentren en curso o que se radiquen durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página I de 14 ¿De haberse realizado un aporte estatal por uno de sus fundadores (entidad pública), el cumplimiento de la sentencia C 372 de 1994 consistente en reconocer la extinción de su condición de miembro fundador por imposibilidad jurídica, implicaría algún detrimento patrimonial, teniendo en cuenta que los aportes a las personas jurídicas sin ánimo de lucro no tienen vocación de devolverse a sus aportantes? ¿Puede una entidad pública conservar la condición de miembro fundador de una persona jurídica de derecho privado cuando la legislación posterior al aporte y las reformas estatutarias, permiten concluir que no existe ninguna identidad de objeto entre la entidad pública aportante y la persona moral constituida?

¿Si la entidad pública continúa detentando la condición de miembro fundador de la persona jurídica sin ánimo de lucro de derecho privado, por el hecho de no dar cumplimiento a la decisión judicial con efecto erga omnes y desplegando, en consecuencia, actividades que no constituyen ni ejercicio de función pública, ni tanto menos conciernen al objeto legal de la entidad pública y por tanto se ejercen por fuera de su competencia, podría ello acarrear alguna consecuencia legal negativa, teniendo en cuenta las incógnitas anteriores? ¿Puede, a la luz del orden jurídico vigente, la entidad pública que tiene el carácter de miembro fundador concurrir a una eventual capitalización de la persona moral de derecho privado, teniendo en cuenta las incógnitas anteriores?"

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contrataría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia

2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 14 de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Dada su importancia se coordinó el presente concepto con la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas de la Contraloría general de la República, fijando posición institucional.

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre temas relacionados con la consulta mediante conceptos: CGR-OJ-055-2017 radicado 2017EE0038823 de fecha 27 de marzo de 2017, CGR-OJ-068-2019 radicado 2019EE0062541 de fecha 27 de mayo de 2019, CGR-OJ-094-2019 radicado 2019EE0084983 de fecha 16 de julio de 2019, con el asunto: Control fiscal a aportes y participaciones del Estado.

4. Consideraciones Jurídicas. 4.1. Problema jurídico A efectos de la vigilancia y control fiscal ¿qué connotación jurídica ostentan los recursos económicos aportados por entidades estatales a entidades sin ánimo de lucro? 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 14 4.2. Recursos públicos - vigilancia y control fiscal De acuerdo con lo establecido en el inciso 1° del artículo 267 de la Constitución Política9 , la Contraloría General de la República vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Ejerciendo el control fiscal de manera prevalente en los términos que defina la ley1°, la cual reglamenta el ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 4.3. Sujetos de vigilancia y control fiscal Conforme al artículo 4º del Decreto Ley 267 de 200011: "Son sujetos de vigilancia y control fiscal por parte de la Contraloría General de la República los órganos que integran las ramas del poder público, los órganos autónomos e independientes, los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución Política y la ley que tienen régimen especial, y las demás entidades públicas en todos los niveles administrativos, los particulares, las personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, recursos del Estado y/o bienes o recursos públicos en lo relacionado con estos. Lo anterior, sin perjuicio del ejercicio de las competencias de las contralorías territoriales y la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia,

prevalencia y subsidiariedad, de conformidad con la ley. ( ... ) " 4.4. Prohibición de auxilios y donaciones del artículo 355 de la Constitución Política "Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado." Conforme aclaró la Corte Constitucional en la sentencia C-372 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, al declarar la inexequibilidad del artículo 6° del Decreto 130 de 197612, "Por el cual se dictan normas sobre Sociedades de Economía 9 Modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 04 de 2019. 10 Decreto Ley 403 de 2020. Véanse entre otros los artículos 3,4, 6,8, 18 y 29. 11 Artículo modificado por el artículo 2 del Decreto Ley 405 de 2020. 12 El texto de la norma declarada inexequible decía: ''Artículo 60. De las Corporaciones y Fundaciones de Participación Mixta. Sin perjuicio de lo que normas especiales tengan establecido para algunas de ellas, las personas jurídicas que se crean para fines de interés público o social, sin ánimo de lucro, con recursos o participación de entidades públicas y de Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 14 Mixta", se tiene que la Carta Política de 1991 erradicó la posibilidad de que las ramas u órganos del poder público decreten en favor de personas de derecho

privado cualquier auxilio o donación. Así al proceder a examinar las implicaciones constitucionales del artículo 6º del Decreto 130 de 197613 la Corte anotó que: "Dicha norma establece que las personas jurídicas que se creen para fines de interés público o social, sin ánimo de lucro, y con participación de capital estatal y privado, se regirán por las normas correspondientes previstas en la legislación civil. Debe esta Corporación señalar que esta disposición contraría lo preceptuado en el artículo 355 superior, por dos razones principales: A) Las personas jurídicas que se creen para fines de interés público o social, sin ánimo de lucro, y con participación de capital estatal y privado, son personas de derecho privado para efectos del artículo 355 de la Carta Política. (. .. ) B) La participación del Estado en las fundaciones de capital mixto, según lo establece el artículo 60. acusado, se constituye en una negociación ajena a cualquier tipo de control y, por ende, prohibida por el artículo 355 de la Carta Política. Sin olvidar que, para esta Corporación, la asignación de un capital público a una fundación que cuente también con aportes privados, se enmarca dentro de los criterios de donación o auxilio sancionados por el artículo 355 superior, para la Corte esa liberalidad desconoce el espíritu del Constituyente por tratarse de una facultad sin control fiscal alguno. En efecto, la simple lectura de la norma acusada permite concluir que una vez realizada la transacción económica por parte del Estado en favor de la fundación de capital mixto, ésta podrá disponer de esos bienes de conformidad con

su libre albedrío y sin ningún tipo de observancia por parte de los entes fiscalizadores competentes. Tamaña facultad implica, ni más ni menos, abrir una puerta a espaldas de la Constitución Política para que se destinen los recursos del Estado a fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado social de derecho, la prevalencia del interés general y la búsqueda constante y necesaria de un orden social justo ..... " (Subrayado fuera de texto). particulares, se someterán a /as normas previstas para /as Corporaciones o Fundaciones, según el caso, en el Código Civil y demás disposiciones pertinentes". 13 Derogado por el art. 121 Ley 489 de 1998 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 14 En este sentido, la sentencia C-372 de 1994 también aclara que en este tipo de transacciones económicas por parte del Estado a favor de fundaciones (incluidas las de capital mixto) no pueden convertirse en nichos exentos del control fiscal pues tal situación implicaría abrir una puerta a espaldas de la Constitución. Con todo ha de advertirse que a partir del inciso 2º del artículo 355 de la Constitución Política, se han dispuesto desarrollos normativos como son el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 92 de 2017 (derogatorio del Decreto 777 de 1992, del Decreto 1403 de 1992 y del Decreto 2459 de 1993), que regulan la

celebración de contratos/convenios con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público. 4.5. Diferenciación de los conceptos de "Aportes" y "Participación" en clausulas oscuras No obstante, el Decreto Ley 130 de 1976 fue derogado por el artículo 121 de la Ley 489 de 1998, así como también se encuentran derogados los artículos 21 y 22 de la Ley 42 de 1993 por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020, cuyas materias fueron reguladas en los artículos 52 del Decreto Ley 403 de 2020 y en el artículo 4º del Decreto Ley 267 de 200014 . Se encuentra como precedente constitucional que, la Corte Constitucional en la sentencia C-065 de 199715 observó que era oscura la interpretación que se desprende de los términos "aporte" y "participación" insertados en el artículo 21 de la Ley 42 de 199316 , la cual era importante aclarar para comprender el sentido del artículo 22 de la misma Ley17 por la remisión que sobre estos conceptos existe en las dos normas, concluyendo que: "Por todo lo anterior, esta Corte considera que únicamente para efectos de este artículo, por participación se debe entender la entrega de dineros u otros recursos que el Estado efectúa para integrar el capital social y para convertirse en socio de una entidad, mientras que el término aporte hace referencia a aquellas entregas de dineros o recursos estatales que no entran a formar el capital social sino que se efectúan para el cumplimiento de un proyecto o programa específico, es decir de un contrato. En efecto

esta interpretación no sólo recoge la voluntad histórica del Legislador sino que, además, es la que permite darle efectos a la disposición; y es conocido el principio que establece que las normas deben ser 14 Artículo modificado por el artículo 2 del Decreto Ley 405 de 2020. 15 Magistrados ponentes: Jorge Arango Mejía y Alejandro Martínez Caballero. 16 Artículo derogado por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020. 17 Artículo derogado por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Códígo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 14 interpretadas en el sentido en el que producen efectos y no en el que no los producen. De aquí se deduce que cuando la norma sub-exámine dice que en el caso de las participaciones estatales la vigilancia fiscal se llevará a cabo teniendo en cuenta lo previsto en el artículo anterior, esto es la forma como se lleva a cabo la vigilancia fiscal en las sociedades de economía mixta, debemos entender que se está refiriendo a aquellas entidades en que el Estado ha entregado dineros que vienen a formar parte del capital de la entidad, cosa que sucede en las sociedades constituidas entre entidades públicas, las asociaciones entre entidades públicas y las corporaciones y fundaciones de participación mixta, constituidas antes de la sentencia C-372 de 1994. Cuando, por el contrario, la norma demandada se refiere al caso de los aportes del Estado, comprende cualquier otra situación en que dineros públicos son entregados para

financiar proyectos, caso en el cual, al tenor de la disposición, la vigilancia fiscal se limita hasta la entrega de los fondos. Determinado así el sentido y alcance de la norma demandada, corresponde examinar si ésta se adecúa a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el control fiscal." (Subrayas y negrillas fuera de texto).

5. Conclusiones Dentro de la petición en la modalidad de consulta se plantearon preguntas que en términos genéricos se resuelven de la siguiente manera: "¿Puede una entidad pública continuar ostentando la condición de miembro fundador de una persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro constituida con fundamento en el artículo 6° del Decreto 130 de 1976 y ejercer los derechos políticos derivados de esa condición, luego de la sentencia de constitucionalidad 372 de 1994, que determinó la inconstitucionalidad de la precitada norma? ( ... ) ¿Puede una entidad pública conservar la condición de miembro fundador de una persona jurídica de derecho privado cuando la legislación posterior al aporte y las reformas estatutarias, permiten concluir que no existe ninguna identidad de objeto entre la entidad pública aportante y la persona moral constituida? ¿Si la entidad pública continúa detentando la condición de miembro fundador de la persona jurídica sin ánimo de lucro de derecho privado, por el hecho de no dar

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Página 7 de I 4 cumplimiento a la decisión judicial con efecto erga omnes y desplegando, en consecuencia, actividades que no constituyen ni ejercicio de función pública, ni tanto menos conciernen al objeto legal de la entidad pública y por tanto se ejercen por fuera de su competencia, podría ello acarrear alguna consecuencia legal negativa, teniendo en cuenta las incógnitas anteriores? ( ...)" Teniendo en cuenta el tema puesto consideración de este Despacho, es importante efectuar un análisis sobre las facultades conferidas al Máximo Organismo de Control Fiscal en materia de la observancia del principio de legalidad por parte de los sujetos de control fiscal. El principio de legalidad tiene rango constitucional y en este ordenamiento, se encuentra regulado de la siguiente manera: "Artículo 1 º. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general." "Artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. " "Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (. .. )" De la lectura de las normas en cita, se infiere que el principio de legalidad delimita el marco de acción tanto de particulares, como de los servidores públicos en

ejercicio de sus funciones, adicionalmente, hace parte del derecho al debido proceso que reviste el carácter de fundamental y es de aplicación inmediata. La jurisprudencia se ha ocupado de explicar este principio y al respecto ha señalado la Corte Constitucional que "( ... ) el principio de legalidad enmarca toda actuación del Estado y sus órganos, encauza el ejercicio de sus funciones y permite un control social y jurídico de las medidas adoptadas por estos órganos. El principio de legalidad, según el artículo 121 y los principios de la función pública genera para las autoridades una cláusula de cierre que posee un sentido opuesto a la que atañe a los ciudadanos. Las autoridades sólo pueden hacer aquello expresamente permitido u ordenado por las leyes (o el orden jurídico, en sentido amplio). Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 8 de 14 --·---- --- -- -------------------

Ahora bien, en el seno de un ordenamiento caracterizado como social y constitucional de derecho, el principio de legalidad debe aplicarse de conformidad con los mandatos superiores de la Constitución y bajo los principios de razonabilidad y proporcionalidad, especialmente relevantes para evitar la lesión de los derechos fundamentales por una eventual aplicación de la ley que no tome en consideración las normas constitucionales sobre las que esta reclama validez y legitimidad. Desde este último conjunto de mandatos, el principio de legalidad posee un valor adicional a los ya mencionados. El principio concreta un mandato consustancial al

constitucionalismo: la interdicción de la arbitrariedad y su remplazo por una racionalidad instrumental al logro de la dignidad humana; la adopción de decisiones razonables, entendidas como aquellas que persiguen los fines esenciales del Estado y especialmente la efectividad de los derechos fundamentales; y la elección de medios que no afecten o sacrifiquen intensamente otros principios del orden superior."18 Ha indicado sobre el mismo tema, la doctrina que el principio de legalidad, "implica una aproximación al concepto sustancial de derecho, lo que recoge irremediablemente la totalidad de normas, principios y valores que inspiran el sistema jurídico. ( ...) En este sentido, debe ser entendida la vinculación positiva de la administración al principio de legalidad."19 También involucra este principio "una doble proyección: tanto para gobernantes como para gobernados. En cuanto a los primeros, en la medida en que los circunscribe para el ejercicio de sus funciones y la totalidad de sus actuaciones a un régimen de derecho que debe ser entendido en sus vertientes formal y teleológica: la primera en cuanto respeto a la norma en estricto sentido, y la segunda en cuanto que el cumplimiento de la norma implica el ejercicio de la función administrativa para la consolidación de los propósitos y finalidades que motivaron la institucionalización del Estado, esto es, la proyección de valores y principios hacia los horizontes que consoliden y justifiquen la existencia del mismo: en últimas, satisfacer el interés general."2º Para efectos del análisis que aquí se realiza, ha de anotarse que las actividades, actuaciones y actos que realicen o profieran los organismos, sean del orden Nacional, departamental o municipal, para el cumplimiento de sus finalidades u

objetivos previstos en la ley, deben estar de acuerdo con las normas jurídicas existentes. No puede perderse de vista que el control de legalidad de esa actividad administrativa, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, quien deben efectuar el juzgamiento de la legalidad o ilegalidad de los mismos, careciendo por ello, de competencia la Contraloría General de la República, para ejercer dicha función o pronunciarse al respecto, en consecuencia, la Contraloría 18 Sentencia C-044 de 2017. 19 Tratado de Derecho Administrativo, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Universidad Externado de Colombia. Tomo 1Pág. 365, 3ª Edición. 20 Tratado de Derecho Administrativo, Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Universidad Externado de Colombia. Tomo 1 -Pág. 366, 3ª Edición. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 9 de 14 no está en condiciones de modificar o dejar sin efecto actos administrativos vigentes, distintos a los propios expedidos por esta Entidad. Bajo este contexto, le fueron dadas al Máximo Organismo de Control Fiscal, facultades para interponer las acciones que correspondan cuando se pretenda evitar un daño al patrimonio público, así dispone el artículo 125 de la Ley 1474 de 2011, modificado por el artículo 153 del Decreto ley 403 de 2020: "ARTÍCULO 125. CONTROL DE LEGALIDAD. Cuando los órganos de control fiscal adviertan por cualquier medio el quebrantamiento del principio de legalidad,

podrán interponer las acciones constitucionales y legales pertinentes ante las autoridades administrativas y judiciales competentes y, en ejercicio de estas acciones, solicitar las medidas cautelares necesarias para evitar la consumación de un daño al patrimonio público, quienes le darán atención prioritaria a estas solicitudes." Faculta la disposición legal al Organismo Fiscalizador para que previo análisis y si ello fuere procedente, adelantar una serie de acciones como las constitucionales, cuando identifique la transgresión del principio de legalidad y en ejercicio de las mismas solicitará ante las autoridades administrativas y judiciales, las respectivas medidas cautelares, todo para evitar que se materialice un daño al patrimonio público. Así, le confiere la normativa atribuciones al Ente Fiscalizador cuando perciba que sus sujetos de control en su devenir administrativo están vulnerando el principio de legalidad, es decir están desobedeciendo el ordenamiento jurídico que están obligados a observar. Señala la disposición que se pueden incoar las acciones constitucionales, recordemos que, de acuerdo con lo establecido en la Constitución de 1991, éstas son: La acción de tutela que tiene por fin proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos, esta acción es de naturaleza subsidiaria y residual, lo que conlleva a que sólo procede si se carecen de otros medios que permitan el amparo de tales derechos. La acción de cumplimiento que está establecida en el artículo 87 de la Constitución y está instituida para hacer cumplir los ordenamientos legales, cuando hay omisión de los mismos o cuando en el ejercicio de la función pública no se hacen efectivos los actos administrativos. En otras palabras, es viable adelantar esta actuación cuando la administración es morosa en el cumplimiento de sus funciones derivadas

de la ley o de un acto administrativo. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 10 de 14 Las acciones Populares, definidas en el artículo 88 constitucional y tienen como fin defender derechos colectivos para evitar un daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior cuando ello fuere viable. Las acciones de grupo determinadas en el artículo 88 de la Constitución, cuyo fin es obtener la reparación de los daños ocasionados a un número plural de personas por el menoscabo de derechos individuales, cualquiera que sea el origen del derecho, bien sea constitucional o legal, también tenemos dentro de estas acciones la de pérdida de investidura y la Acción de inconstitucionalidad. En materia de las acciones legales son aquellos instrumentos que otorgan la facultad de acudir ante la jurisdicción para hacer valer derechos que se presumen han sido vulnerados. Por su parte el artículo 45 del Decreto Ley 403 de 2020 es claro en señalar que para el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal se podrán aplicar sistemas de control como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno, de acuerdo con lo previsto en dicha disposición, y en esta forma prescribe en el artículo 47 de la misma normativa que el control de legalidad es la comprobación que se hace de las operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una entidad para

establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son aplicables. Sin perjuicio del sistema de control de legalidad dispuesto en el artículo 45 del Decreto Ley 403 de 2020, y del control dispuesto en el artículo 125 de la Ley 1474 de 2011, se encuentra que en el mismo artículo 125, es claro al reservar la decisión de fondo sobre situaciones particulares y concretas a las autoridades administrativas y/o judiciales competentes. Así para el caso de los actos administrativos se encuentra que el control de legalidad en estricto sentido es de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, mientras que el control de legalidad de los actos sometidos al derecho privado es en principio competencia de la jurisdicción ordinaria21 , por tanto, sólo es posible determinar dentro de en las actuaciones que le son inherentes al Órgano Fiscalizador la posible vulneración del principio de legalidad por uno de sus sujetos de control fiscal y, si hubiere lugar, establecer si ello conlleva o no un daño al patrimonio público, para paso seguido, promover si fuere procedente, las acciones constitucionales o legales que correspondan. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Primera. Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia del cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015), Radicación número: 76001-23-31-000-2008-01176-01. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 11 de 14

"¿De haberse realizado un aporte estatal por uno de sus fundadores (entidad pública), el cumplimiento de la sentencia C 372 de 1994 consistente en reconocer la extinción de su condición de miembro fundador por imposibilidad jurídica, implicaría algún detrimento patrimonial, teniendo en cuenta que los aportes a las personas jurídicas sin ánimo de lucro no ti