CGR - Concepto 017 de 2023

CONTRALORÍA Contraloria General de la República :: SGO 15-02-2023 16:45

Al Contestar Cite Este No.: 2023IE0016333 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112 • OFICINA JURlDICA/ISDUAR JAVIER TOBO RODRIGUEZ GENERAL DE LA REPÚBLICA DESTINO 80110-DESPACHO DELCONTRALORGENERAL DE LA REPUBLICA/RICARDO LEON

ZULUAGA GIL

ASUNTO CONCEPTO OBS Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 2023IE0016333 80112 — 017

CGR-OJ- -2023

Bogotá D.C., Doctór

RICARDO LEÓN ZULUAGA GIL

Director de Despacho Contraloría General de la República ricardo.zuluaqa@contraloria.qov.co Referencia: Respuesta al SIGEDOC 2023IE0013992 y 2022IE0131819

Tema: PRESERVACIÓN DEL ORDEN INTERNO - ARTICULO 68 DE LA LEY 1952 DE 2019

Respetado Doctor Zuluaga Gil: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia, que procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente.

Respecto del concepto CGR-OJ-224 de 2022, radicado bajo SIGEDOC 2022IE0119182 de fecha 28 de noviembre de 2022, en el cual se analizaron las preguntas alusivas a las medidas de preservación del orden interno que trata el artículo 68 de la Ley 1952 de 2019: “1. Para efectos de la norma descrita, ¿a quién se

considera el jefe inmediato de las Gerencias Departamentales Colegiadas de acuerdo con la estructura interna de la Contraloría General de la Republica? 2. De ser el Contralor General de la Republica el jefe inmediato, ¿es posible delegar dicha función en el Director del Despacho?, ¿por medio de que acto se podría realizar dicha delegación? 3. ¿Qué se entiende por hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales? ¿Cuál es el alcance de las medidas correctivas de la mencionada norma?”, se solicita puntualizar la respuesta a la pregunta 2 aquí trascrita.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 1 de 7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los

empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generar2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Teniendo en cuenta que la solicitud inicial se contestó con el concepto CGR-OJ224 de 2022, radicado bajo SIGEDOC 2022IE0119182 de fecha 28 de noviembre de 2022, el mismo será retomado en lo pertinente.

4. Consideraciones Jurídicas. 1 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

2 Art. 43, numeral 4o del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5o del Decreto Ley 267 de 20Ó0 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! 4.1. Problema jurídico. Considerando que el Jefe Inmediato de los Gerentes Colegiados Departamentales de la CGR es el Contralor General de lá República, a quien corresponde ejercer de forma directa la inmediata supervisión sobre aquellos en su condición de directos representantes o delegados del Contralor General de la República en el territorio de su jurisdicción. Se pregunta si ¿es posible delegar dicha función en el Director del Despacho? 4.2. Preservación del orden interno El artículo 68 de la Ley 1952 de 2019 establece:

“Articulo 68. Preservación del orden interno. Cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes funcionales, el ¡efe inmediato adoptará las medidas correctivas pertinentes sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno. Dichas medidas no generarán antecedente disciplinario.” (Subrayas y negrillas fuera de texto) Para interpretar de forma adecuada la norma trascrita se hace necesario recordar que, la Ley 1952 de 2019 retoma varias disposiciones de la Ley 734 dé 2002, derogada de acuerdo con las reglas de tránsito normativo, vigencia y derogatorias establecidas en los artículos 263 y 265 de la Ley 1952 de 2019. El articulo 51 de la Ley 734 de 2002 establecía: “Artículo 51. Preservación del orden interno. Cuando se trate de hechos que contraríen en menor grado el orden administrativo al interior de cada dependencia sin afectar sustancialmente los deberes, funcionales, el jefe inmediato llamará por escrito8 la atención al autor del hecho sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno. Este llamado de atención se anotará en la hoja de vida y no generará antecedente disciplinario9. En el evento de que el servidor público-respectivo incurra en reiteración de tales hechos habrá-lugar a formal actuación disciplinaria4^.” Toda vez que dicho artículo fue declarado exequible salvo los apartes tachados, se pasa a extraer las consideraciones expuestas en la Sentencia C-1076 de 2002 donde la Corte Constitucional explicó lo siguiente: 8 Inciso 1o del artículo 51 declarado exequible, salvo el aparte tachado que se declaró inexequible por la Corte

Constitucional en la Sentencia C-1076 de 2002. 9 Inciso 2o del artículo 51 declarado exequible, salvo el aparte tachado que se declaró inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1076 de 2002. 10 Inciso 3° del artículo 51 declarado inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1076 de 2002. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! “e ) Consideraciones de la Corte Constitucional. Aunque el cargo de la demanda se dirige exclusivamente contra la expresión sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno, que figura en el primer inciso del artículo 51 de la Ley 734 de 2002, considera la Corte que el ejercicio de una adecuada interpretación constitucional no puede limitarse a tomar en consideración, de manera aislada, el enunciado invocado en este caso por el demandante sino que es preciso situarlo en un contexto determinado, el cual será objeto del respectivo control de constitucionalidad. Quiero ello decir que, en el presente asunto, la Corte estima necesario examinar de manera global el artículo 51 del nuevo Código Disciplinario Único, vale decir, la expresión demandada constituye tan solo uno de los elementos que integran la figura regulada, que aisladamente carece de contenido normativo autónomo, y por ende, es preciso examinar el todo.

En este orden de ¡deas, la finalidad del artículo 51 del nuevo Código Disciplinario Único es clara: diseñar medidas encaminadas a preservar el orden interno y la disciplina en las instituciones del Estado, efecto para el cual se prevén los llamados de atención que hace el superior jerárquico a su subordinado. Como se trata de comportamientos que alteran el orden interno de las instituciones pero sin comprometer sustancialmente los deberes funcionales del sujeto disciplinable, es comprensible que esa medida no se rodee de connotaciones procesales y de los formalismos inherentes a las actuaciones de esa índole. Con todo, el hecho que la norma permita la realización de un llamado de atención por parte de un superior a sus subalternos sin necesidad de acudir a formalismo procesal alguno no impide que éstos sean escuchados pues, por más informal que sea ese llamado, la promoción del orden institucional se logra si se conoce la situación por la que atravesó el sujeto disciplinable, no sólo a través de las referencias de terceros sino por medio de la propia reseña que éste realice lo ocurrido. Choca con la racionalidad de una democracia constitucional la realización de un llamado de atención que sea fruto de un acto unilateral de poder y no de una decisión razonable que tenga en cuenta y valore la situación del afectado.” (Subraya fuera de texto) Conforme lo anterior la descripción del artículo 68 de la Ley 1952 de 2019, dispone unas medidas de preservación del orden interno a cargo del jefe inmediato, esto es que las medidas las toma el superior jerárquico respecto de sus subordinados o el superior en relación de sus subalternos. 4.2. Gerencias Colegiadas - Jefe inmediato

Con el objeto de obtener resultados de interés común, de beneficio general y del cumplimiento de las funciones propias de las dependencias que integran la Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido.’ Contraloría General de la República, ésta se organizará en dos niveles básicos, a saber: nivel central y nivel desconcentrado11.

1. Nivel central: El nivel central está conformado por las dependencias con sede en el Distrito Capital;

2. Nivel Desconcentrado: El nivel desconcentrado está constituido por las dependencias de la Contraloría General ubicadas fuera de la sede del Distrito Capital y se configura con observancia de los principios de la función administrativa y en los cuales se radican competencias y funciones en tales dependencias en los términos señalados principalmente en el Decreto 267 de

2000. De acuerdo con el artículo 19 de del Decreto 267 de 2000 el objetivo de las gerencias departamentales es representar a la Contraloría General de la República en el territorio de su jurisdicción, en calidad de agencias de representación inmediata del nivel superior de dirección de la Contraloría. Para este efecto, conducen la política institucional de la Contraloría en el territorio asignado, bajo la inmediata supervisión del Contralor General y representan a las contralorías delegadas en las materias que se establecen en el Decreto 267 de 2000 o las que determine el Contralor General. En todo caso, tales gerencias

ejercen competencias de dirección y orientación institucional en el nivel territorial y concurren en la formulación de políticas, en la representación de la Contraloría General en los términos dispuestos en el Decreto 267 de 2000 y en la coordinación y dirección administrativa del trabajo de los grupos de vigilancia fiscal, de investigación, de juicios fiscales y de jurisdicción coactiva y en los demás temas que se establezcan para el cabal cumplimiento del objeto de la Contraloría General. Concordante con lo anterior, a partir de los artículos 4 y 5 el Decreto 269 de 2000 ya se ubicó el cargo de Gerente Departamental como un del Nivel Directivo el cual “Comprende los empleos a los cuales corresponde el desempeño de funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos", a la vez que el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal de la CGR, Versión: 5.0, publicado en el aplicativo SIGECI el 21 de mayo de 2021, señala que el Jefe Inmediato de los Gerentes Departamentales es el Contralor General de la República, quienes además tiene dentro.de sus funciones específicas las siguientes: “5. Representar al señor Contralor General de la República y a los contralores Relegados a nivel Departamental para contribuir a los resultados de la vigilancia fiscal. (-) 11 Artículo 10 del Decreto 267 de 2000Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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9. Dirigir la gestión administrativa y financiera de la organización administrativa desconcentrada de la Contraloría en los términos de la delegación que en esta . materia les conceda el Contralor General.” Respecto de la naturaleza de los empleos, el Decreto 268 de 2000 que regula el

régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría General de la República retoma lo previsto en el artículo 125 constitucional y dispone que: “Artículo 3. Cargos de Carrera Administrativa. Son cargos de carrera administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción que se enumeran a continuación: .(■■■) Gerente Departamental (...) Los empleos cuyo ejercicio implique especial confianza o que tengan asignadas funciones de asesoría para la toma de decisiones de ia entidad o de orientación institucional y estén creados en los Despachos del Contralor General, del Vicecontralor, del Secretario Privado, de la Gerencia del Talento Humano y de la Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera. En todo caso son cargos de libre nombramiento y remoción:

1. Aquellos que sean creados y señalados en la nomenclatura con una denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y conducción institucional, de manejo o de especial confianza.

2. Los empleos cuyo ejercicio implique la administración y el manejo directo de bienes, dinero y valores del Estado.

3. Aquellos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protección y seguridad personal de los servidores de la Contraloría General de la República.” Contexto bajo el cual en el concepto CGR-OJ-224 de 2022 se concluyó: “5.2. De acuerdo con el artículo 19 de del Decreto 267 de 2000 las Gerencias Colegiadas Departamentales representan a la Contraloría General de la República en el territorio de su jurisdicción, en calidad de agencias de representación inmediata del nivel superior de dirección de la Contraloría, bajo la inmediata supervisión del Contralor General y representan a las contralorías delegadas en las materias que se establecen en la Ley o las que determine el Contralor General.

De allí que, teniendo en cuenta los artículos 4 y 5 el Decreto 269 de 2000 y el artículo 3 del Decreto 268 de 2000 el cargo de Gerente Departamental es el cargo del Nivel Directivo de libre nombramiento y remoción más alto en el Nivel Desconcentrado, sumado a las funciones esenciales descritas en el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de los empleos de la planta de personal de la CGR, Versión: 5.0, publicado en el aplicativo SIGECI el 21 de mayo de 2021, se colige que el Jefe Inmediato de los Gerentes Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071» PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 7

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Defender juntos los recursos públicos ¡Tiene Sentido! Departamentales es el Contralor General de la República, a quien corresponde ejercer de forma directa la inmediata supervisión sobre aquellos en su condición de directos representantes o delegados del Contralor General de la República en el territorio de su jurisdicción.” (Subrayas fuera de texto) Sumado a lo anterior, el artículo 29 del Decreto Ley 267 de 2000 señala: "ARTICULO 29. FUNCIONES QUE NO SE PUEDEN DELEGAR. Sin perjuicio de lo que sobre el particular establezcan otras disposiciones, no podrán delegarse: 1. - La expedición de reglamentos de carácter general, salvo en los casos expresamente autorizados por la Ley. 2. -Las funciones, atribuciones y potestades recibidas en virtud de delegación. 3. - Las funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal . no son susceptibles de delegación. 4. - Las funciones que suponen la actuación personal y directa del funcionario competente, ante el Congreso de la República y otras autoridades constitucionales. 5. - La facultad nominadora.” (Negrillas fuera de texto)

5. Conclusiones.

Para efecto de lo previsto en el numeral 3o del artículo 29 del Decreto Ley 267 de 2000 que señala “[l]as funciones que por su naturaleza o por mandato constitucional o legal no son susceptibles de delegación”, se considera que dada la naturaleza de la función de preservación del orden interno dispuesta en el artículo 68 de la Ley 1952 de 2019 su aplicación sobre los Gerentes Colegiados Departamentales es una función del Contralor General.de la República no

susceptible de delegación en el Director del Despacho, pues se trata de los directos representantes del Contralor General de la República en el nivel desconcertado e inmediatos subordinados del nivel directivo conforme la ubicación de los Gerentes Colegiados Departamentales en la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República. Cordialme3j >

JAVIER OBORGD^ÍGUEZ

Director •ficina Jurídica

Proyectó: Andrés Rolando Ramírek Guacaneme

Revisó: Lucenith Muñoz Arenasen N.R. SIGEDÓC 2023IÉ0013992 y 2022IE0131819

TDR 80112-152-02 Derechos de'petición - Respuesta de trámite y/o de fondo Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 7