CGR - Concepto 0172 de 2020

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

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CGR-OJ- - 2020

80112Bogotá D.C., Doctora

PATRICIA DOLORES OLANO AZUAD

Profesional Universitario Contraloría General de Antioquia polano@cga.gov.co REFERENCIA: Radicado Interno: 2020ER0106059 de 2 de octubre de 2020.

SIPAR: 2020-193697-8005

TEMA: REFRENDACIÓN DOCUMENTOS DE DEUDA PÚBLICA.

Competencia exclusiva de la Contraloría General de la República. Respetada Doctora Patricia Dolores:

1. Antecedentes.

Esta Oficina recibió su consulta mediante la cual nos solicita aclarar sobre la refrendación que corresponde a la Contraloría General de la República, de los documentos constitutivos de deuda pública externa e interna que suscriban las entidades prestatarias, en los niveles nacional y descentralizado territorialmente o por servicios. Lo anterior, pues la Contraloría General de Antioquia considera que el artículo 35 de la Resolución 035 de 2020 aplica únicamente a las entidades del orden nacional. Nos manifiesta que la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, realizó a esa Contraloría Departamental consulta sobre el tema, con el propósito de dilucidar la exigencia que le está realizando el Banco Davivienda en el trámite de diligenciamiento de un empréstito, la cual sustento con nuestro concepto CGR-OJ134-2020, Radicación 2020EE0101799 de 8 de septiembre de 2020: "La resolución orgánica 035 de 2020 en su artículo 35, se REFIERE A

ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL, eso es lo que nosotros desde la Contraloría de Antioquia hemos analizado. Le solicito el favor de aclararnos si estamos en lo cierto, o si por el contrario el Banco DAVIVIENDA tiene razón en su requerimiento (vale la pena aclarar que Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 la resolución 038 enunciada por el Banco no tiene ninguna relación con el tema que estamos tratando)".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'2 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las

consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007 esta , calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). 1 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en

todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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2. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Sobre el tema objeto de consulta esta Oficina se pronunció mediante conceptos Nos.CGR-OJ-0115 de 2020, Radicación 2020EE0086428 de 11 de agosto de 2020 y CGR-OJ-134 de 2020, Radicación 2020EE0101799 de 8 de septiembre de 2020, los cuales puede consultar en nuestra página www.contraloría.gov.co

3. Consideraciones Jurídicas Debe precisarse, que esta Oficina Jurídica, mediante los conceptos CGR-OJ-0115 de 2020, Radicación 2020EE0086428 de 11 de agosto de 2020 y CGR-OJ-134 de 2020, Radicación 2020EE0101799 de 8 de septiembre de 2020, dio respuesta a la petición formulada por la señora INGRIT TATIANA TREJOS VARGAS, funcionaria del Departamento Jurídico, Banca Pública y Empresarial, del Banco Davivienda, quien consultó sobre la refrendación que la Contraloría General de la República debe hacer a los contratos que celebran las entidades territoriales y descentralizadas de éstas, sobre empréstitos externos e internos, y específicamente si resulta suficiente para dar por cumplido el requisito de registro de deuda pública, el registro que hacen las

entidades territoriales y sus descentralizadas ante las contralorías municipales, departamentales y distritales de los documentos de empréstito de corto y largo plazo que celebran. Sea lo primera precisar que en los conceptos citados, se hace una descripción de los preceptos constitucionales sobre el ejercicio del control fiscal y las sustanciales modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019, en donde el modelo de control fiscal de competencia de la Contraloría General de la República, recae ahora sobre cualquier tipo de recurso público, a diferencia de la anterior normatividad que establecía su ejercicio sobre los recursos del orden nacional y excepcionalmente sobre los recursos endógenos de las entidades territoriales. Los citados conceptos están referidos en la revisión de las disposiciones contenidas en la Ley 42 de 1993, en el Capítulo 111 De la Contabilidad Presupuestaria, registro de la deuda, certificaciones, auditaje e informes, reglamentados en la Resolución Reglamentaria Orgánicas REG-ORG-035, modificada por la REG-ORG-038 de 2020, que en forma precisa indican las facultades del Órgano Superior de Control Fiscal para registrar los contratos contentivos de empréstito interno y externo, de cualquiera de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas y la obligación de éstos de remitir mensualmente a la Contraloría General de la República, un informe sobre los saldos y movimientos de la deuda pública durante su vigencia. Teniendo en cuenta que su consulta, nuevamente se indican las facultades exclusivas otorgadas por la constitución y la ley al Contralor General de la República para refrendar la deuda pública. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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4 Así, el numeral 3o. del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo No. 04 de 2019, otorga al Contralor General de la República, entre otras, la atribución de llevar un registro de la deuda pública de la nación y sus entidades descentralizadas o por servicios, y en desarrollo de tal atribución, el artículo 43 de la Ley 42 de 1993, establece: "ARTÍCULO 43. De conformidad con lo estipulado en el numeral 3o., del artículo 268_de la Constitución Nacional, la Contraloría General de la República llevará el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden a que pertenezcan y de las de carácter privado cuando alguna de las anteriores sea su garante o codeudora. Con el fin exclusivo de garantizar el adecuado registro de la deuda pública, todo documento constitutivo de la misma deberá someterse a la refrendación del Contralor General de la República. PARÁGRAFO. Las entidades a que se refiere el presente artículo deberán registrar y reportar a la Contraloría General de la República, en la forma y oportunidad que ésta prescriba, el movimiento y el saldo de dichas obligaciones. Sin perjuicio de lo anterior, los órganos de control fiscal deberán llevar el registro de la deuda pública de las entidades territoriales y sus respectivos organismos descentralizados." Tal como lo ordena la disposición señalada el registro de los documentos

constitutivos de empréstito, sin importar el orden al que pertenezca la entidad e incluye las de carácter privado cuando la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios sea su garante o codeudora. Además, les impone un reporte periódico sobre el movimiento y saldos de dichas obligaciones. Así mismo, el Artículo 44 ibídem, establece que los empréstitos garantizados por la Nación y otorgados a cualquier persona o entidad estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República en los términos y parámetros que el Órgano Superior de Control reglamente. Las anteriores disposiciones constitucionales y legales, facultan a la Contraloría General de la República para llevar el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden a que pertenezcan y de las de carácter privado cuando alguna de las anteriores sea su garante o codeudora. Con fundamento en las normas citadas, el Contralor General de la República expidió la Resolución Reglamentaria Orgánica No. 035 de 2020, modificada por la No. Resolución No.038 de 26 de junio de 2020. Las Resoluciones Reglamentarias Orgánicas: RES-ORG 035 de 30 de abril de 2020, "Por la cual se reglamenta la rendición de información por parte de las entidades o particulares que manejen fondos o bienes públicos, en todos sus niveles administrativos y respecto de Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 todo tipo de recursos públicos para el seguimiento y el control de las finanzas y contabilidad públicas" modificada por la RES-ORG-038 de 26 de junio de 2020, están vigentes. En este contexto, el Artículo 31 de la RES-ORG-035 de 2020, establece que constituyen "Deuda Pública" las operaciones de crédito público contenidas en las siguientes normas: -Artículo 3 del Decreto 2681 de 1993, el cual establece. "Artículo 3°.- Operaciones de crédito público. Son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. Para efectos de lo dispuesto en el presente Decreto, las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas. Son operaciones de crédito público internas las que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana. Son operaciones de crédito público externas todas las demás. Se consideran como residentes los definidos en el artículo 2o. del Decreto 1735 de 1993 y las demás normas que lo complementen o modifiquen. El Parágrafo 2°. de Artículo 41 de la Ley 80 de 1993, dispone:

Artículo 41. Parágrafo 2o. Operaciones de Crédito Público. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales. Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así como las de capitalización con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones se podrán constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas a la vigilancia de la Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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6 Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de pasivos laborales. Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a operaciones

de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la operación. Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a éstas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la Nación, se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación. El Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 1993, con base en la cuantía y modalidad de las operaciones, su incidencia en el manejo ordenado de la economía y en los principios orgánicos de este Estatuto de Contratación, podrá determinar los casos en que no se requieran los conceptos mencionados, así como impartir autorizaciones de carácter general para dichas operaciones. En todo caso, las operaciones de crédito público externo de la Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de un año, requerirán concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público Por su parte el Artículo 30 de la Ley 533 de 1999, establece que son títulos de deuda pública los documentos y títulos valores de contenido crediticio y con plazo para su redención que emitan las entidades estatales, así como aquellas entidades con

participación del Estado superior al cincuenta por ciento, con independencia de su naturaleza y del orden al cual pertenezcan. El Artículo 32, de la RES-ORG-035 de 2020, define la "Refrendación" que efectúa la Contraloría General de la República, como la acción de expedir el "Certificado de Registro" de los documentos constitutivos de la deuda pública. A su vez, el Artículo 33 ibídem, establece la obligación por parte de las "entidades prestatarias, de los niveles nacional y descentralizado territorialmente o por servicios", de remitir a la Contraloría General de la República, dentro de los diez (1 O) días siguientes al perfeccionamiento del contrato, los siguientes documentos para que ésta expida el "Certificado de Registro de la Deuda Pública. -Oficio remisorio de la solicitud. -Copia del contrato o documento que contenga la obligación perfeccionada y las normas de autorización del crédito. -Tratándose de contratos con BIRF y BID, el envío se hará dentro de los veinticinco (25) días siguientes al perfeccionamiento. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 -Proyección de desembolsos, amortizaciones y condiciones financieras del contrato. -Registro del Contrato en la Base Única de Datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Artículo 34 de la RES-ORG-035 de 2020, describe dos (2) obligaciones frente a la Contraloría General de la República, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público; la primera consistente en un "Informe que contenga debidamente identificados según su fecha de ocurrencia, los saldos y el movimiento de los desembolsos, amortizaciones, intereses y comisiones de la deuda interna y externa y demás información relacionada con operaciones de deuda". La segunda obligación de cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contenida en el parágrafo de la disposición referida, consistente en la relación de los movimientos de los pagarés suscritos mensualmente por la Tesorería. En esta disposición se hace extensiva para las entidades de los niveles nacional y territorial en sus sectores central y descentralizado que mantengan compromisos de deuda, la obligación de remitir un "Informe que contenga debidamente identificados según su fecha de ocurrencia, los saldos y el movimiento de los desembolsos, amortizaciones, intereses y comisiones de la deuda interna y externa y demás información relacionada con operaciones de deuda". Nótese que esta obligación en igual plazo se establece tanto para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como para todas las entidades prestatarias en todos los órdenes y niveles de la administración pública. El artículo 35 ibídem, de conformidad con la Ley 533 de 1999 y demás sobre endeudamiento, establece una obligación de remisión, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del documento sobre la utilización de las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional, dentro de los plazos que cumple el mismo informe a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Esta obligación exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como usted la refiere en su consulta, es

atinente a información del gobierno nacional, y en nada interfiere con las obligaciones impuestas a los otros obligados a entregar información a la Contraloría General de la República, en el tema de deuda pública. Y una última obligación a cargo de las Contralorías de todos los órdenes territoriales, de reportar la información y los resultados de las auditorías realizadas a los recursos del crédito de sus sujetos de control fiscal, dentro de los quince (15) días hábiles siguiente a la publicación del Informe de Auditoría. Para complementar lo anteriormente dicho, se ha elaborado una tabla que resume las obligaciones que corresponden a las entidades intervinientes y las disposiciones de la RES-ORG-035 de 2020 que las fundamentan. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia A e dd Y ji == la

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REGISTRO Y REFRENDACIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA-RESOLUCIÓN RES-ORG-035-2020

ENTIDAD OBLIGACIÓN Artículo PLAZO Refrendación de los documentos constitutivos de Deuda Pública, la Contraloría General expedición del Certificado de Registro Art. 32 de la República. de la misma por la Contraloría General de la República. Entidades Documentos para emitir el Certificado de 1 O días hábiles posteriores al Art. 33 Prestatarias Nivel Reqistro. perfeccionamiento del contrato central y Reporte de la Información de la Deuda. 5 días hábiles siguientes del m

descentralizado Información sobre saldos y movimientos que mantengan el compromiso Art. 34 territorialmente y por de desembolsos, amortizaciones, servicios. intereses y comisiones Reporte de la Información de la Deuda. Art. 34 5 días hábiles siguientes del m que mantenqan el compromiso Ministerio de Relación de movimientos de los pagarés Art. 34, 1 O días hábiles del mes siguier Hacienda y Crédito suscritos mensualmente por la Tesorería Parágrafc a la suscripción Público Cupo de Endeudamiento. Información Art. 7 Ley 533 de 1999. sobre la utilización de las autorizaciones Art. 35 conferidas al gobierno nacional. Contralorías 15 días hábiles desde la municipales, distritale Informes de Auditoría a recursos de crédito Art. 36 publicación del Informe de y municipales. Auditoría

1. Conclusión.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 42 de 1993, la Contraloría General de la República llevará el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y de las de carácter privado cuando alguna de las anteriores sea su garante o codeudora.Con el fin exclusivo de garantizar el adecuado registro de la deuda pública, todo documento constitutivo de la misma deberá someterse a la refrendación del Contralor General de la República. Para efectos de la expedición del certificado de registro de deuda pública externa e interna las entidades prestatarias de los niveles nacional y descentralizado territorialmente o por servicios, deberán remitir a la Contraloría General de la

República, dentro de los diez (1 O) días hábiles posteriores al perfeccionamiento del contrato de deuda, los documentos señalados en el artículo 33 de la RES-ORG-035 de 2020, modificada por la Resolución 038 de 2020. Cordialmente, \ Afi JULIÁfifiUfiRIGUEZ Director Oficina Jurídica Anexos: Conceptos CGR-OJ-115 y CGR-OJ-134 de 2020.

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0106059.

TRD 80112-033-. Conceptos Jurídicos. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia