CGR - Concepto 032 de 2024

CONTRALORIA C ontialoria Gene rald elaR epublica::SGD 28-102 -20241 3:17 AAll (Conlest arCiteEst eNo.:2 024EE0 03589 JFFooll:4Anex:0FA:0 General de la Republica ORIGEN 80112O FICINAJU RlDICA/ISDUA RJAVIERTOBORODRIGUEZ DESTINO KARLAYO MARA CA MPUZANOGONZAL EZ ASUNTOPROCESOVERBALDERESPONSA8ILIDADFISCALAUDIENCIADEDESCARGOS. OBS 032 2024EE0035891

CGR-OJ- -2024

80112Bogota D.C• > Doctora

KARLA YOMARA CAMPUZANO GONZALEZ

Profesional Universitario Contraloria General de Risaralda karla.campuzano@contraloriarisaralda.gov.co contactenos@contraloriarisaralda.gov.co Referencia: Respuesta a su consulta radicada en la CGR con SIGEDOC No. 2024ER0016430 de 31 de enero de 2024.

Tema: PROCESO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. - Audiencia de Descargos. Inexistencia del dano fiscal. Fallo sin responsabilidad fiscal.

Respetada doctora Karla Yomara: La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio la consulta1 citada en la referencia, que procedemos a responder a continuacion:

1. Antecedentes La peticionaria indica en su escrito que, en un proceso verbal de responsabilidad fiscal en donde se adelanto la Audiencia de Descargos, se aportaron soportes que desvirtuaron el elemento de dano fiscal.

Contexto bajo el cual, formula el siguiente interrogante: “^Debe agotarse la audiencia de decision o por economia procesal se puede emitir el fallo sin responsabilidad fiscal?”. 1“C6digo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative. Art. 14, numeral 2°. sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relacion con las materias a su cargo deberan resolverse dentro de los treinta (30) dias siguientes a su recepcion.” Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 1 <D CONTRALORIA General de la Republica

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jundica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la CGR, son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion2 ni tienen el caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas juridicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Juridica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legales relativas al campo de actuacion de la Contraloria General"3, asi como las

formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que deban actuar en armonia con la Contraloria General"4 y las presentadas por la ciudadania respecto de "las consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica"5. En este orden, mediante su expedicion se busca "orientar a las dependencias de la Contraloria General de la Republica en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal"6 y "asesorar juridicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones juridicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente Doctrinal de la Oficina Juridica.

Respecto al tema objeto de estudio, se ha pronunciado esta Oficina, entre otros, en los Conceptos CGR—OJ-0157-2023, radicado 2023EE0173417 y CGR-OJ-119-2023 radicado con el SIGEDOC 2023IE0085417, los cuales pueden ser consultados en 2 Art. 25 de la Ley 1437 de 2011, sustituido por el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000

4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 Oficina Juridica. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la Republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 2 CONTRALORIA General de la Republica nuestra pagina web www.contraloria.gov.co, en el aplicativo institucional SINOR (Normatividad y Relatoria).

4. Consideraciones juridicas. 4.1. Problema juridico.

6Si una vez adelantada la Audiencia de Descargos en un proceso verbal de responsabilidad fiscal, se evidencia la inexistencia de dano al patrimonio, se debe continuar el tramite y agotar todas las etapas del proceso en mencion? 4.2. Proceso de Responsabilidad Fiscal. La Ley 610 de 2000, establece el tramite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorias, quiere ello significar que esta disposicion legal contiene los lineamientos que ban de seguir los operadores juridicos para establecer la

responsabilidad fiscal de los servidores publicos y de los particulares cuando en el ejercicio de la gestion fiscal o con ocasion de esta, causen por accion u omision y en forma dolosa o gravemente culposa un dano patrimonial al Erario. De la norma senalada, debemos colegir que el proceso de responsabilidad fiscal es una actividad reglada en las disposiciones legales, y por tanto, su tramite debe sujetarse a estas, sin que le sea dable al funcionario encargado de su aplicacion realizar actuaciones por fuera de la ley. En este contexto, la norma ha determinado las etapas procesales que deben surtirse en este proceso, las cuales no pueden omitirse, so pena de las sanciones legales a que haya lugar. Cabe precisar que, ademas de la Ley 610 de 2000, debe tenerse en cuenta lo establecido en la Ley 1474 de 2011, la cual introduce unas modificaciones aplicables al proceso ordinario de responsabilidad fiscal y regula el proceso verbal de responsabilidad fiscal. Resulta pertinente indicar que mediante Sentencia C-090 de 20229, se declare la inexequibilidad de los articulos 124 a 148 del Decreto Ley 403 de 2020, y en consecuencia, se ordeno la reviviscencia de las normas de la Ley 610 de 2000 y la Ley 1474 de 2011. En esta linea, el proceso de responsabilidad fiscal, lo define el articulo primero de la Ley 610 de 2000, ash 5 Referencia: Expediente D-13782, Asunto: Demands de inconstitucionalidad contra el titulo XIII -articulos 124 a 148del Decreto Ley 403 de 2020, Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 3 CONTRALORIA General de la Republica “ARTiCULO 1 o. DEFINICION. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaclones adminlstrativas adelantadas per las Contralorlas con el fin de determlnar y establecer la responsabilidad de los servidores publicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestion fiscal o con ocasion de esta, causen por accion u omision y en forma dolosa o culposa un dano alpatrimonio del Estado.” El objeto de la responsabilidad fiscal es el de lograr el resarcimiento de los danos ocasionados al patrimonio publico como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestion fiscal, mediante el pago de una indemnizacion pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por el patrimonio Economico del Estado. A su turno, los articulos 40 y 41 de la Ley 610 de 2000, establecen dentro de las condiciones y requisites para abrir procesos de responsabilidad fiscal mediante el procedimiento ordinario que “se encuentre establecida la existencia de un dano patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo”, en tanto que el articulo 98 de la Ley 1474 de 2001, senala como criterio para expedir el auto de apertura e imputacion de responsabilidad fiscal en el procedimiento verbal que se encuentre objetivamente establecida la existencia del dano patrimonial al

Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del gestor fiscal ”. 4.2.1. Procedimiento Verbal de Responsabilidad Fiscal. Como se menciono, con la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011, se instituyo el proceso verbal de responsabilidad fiscal. Esto se hizo para generar celeridad a las actuaciones, es decir, que quiso el legislador imprimir agilidad al proceso y para ello consagro algunos requisites que son presupuesto para su adelantamiento a saber: “ARTICULO 97. PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso de responsabilidad fiscal se tramitara por el procedimiento verbal que crea esta ley cuando del analisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicacion de cualquiera de los sistemas de control, se determine que estan dados los elementos para proferir auto de apertura e imputacion. En todos los demas casos se continuara aplicando el tramite previsto en la Ley 610 de 2000. El procedimiento verbal se sometera a las normas generales de responsabilidad fiscal previstas en la Ley 610 de 2000 y en especial por las disposiciones de la presente ley. (•••)” Luego, el articulo 98 de la ley ibidem, senala las etapas del Procedimiento Verbal de Responsabilidad Fiscal, en los siguientes terminos: Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 4 CONTRALORiA General de la Republica “ARTICULO 98. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO VERBAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL. El proceso verbal comprende las siguientes

etapas: a) Cuando se encuentre objetivamente establecida la existencia del dano patrimonial al Estado y exista prueba que comprometa la responsabilidad del gestor fiscal, el funcionario competente expedira un auto de apertura e imputacion de responsabilidad fiscal, el cual debera cumplir con los requisites establecidos en los artlculos 41 y 48 de la Ley 610 de 2000 y contener ademas la formulacion individualizada de cargos a los presuntos responsables y los motives por los cuales se vincula al garante. El auto de apertura e imputacion indicara el lugar, fecha y bora para dar inicio a la audiencia de descargos. Al dia habil siguiente a la expedicion del auto de apertura se remitira la citacion para notificar personalmente esta providencia. Luego de surtida la notificacion se citara a audiencia de descargos a los presuntos responsables fiscales, a sus apoderados, o al defensor de oficio si lo tuviere y al garante; b) El proceso para establecer la responsabilidad fiscal se desarrollara en dos (2) audiencias publicas, la primera denominada de Descargos y la segunda denominada de Decision. En dichas audiencias se podran utilizar medios tecnologicos de comunicacion como la videoconferencia y otros que permitan la interaccion virtual remota entre las partes y los funcionarios investigadores; c) La audiencia de descargos sera presidida en su orden, por el funcionario del nivel directive o ejecutivo competente o en ausencia de este, por el funcionario designado para la sustanciacion y practica de pruebas. La audiencia de decision sera presidida por el funcionario competente para decidir; d) <Literal CONDICIONALMENTE exequible> Una vez reconocida la personeria

jurldica del apoderado del presunto responsable fiscal, las audiencias se instalaran y seran validas, aun sin la presencia del presunto responsable fiscal. Tambien se instalaran y seran validas las audiencias que se realicen sin la presencia del garante. La ausencia injustificada del presunto responsable fiscal, su apoderado o del defensor de oficio o del garante o de quien este haya designado para que lo represente, a alguna de las sesiones de la audiencia, cuando existan solicitudes pendientes de decidir, implicara el desistimiento y archive de la peticion. En caso de inasistencia a la sesion en la que deba sustentarse un recurso, este se declarara desierto”. En virtud de lo anterior, de advertirse en el analisis hecho por el operador juridico que existe prueba sobre la conducta del gestor fiscal en conexidad con el daho causado al patrimonio publico, podra acudirse al proceso verbal, profiriendo para ello auto de apertura e imputacion de cargos, el cual debera contener los requisites de estas dos providencias reglados para el proceso ordinario por la Ley 610 de 2000, es decir, que dada la claridad con que se cuenta para ese memento procesal, se omite la etapa de investigacion y de una vez se profiere dicho auto. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 5 CONTRALORIA General de la Republica 4.3. Falta de certeza frente a los elementos de la responsabilidad fiscal. Fallo sin responsabilidad fiscal.

La Ley 610 de 2000 en sus articulos 1 y 410 refiere que, la responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los danos ocasionados al patrimonio publico como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestion fiscal o de servidores publicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la produccion de los mismos, mediante el pago de una indemnizacion pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal. En ese orden, el articulo 511 de la Ley 610 de 2000 y el articulo 118 de la Ley 1474 de 2011, establecen que la responsabilidad fiscal esta integrada por los siguientes elementos: 1Una conducta en grado de dolo o la culpa grave, 2.- Un dano patrimonial al Estado y 3.- Un nexo causal entre los dos elementos anteriores. Por lo tanto, para establecer la responsabilidad fiscal de un presunto, deben estar integrados los tres elementos de la responsabilidad fiscal, en ese sentido, la Ley 610 de 2000, en sus articulos 23, 53 y 54, establece como reglas de certeza de la responsabilidad fiscal las siguientes: “Articulo 23. Prueba para responsabilizar. El fallo con responsabilidad fiscal solo procedera cuando obre prueba que conduzca a la certeza del dano patrimonial v de la responsabilidad del investiqado”. (...) “Articulo 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferira fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del dano al patrimonio publico v de su cuantificacion. de la individualizacion v actuacion cuando menos con

culpa leve4-2 del qestor fiscal v de la relacion de causalidad entre el comportamiento del agents v el dano ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligacion de pagar una suma liquida de dinero a cargo del responsable. Los fallos con responsabilidad deberan determiner en forma precisa la cuantia del dano causado, actualizandolo a valor presente al momento de la decision, segun los indices de precios al consumidor certificados por el DANE para los periodos correspondientes”. 10 La modificacion del articulo 5 de la Ley 610 de 2000 por parte del articulo 125 del Decreto Ley 403 de 2020 fue declarada inexequible por la Sentencia C-090-2022 de la Corte Constitucional, de acuerdo con el Comunicado de Prensa 07 de fecha marzo 9 y 10 de 2022. 11 La modificacion del articulo 5 de la Ley 610 de 2000 por parte del articulo 125 del Decreto Ley 403 de 2020 fue declarada inexequible por la Sentencia C-090-2022 de la Corte Constitucional, de acuerdo con el Comunicado de Prensa 07 de fecha marzo 9 y 10 de 2022. 12 Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-619 de 2002. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 6 CONTRALORIA General de la Republica “Articulo 54. Fallo sin responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferira fallo sin responsabilidad fiscal, cuando en el proceso se desvirtuen las imputaciones

formuladas o no exista prueba que conduzca a la certeza de uno o varios de los elementos que estructuran la responsabilidad fiscal”. (Negrillas y subrayas fuera de texto). De acuerdo con la consulta, se adelanto la Audiencia de Descargos donde se aportaron los soportes que sirvieron para desvirtuar la existencia del dano patrimonial, requisite fundamental para establecer la responsabilidad fiscal. Dispone el articulo 101 de la Ley 1474 de 2011, lo siguiente: “ARTICULO 101. TRAMITE DE LA AUDIENCIA DE DECISION. La audiencia de decision se tramitara conforme a las siguientes reglas: a) El funcionario competente para presidir la audiencia de decision, la declarara abierta con la presencia del funcionario investigador fiscal, los profesionales tecnicos de apoyo designados, el presunto responsable fiscal o su apoderado, si lo tuviere, o el defensor de oficio y el garante o a quien se haya designado para su representacion; b) Se concedera el uso de la palabra a los sujetos procesales para que expongan sus alegatos de conclusion sobre los hechos que fueron objeto de imputacion; c) El funcionario realizara una exposicion amplia de los hechos, pruebas, defensa, alegatos de conclusion, determinara si existen pruebas que conduzcan a la certeza de la existencia o no del daho al patrimonio publico; de su cuantificacion; de la individualizacion y actuacion del gestor fiscal a titulo de dolo o culpa grave; de la relacion de causalidad entre la conducta del presunto responsable fiscal y el daho ocasionado, y determinara tambien si surge una obligacion de pagar una suma liquida de dinero por concepto de resarcimiento; d) Terminadas las intervenciones el funcionario competente declarara que el

debate ha culminado, y proferira en la misma audiencia de manera motivada fallo con o sin responsabilidad fiscal. Para tal efecto, la audiencia se podra suspender por un termino maximo de veinte (20) dias, al cabo de los cuales la reanudara y se procedera a dictar el fallo correspondiente, el cual se notificara en estrados. El responsable fiscal, su defensor, apoderado de oficio o el tercero declarado civilmente responsable, deberan manifestar en la audiencia si interponen recurso de reposicion o apelacion segun fuere procedente, caso en el cual lo sustentara dentro de los diez (10) dias siguientes; e) La cuantia del fallo con responsabilidad fiscal sera indexada a la fecha de la decision. La providencia final se entendera notificada en estrados en la audiencia, con independencia de si el presunto responsable o su apoderado asisten o no a la misma’’. (Negrilla fuera de texto). Luego, habiendose proferido auto de apertura e imputacion y agotada la etapa de descargos donde tuvo lugar el debate probatorio mediante el cual se desestimo la existencia del daho patrimonial al Estado, el proceso debe continuar con la audiencia de decision de acuerdo a lo establecido en el articulo 101 de la Ley 1474 de 2011, puntualmente el literal d), donde el funcionario de conocimiento debera proferir fallo sin responsabilidad fiscal. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 7 i> CONTRALORIA General de la Republica

5. Conclusiones. 5.1. El proceso de responsabilidad fiscal se Neva a cabo por el procedimiento verbal cuando en el analisis del dictamen del proceso auditor, de una denuncia o de la aplicacion de cualquiera de los sistemas de control, se determine que estan dados los elementos para proferir auto de apertura e imputacion. 5.2. El procedimiento verbal de responsabilidad fiscal se desarrolla en dos (2) audiencias publicas, la primera denominada de Descargos13 y la segunda denominada de Decision14, donde se proferira fallo con o sin responsabilidad fiscal. 5.4 Ahora bien, respecto del caso en concrete, si luego de proferir auto de apertura e imputacion y agotada la Audiencia de Descargos, se desvirtua la existencia del dano patrimonial, elemento esencial para establecer la responsabilidad fiscal, el operador jurldico debera proceder a emitir fallo sin responsabilidad fiscal, de acuerdo con lo establecido en el literal d) del artlculo 101 de la Ley 1474 de 2011.

Cordialmente •V

JAVIER TOBO RODRIGUEZ

Director Oficina Juridica

Proyecto: Alejandra Aldana Forero.a^sf'

Revise Erika Cure Vergara,

N.R. SIGEDOC 2024ER0016430.

TDR 80112-033 Conceptos Juridicos. Conceptos Juridicos. 13 Articulos 99 y 100 de la Ley 1474 de 2011. 14 Articulo 101 de la Ley 1474 de 2011. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 8