CGR - Concepto 202 de 2021

. -- - r --_ -- Contraloria General de la Republica :: SGD 27-10-202114:16

Al Contestar Cite Este No.: 2021 EE0184676 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD

DESTINO ELIANA MARIA AMPUDIA BALANTA

ASUNTO CONCEPTO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCALPERIODO OBS 2021 EE0184576 111111111111111111 I II IIIIII I II III IIIIIII I II III

80112CGR - OJ - PI ___20 _2 __ de 2021

Bogotá D.C., Doctora

ELIANA MARIA AMPUDIA BALANTA

Jefe Oficina Asesora Juridica Contraloria General de Santiago de Cali oajuridica@contraloriacali.gov.co Referencia: Respuesta a su consulta radicada en la CGR con SIGEDOC

No. 2021ER0129180.

Tema: PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL­ PERIODO PROBATORIO LEY 2080 DE 2021Respetada Doctora Eliana: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió mediante memorial la comunicación citada en la referencia, la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente.

Señala en su escrito, que conforme con los cambios sufridos en el proceso sancionatorio exactamente en el artículo S de la Ley 2080 de 2021, mediante el cual se adicionó un parágrafo al artículo 48 de laº Ley 1437 de 2011, en el que se dispuso, PARÁGRAFO. En_ los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales el

término para la práctica de pruebas no será ·mayor a diez (1 O) días, si fueren tres (3) o más investigados o se deban practicar en el exterior podrá ser hasta de treinta (30) días. El traslado del investigado será por cinco (5) días . . Efectuando la siguiente consulta, en relación a la posibilidad de ampliarse el término señalado de diez (10) días, cuando las pruebas no se han podido llevar a cabo por excusas presentadas por el sujeto procesado solicitando su aplazamiento, y en caso afirmativo bajo qué normas se puede soportar. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contralorla.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página l de 7

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Cóntraloría General de la Republica, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizadofi para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las

disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf' así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia 2de la , gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf' y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico q3u e le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten" 6 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20007 , esta calidad sól'o la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica.

Revisada la base de datos Normatividad y Rela_toría, se encuentra que esta Oficina se pronunció respecto del Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal en. consonancia con la expedición del Decreto Ley 403 de 2020 y de la Ley 2080 de 2021, mediante 1 Art. 25 de la Ley 1437 de _2011, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.

2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numera( 12 del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aqÚeHas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 7 concepto CGR-OJ-012 de 2021 con radicado 2021EE0010401 y CGR-OJ-083 de 2021 con radicado 2021 EE0090915, cuyos fundamentos se retoman en lo pertinente en la presente respuesta, los cuales pueden ser consultados en los cuales pueden ser consultados en el aplicativo SINOR (Normatividad y Relatoría), a través de la página web institucional: www.contraloria.gov.co.

4. Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico Conforme a lo anterior, se abordará de fondo la consulta encaminada a determinar: ¿Si es procedente la ampliación del término del periodo probatorio cuando no se han

logrado practicar las pruebas debido a las excusas de aplazamiento presentadas por el sujeto procesado? De esta manera, a fin de brindar elementos de juicio que permitan a la consultante dilucidar la problemática planteada, se abordarán los siguientes temas: 4.2 Principios aplicables al Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal. De manera general la Ley 1437 de 2011, en su artículo 3 señala los principios que orientan la actuación de las autoridades públicas, en espeºc ial aquellos aplicables en materia administrativa sancionatoria, "ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.

1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitucjón y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción.

En materia administrativa sancionatoria, se observarán - adiciona/mente .tos principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in ídem". Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria:gov.co•·www.contraloria.gov.có • Bogotá, D. C .. , Colombia . ' Página3 de 7 Ahora bien, ·de manera específica se han consagrado como principios propios del proceso administrativo sancionatorio, el principio de legalidad, principio de tipicidad, principio de proporcionalidad, principio8 de razonabilidad, principio del debido proceso, , principio de presunción de inocencia, principio de cosa juzgada y principio de prohibición de reformar para agravar. 4.3. Debido proceso en materia administrativa sancionatoria. El artículo 29 de la Constitución Política de 1991, consagra el debido proceso, como principio rector que se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. En este entendido en Sentencia C-1189 de 2005 de la Corte Constitucional Magistrado Ponente Humberto Antonio Sierra, se señaló: "Las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los plazos para e/ desarrollo de los procesos: y, (v) la imparcialidad, autonomía e independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan, principalmente, a brindar garantías mínimas previas. En efecto, los elementos del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las partes, previa la expedición de una decisión administrativa".

(Subrayado y negrilla fuera del texto). Destacando a su vez, lo dispuesto por la Corte Constitucional en Sentencia C - 640 de 2002, en la que se dispone, que el resultado final por el cual propende el procedimiento administrativo sancionatorio, consiste: "Así, a partir de una concepción del procedimiento administrativo que lo entiende como un conjunto de . actos· independientes pero concatenados con miras a la obtención de un resultado final que es la decisión administrativa definitiva, cada acto, ya sea el que desencadena la actuación, los instrumentales o intermedios, el que le pone fin, el que comunica este último y los destinados a resolver /os recursos procedentes por la vía gubernativa, deben responder al principio del debido proceso. Pero como mediante el procedimiento administrativo se logra el cumplimiento de la función administrativa, el mismo. adiciona/mente a las garantías estrictamente procesales que debe contemplar, debe estar presidido v por los principios constitucionales que gobiernan la función pública que enuncia el canon 209 superior. Estos principios son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. (Subrayado y negrilla fuera del texto). 8 Guía para la aplicación del Procedimiento Administrativo Sancionatorio Fiscal reseñada con código CMI -03 -GU -001 de la Contraloría General de la Republica. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página4 de 7 4.4. Los términos procesales como elementos necesarios para la garantía de la

seguridad jurídica y el debido proceso. Se ha consagrado jurisprudencialmente que los términos procesales "constituyen en general el momento o la oportunidad que la ley, o el juez, a falta de señalamiento legal, establecen para la ejecución de las etapas o actividades que deben cumplirse dentro del proceso por aquél, las partes, los terceros intervinientes y los auxiliares de la justicia" .Por regla general, los términos son perentorios, esto es, . improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes. 9 (Subrayado y negrilla fuera del texto) Por otra parte, el Consejo de Estado en sentencia del doce (12) de abril de 2012 M.P Hugo Fernando Bastidas con radicación 17497 esboza que en general, los términos procesales que tiene el Estado para proferir decisiones son términos de tipo perentorio pero no necesariamente preclusivo. Es decir que, así este vencido el plazo, la decisión correspondiente resulta valida y eficaz salvo que el legislador expresamente haya estipulado la preclusión del término, en el sentido de indicar que la Administración pierde competencia para decidir y por tanto surge el acto ficto o presunto favorable al administrado. El vencimiento de los plazos meramente perentorios puede implicar la responsabilidad personal del agente que se ha demorado en tomar la decisión pero no afecta la validez de la decisión misma. Este tipo de plazos son los más comunes en el derecho procesal, como por ejemplo, el plazo para dictar la sentencia que instituye el CCA. Así este vencido el plazo, la sentencia es válida y eficaz, sin perjuicio

de que pueda existir en un momento dado responsabilidad personal del funcionario judicial si el vencimiento del plazo ocurrió injustificadamente. 10 En este orden de ideas, es importante mencionar que en la previsión constitucional de la función pública de administración de justicia se estableció la prevalencia del derecho sustancial y se advirtió que los términos deben ser observados con diligencia so pena de la imposición de sanciones.1 1 4.5. Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal-Decreto Ley 403 de 2020 y Ley 2080 de 2021 El Decreto Ley 403 de 2020 , en sus artículos 78 a 88, regula lo concerniente al Procedimiento Administrativo 1S2ancionatorio Fiscal, estableciendo de forma inicial que el mismo, es de naturaleza especial, el cual propende por el debido ejercicio de la 9 Corte Constitucional. Sentencia C-01 del 3 de 00 . M.P Jaime Araujo Rentería. 10 Ibídem 11 Corte Constitucional. Sentencia SU 429 8 de2l 4 d2e se2ptiembre de 016. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 0 9 y el fortalecimiento del control fiscal. 1 2 2 1 Carrera 69 No. 44-35 Piso • Código Postal 1071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia 1 11 Páginas de 7 vigilancia y el control fiscal, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los principios constitucionales y legales del control y la gestión fiscal.

Instituyendo, que el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal se tramitará en lo no previsto en el presente decreto ley, por lo dispuesto en el Parte Primera, Título 111, Capítulo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en las normas que lo modifiquen o sustituyan. Adicional a ello, se expide la Ley 2080 de 2021 que modifica y adiciona al capítulo 111 denominado "Procedimiento Administra1ti3vo Sancionatorio", desarrollando , precisiones normativas especiales para el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal, como la fijación del término para el periodo probatorio, "(. . .)

Artículo 48. PERIODO PROBATORIO.

PARAGRAFO. Adicionado por el artículo 5 de la Ley 2080 de 2021. En los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales el término para la práctica de pruebas no será mayor diez (10) dfas, si fueran tres (3) más a o investigados se deban practicar en el exterior podrá ser hasta de treinta (30) días. o El traslado al investigado será por cinco (5) • díás."

5. Conclusiones.

En cónsonancia con la pregunta contentiva de la presente consulta, y en atención al problema jurídico planteado, se procede a responder en los siguientes términos; teniendo como fundamento lo expuesto en líneas anteriores. Es así, que el derecho al debido proceso comprende la garantía de que el proceso se lleve en un plazo, de tal manera que las autoridades administrativas se encuentran obligadas a cumplir en forma exacta ·y di)igente los plazos para la. ejecución de las

distintas actuaciones y diligencias en las diversas fases del proceso. Siendo imperante destacar que el cabal cumplimiento de los términos desarrolla el principio de seguridad jurídica que debe gobernar las actuaciones propias de las entidades públicas. En este contexto, debe señalarse que la expedición de la Ley 2080 de 2021, contenía como objetivo principal la descongestión de los diferentes procesos que se adelantan ante la Jurisdicción .de lo Contencioso Administrativo, resaltando que la delimitación del pedodo probatorio del proceso administrativo sancionatorio fiscal, se estableció en aras de garantizar mayor celeridad y eficacia en el curso de los mismos. 13 Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción'. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá,·D. C., Colombia Página 6 de 7 En suma, para el caso en particular, el término instituido para la práctica de pruebas en el proceso administrativo sancionatorio fiscal, posee un carácter perentorio e improrrogable, atendiendo a la naturaleza propia del mismo y a la finalidad por la cual se instituyo, esto es, el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los principios constitucionales y legales del control y la gestión fiscal. Cordialmente,

LUIS F

Proyectó: María Alejandra Cuellar ·1va

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas,5

N.R. 2021 ER0129180.

TDR 80112-033 Conceptos Jurí ·cos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 5187 000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 7