CGR - Concepto (22062020) fenecimiento, gestión fiscal y gestión de resultados

801110 Bogotá D.C., 22 de junio de 2020

Respetada: Dra. Tania Marcela Hernández Guzmán Directora del Centro de Estudios Fiscales -CEFContraloría General de la República -CGRCiudad Ref: Fenecimiento, gestión fiscal y gestión de resultados.

Respetada Dra. Tania: De conformidad con lo solicitado, procedo a emitir concepto en los siguientes términos:

I. Problema Jurídico 1. ¿Cuáles son las decisiones de la Corte Constitucional (CC) y el Consejo de Estado

(CE) en materia de fenecimiento, gestión fiscal y gestión de resultados?

II. Desarrollo

1. Fenecimiento 1.1. Corte Constitucional (CC) Existen 3 pronunciamientos principales de la CC sobre el fenómeno del fenecimiento.

Veamos: 1.1.1. Sentencia C-046 de 1994 (M.P: Eduardo Cifuentes Muñoz).

En esta providencia la CC analizó la exequibilidad del artículo 17 de la ley 42 de 19931.Para el demandante la disposición normativa vulnera el debido proceso, toda vez que es imprecisa la facultad discrecional de la CGR. En especial, cuando “se autoriza el 1 Artículo 17. Si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal. Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia

levantamiento del finiquito sin recabar el consentimiento de su beneficiario y con base en pruebas sobre presuntas operaciones fraudulentas o irregulares que califican autoridades diferentes de las judiciales, todo lo cual, en su concepto, afecta gravemente la seguridad de las instituciones”. Respecto de lo expuesto, la CC precisó que el fenecimiento fiscal es un principio con raigambre civil, que consiste en que “la aprobación de una cuenta no se extiende "al dolo contenido en ella" de modo que por este aspecto carecen de validez los pactos de no pedir más por las mismas”. Esto quiere decir, que pueden extraerse alcances de cuentas que han fenecido sin observaciones, si al momento del fenecimiento no se detectó el dolo oculto en los soportes. La justificación de este principio, en materia de control fiscal obedece a que los órganos que ejercen control no pueden “condonar el dolo que puede viciar las operaciones examinadas o su presentación”. Justamente, lo expuesto implica que la calificación que ejerce el órgano fiscal puede variar si surgen hechos sobrevinientes, como elementos de juicio que puedan variar la percepción que en su momento fue detectada. Adicionalmente, la CC precisó, que la cuenta -en términos fiscalesconsiste en el informe “acompañado de los documentos que sustentan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por las personas responsables del erario”. Esta revisión puede concluir con el fenecimiento si no hay observaciones. Empero, si hay cualquier clase de anomalía o irregularidad, esta es remitida al órgano de control fiscal para que se active el proceso respectivo.

En cuanto a la firmeza de los actos, la Carta Política de 1991 no establece un criterio “que indique a partir de qué momento las actuaciones administrativas o las puramente técnicas de fiscalización de la gestión fiscal, deben adquirir firmeza y ser fuente de derechos u obligaciones para ciertos sujetos favorecidos o afectados por ellas”. Por lo que existe libertad de configuración legislativa para establecer este aspecto, cuyo concepto puede ser denominado como “cosa decidida en materia administrativa o en materia de control fiscal”. En todo caso, la Constitución de 1991 sí establece un límite en cuanto a que no se le puede conceder firmeza a los fenecimientos que “respalden operaciones ilícitas o fraudulentas, en razón de la vigencia del valor superior de la rectitud en el manejo de los dineros públicos”. Adicionalmente, debe tenerse de presente que la función administrativa debe respetar el principio de moralidad, el cual tiene como referente la sociedad y no el fuero interno del servidor público. La disposición ajustada es exequible, en la medida que “a sociedad, a través de los órganos de control fiscal, tiene derecho legítimo a comprobar, en cualquier Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia momento, la conducta de sus agentes”. Por lo que los servidores públicos “tienen el deber y la carga de facilitar, promover y exigir el más abierto examen de su conducta y de las operaciones realizadas”. Para finalizar, respecto de la incidencia sobre el término para iniciar la acción fiscal -y la

acción de reparación directael término de caducidad es de 2 años, atendiendo la remisión normativa al Código Contencioso Administrativo. Esto quiere decir, que el término para levantar el fenecimiento es de 2 años. Lo anterior, sin perjuicio de que todo aquel que incurra en las “operaciones fraudulentas o irregulares puedan ser objeto de investigación y sanción penal y que, en este caso, la entidad respectiva obtenga la correspondiente indemnización”. 1.1.2. Auto A016 de 2000 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis) El actor solicitó la nulidad de la sentencia T-973 de 1999 “por transgredir el principio de la cosa juzgada constitucional, en cuanto se arriba a conclusiones totalmente incompatibles con la “doctrina integradora” plasmada por la Sala Plena en la Sentencia C-046 de 1994”. Lo anterior, por cuanto la sentencia C-046 de 1994 autoriza el levantamiento del fenecimiento en cualquier momento, siempre que surjan pruebas de hechos fraudulentos o irregulares que lo justifiquen. No obstante, en la sentencia T-973 de 1999 se planteó que el fenecimiento procede exclusivamente dentro de los dos años siguientes a la declaratoria del fenecimiento. Ahora bien, respecto de las consideraciones de la CC, la corporación avaló el contenido del artículo 17 de la ley 42 de 1993 de acuerdo con lo dispuesto en la sentencia C-046 de

1994. A juicio de la CC, el criterio de esta sentencia es acertado, puesto que en la Constitución Política de 1991 de ninguna manera ampara “situaciones originadas en el engaño, la mala fe y el quebrantamiento de la ley, ni puede permitir que el

incumplimiento de la ley y las actuaciones dolosas lleguen a constituirse en derechos e inmunidades para los responsables del manejo de los dineros públicos”. En pocas palabras el fenecimiento no tiene el carácter cosa juzgada, pues está supeditado a una condición resolutoria, que es el surgimiento de nuevas circunstancias que desvirtúen la valoración inicial, atendiendo -entre otros factoresel principio de moralidad. La CC desestimó la petición del accionante, toda vez que su interpretación de la sentencia C-046 de 1994 es errónea y no hubo ninguna discordancia entre esta providencia y la sentencia T-973 de 1999. La corporación estimó pertinente reiterar que el Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia término de caducidad de la acción supedita el término para levantar el fenecimiento, de la siguiente manera: de la lectura individualizada de la norma demandada aparentemente apareciera que el contenido normativo allí estudiado no hace mención de la caducidad de la acción fiscal, sino a la vigencia del fenecimiento y la posibilidad misma de su levantamiento, no es factible obtener un sentido normativo completo de esa precisa regulación sobre la posibilidad del levantamiento del fenecimiento sin tener en cuenta un factor principal que incide en sus alcances, como es el de la caducidad de la acción Luego, finalmente reiteró lo expuesto en la sentencia T-973 de 1999 así: La Contraloría no podrá levantar el fenecimiento, ni tampoco puede iniciar el

proceso de responsabilidad fiscal como erróneamente hizo en el caso del ciudadano Rodolfo Bayona, porque ya ha caducado la acción fiscal, lo cual no significa, como se indicó en el acápite anterior, que el Estado no pueda iniciar las acciones a su alcance para recuperar los bienes fiscales, por cuanto dado el carácter imprescriptible de estos bienes, la acción no caduca.” 1.1.3. Sentencia T-1362 de 2000 La CC en esta oportunidad efectuó la revisión de un caso concreto, en el que el actor solicitó la protección de su derecho al debido proceso, toda vez que la Contraloría General de la República inició un proceso de responsabilidad fiscal en su contra pasados 2 años del fenómeno del fenecimiento. Empero, tanto a quo como ad quem denegaron la tutela, en la medida que si bien la caducidad no está taxativamente reglamentada en la norma sobre el proceso de responsabilidad fiscal, las acciones se ejecutaron dentro del término previsto por la CC. Por consiguiente, el análisis de la CC retomó lo expuesto en las sentencias ya estudiadas, reiterando que “la caducidad de la acción fiscal es de dos años contados a partir del acto de fenecimiento de la respectiva cuenta, según se señaló en la sentencia C-046 de 1994, retomada luego en la sentencia T-973 de 1999”. Lo anterior, por cuanto el “presupuesto referencial de la caducidad de la acción fiscal está constituido por el fenecimiento de la respectiva cuenta”. Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia

Adicionalmente, la CC precisó que el fenecimiento recae sobre el objeto material -que es la cuentay no sobre el sujeto -servidor público-. Lo anterior, quiere decir que aunque se presente el fenecimiento “ no se constituye por ese hecho una situación jurídica concreta que los exima de cualquier responsabilidad sobreviniente, sea ésta fiscal o no, siempre que se pretenda establecerla en los marcos de oportunidad connaturales a la acción correspondiente”. A su turno, la corporación aclaró que existen varias clases de fenecimiento: la primera, el fenecimiento formal, que es el proferido por las divisiones de revisión de cuentas, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la revisión y, la segunda, el fenecimiento material (o de fondo) que a su vez puede extenderse expresa o tácitamente, éste último cuando las oficinas o dependencias competentes de las contralorías no emiten el informe sobre el resultado de la revisión de cuentas en el período de control subsiguiente. Es de precisar, que la CC confirmó las decisiones analizadas, toda vez que la acción fiscal se ejecutó dentro del término establecido. 1.2. Consejo de Estado 1.2.1. Sentencia CE-SEC1-EXP1998-N4438 Rad. 243639 (C.P.: Libardo Rodríguez Rodríguez) En esta providencia, el CE se aparta de lo dicho por la CC en la sentencia C-046 de 1994, y asevera lo siguiente: Si el fenecimiento de las cuentas puede levantarse en cualquier momento, siempre y cuando se den las condiciones previstas en la norma transcrita, forzoso es concluir que,

de igual manera, en cualquier momento se podrá iniciar el juicio de responsabilidad fiscal, lo cual lleva a la Sala a desestimar el cargo en estudio, por considerar que el artículo 38 del C.C.A. no es aplicable, pues, se reitera, del contenido del artículo 17 de la Ley 42 de 1993 se deduce que el juicio de responsabilidad fiscal carece de un término de caducidad para su iniciación 1.2.2. Sentencia 11001-03-24-000-1999-05916-01 del 01/02/2001. Rad. 250302 (M.P.: Manuel Santiago Urueta Ayola) El CE señaló que la CGR tiene una facultad excepcional, que es la de levantar el fenecimiento y continuar con el proceso de responsabilidad fiscal. Posibilidad que se Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia activa cuando “la indagación preliminar arroje como resultado la existencia de motivos suficientes que ameriten la continuación del juicio de responsabilidad fiscal, en tratándose, claro está, de las cuentas de cualquier entidad territorial y del cumplimiento de los requisitos señalados en los literales del artículo 26 de la Ley 42 de 1993”. Lo anterior, sin perjuicio del control ordinario que es propio de las contralorías del orden departamenta, distrital o municipal. En tercera medida no es una facultad concurrente, dado que no es plausible que “se adelanten distintas acciones de control fiscal por parte de dos autoridades sobre el mismo caso”. En todo caso, ha de destacarse que en virtud del artículo 17 de la ley 42 de 1993 “si con posterioridad a la revisión de cuentas de los responsables del erario aparecieren pruebas

de operaciones fraudulentas o irregularidades relacionadas con ellas se levantará el fenecimiento y se iniciará el juicio fiscal”. 1.2.3. Sentencia 68001-23-15-000-1995-00104-01 del 15/11/2002. Rad. 255317 (C.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) El CE reiteró lo dicho en la sentencia C-046 de 1994 en lo atinente a la excepción del “carácter definitivo” del fenecimiento fiscal, que acontece “en razón de la vigencia del valor superior de la rectitud en el manejo de los dineros públicos, tiene pleno sustento en la Carta Política […] bien pueden las Contralorías levantar, en cualquier momento, el fenecimiento de las cuentas, siempre que aparezcan pruebas sobre operaciones fraudulentas o irregulares y, si es el del caso, abrir el respectivo juicio fiscal”. 1.2.4. Sentencia 25000-23-24-000-2001-00284-01 del 30/01/2004 Rad. 223889 (C.P: Olga Inés Navarrete Barrero) En esta providencia el CE reitera lo expuesto en la sentencia C-046 de 1994, respecto del término para iniciar la acción de responsabilidad fiscal una vez declarado el fenecimiento, que es de dos años. A su turno, reitera lo expuesto en las sentencias T-973 de 1999 y T1362 de 2000 así: la caducidad de la acción impide al Estado, a través del respectivo órgano de control, iniciar el proceso de responsabilidad fiscal contra los servidores públicos, personas o entidades pública o privadas que administren fondos o bienes de la Nación. La caducidad de la acción fiscal es de dos años contados a partir del acto de fenecimiento de la respectiva cuenta, según se señaló en la

sentencia C-046 de 1994, retomada luego en la sentencia T-973 de 1999, para resolver un caso en el que se debatía como en este la ocurrencia de la Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia caducidad de la acción fiscal.”. (Cfr. Corte constitucional: Sentencia T-1362 de

2000. M.P: Dr. Alvaro Tafur Galvis.). 1.2.5. Sentencia 25000-23-24-000-1997-9266-01 del 12/07/2001. Rad. 251855 (C.P.: Olga Inés Navarrete Barrero) El CE en esta oportunidad señaló la diferencia entre una revocatoria directa y al acto de fenecimiento. Respecto de la revocatoria directa el CE señaló que para su procedencia “se está frente a un acto administrativo en firme, que ha creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría”. En cuanto al fenecimiento señaló que: “es un acto que, como su nombre lo indica, pone fin a algo, pero no crea ni modifica una situación jurídica particular. Cuando se levanta el fenecimiento, por encontrarse pruebas de operaciones irregulares o fraudulentas, no se está con ello desconociendo un acto administrativo de carácter particular que esté afectando en forma directa a una persona y, por ello, no son aplicables a esta figura los requisitos que el artículo 73

C.C.A. para revocar los actos creadores de situaciones subjetivas, pues, además; el acto

de fenecimiento no tiene la virtualidad de decidir, en forma definitiva, en juicio fiscal, ya que es la misma ley la que permite que , ante nuevas pruebas, se proceda a su levantamiento”. 1.2.6. Sentencia 25000-23-24-000-2005-00918-01 del 14/06/2018. Rad. 2115165 (C.P.: Rocío Araújo Oñate) El CE señaló que el artículo 9 de la ley 610 de 2000 estableció un término para la contabilización del término de caducidad, el cual inicia con la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, el cual se empezará a contar para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto. Sin embargo, para todos aquellos casos en que inició la investigación fiscal antes de la entrada en vigor de la ley 610 de 2000, el término de contabilización inicia a partir de la fecha del acto de fenecimiento. En cuanto a las modalidades de fenecimiento, el CE señaló lo siguiente: Existen varias modalidades de fenecimiento: i) el formal, que es el proferido por las divisiones de revisión de cuentas, y, ii) el material (o de fondo) que a su vez puede extenderse expresa o tácitamente, éste último cuando las oficinas o dependencias Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia competentes de las contralorías no profieren el informe sobre el resultado de la

revisión de cuentas en el período de control subsiguiente

2. Gestión fiscal 2.1. Corte Constitucional (CC) 2.1.1. Sentencia C-529 de 1993 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz) En esta providencia la CC definió la gestión fiscal como “la administración o manejo de tales bienes, en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición”.

La gestión fiscal ha de efectuarse, respetando: i) las normas aplicables, debidamente emitidas por las autoridades competentes; ii) los principios de contabilidad universalmente aceptados o aquellos determinados por el Contador General; iii) “los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos”; iv) “[…]los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un periodo determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración” 2.1.2. Sentencia C-167 de 1995 (M.P: Fabio Morón Díaz) La corporación en este caso precisó la legitimidad de la gestión fiscal. Sobre este punto, la CC aseveró que tiene asidero en el principio de legalidad, sumado a los principios de eficacia, eficiencia y economía (Art. 268.2 CP y arts. 8-13 ley 42 de 1993). Por supuesto, la gestión fiscal ha de respetar en todo momento el interés general, de acuerdo con lo señalado en los artículos 1 y 2 de la Carta Política, lo cual es plausible, siempre que se ajuste el comportamiento del gestor fiscal tanto al principio de legalidad, así como a “los más exigentes criterios de eficacia, eficiencia y economía”. Por lo dicho el

control fiscal es tal, que “procura la exactitud de las operaciones y de su legalidad y se deberá ocupar del control de resultados que comprende las funciones destinadas a asegurar que los recursos económicos se utilicen de manera adecuada, para garantizar los fines del Estado”. 2.1.3. Sentencia C-840 de 2001 (M.P: Jaime Araujo Rentería) Esta providencia es importante, pues la CC aclaró que la gestión fiscal no es de tipo formal exclusivamente, toda vez que los preceptos consignados en la Constitución Política y la ley pretenden que “el servidor público y el particular, dentro de sus respectivas esferas, deban Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia obrar no solamente salvaguardando la integridad del patrimonio público, sino, ante todo, cultivando y animando su específico proyecto de gestión y resultados”. Nuevamente, esta conceptualización entona con el modelo político adoptado en la Constitución de 1991, en el sentido del cumplimiento programático y sucesivo de los fines del Estado, que “se sustenta y fortalece sobre cifras fiscales”. En términos de la CC, la gestión fiscal: “trata de abogar por la integridad y fortalecimiento de un patrimonio público dinámico, eficiente y eficaz, en la senda de la gestión estatal que por principio debe privilegiar el interés general sobre el interés particular; lo que equivale a decir que: la mejor manera de preservar y fortalecer el patrimonio público se halla en la acción programática, que no en la mera contemplación de unos haberes “completos” pero

inertes”. 2.1.4. Sentencia C-722 de 2002 (M.P: Álvaro Tafur Galvis) La CC distinguió los conceptos de gestión fiscal y control fiscal así: “Respecto del primero [gestión fiscal], puede decirse que corresponde al manejo e inversión de recursos públicos, lo cual involucra todas las operaciones que con ellos puedan llevarse a cabo, en cuanto al segundo [control fiscal], es necesario advertir que es la competencia genérica asignada por la Constitución Política a los organismos de control. 2.1.5. Sentencia C-655 de 2003 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil) La CC precisó que el ejercicio de la gestión fiscal es una función pública obligatoria, es decir que “no puede suspenderse ni condicionar su ejercicio al pago de una contraprestación”. Adicionalmente, destacó que los artículos 267 y 268 de la Constitución Política de 1991 dispuso que el Contralor General de la República establezca la forma en que los sujetos objeto de vigilancia y control fiscal deban rendir cuentas e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados. 2.1.6. Sentencia C-1176 de 2004 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández) La CC resaltó 4 aspectos principales en torno al control de la gestión fiscal de la CGR, así como el control que ejerce la Auditoría General de la República respecto de la CGR así: “i) que el legislador no ha exceptuado a ninguno de los órganos autónomos e independientes de la órbita de competencia de la CGR; ii) si la intención del constituyente hubiera sido la de excluir algún organismo o entidad, así lo habría

establecido de manera precisa; iii) de acuerdo con la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional, el control a la gestión fiscal abarca la totalidad de los sectores Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia y actividades en los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, restándole importancia a la naturaleza de la entidad o persona, bien sea esta pública o privada (sentencias C-167/95 y C-529/93) y; iv) el Consejo de Estado ha reiterado la facultad de la CGR de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal sobre la AGR”. 2.1.7. Sentencia C-083 de 2015 (M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado) La CC en primer lugar señaló que el “fundamento del proceso de responsabilidad fiscal es determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa, un daño al patrimonio del Estado. En complemento, aseveró que los principales propósitos de la vigilancia de la gestión fiscal son “(i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y los recursos públicos; (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines del Estado”. 2.1.8. Sentencia SU-431 de 2015 (M.P: Luis Guillermo Guerrero Pérez)

La CC a través de esta sentencia pretendió fijar parámetros para el ejercicio del control fiscal a aforados, haciendo un análisis tanto de la gestión fiscal, hasta los parámetros para determinar la responsabilidad fiscal. La corporación indicó que la responsabilidad fiscal es de naturaleza resarcitoria y no sancionatoria. Adicionalmente, “son tres los elementos de la responsabilidad, a saber: el daño, las conductas relacionadas con la gestión fiscal y el nexo causal”. Respecto del sujeto susceptible de responsabilidad fiscal, la corporación señaló que “es el servidor público o el particular que ejerza actos de gestión fiscal sobre el patrimonio público -bien jurídico tutelado-, en la medida, claro está, que le produzcan a ese patrimonio un menoscabo económico en el marco de las condiciones estructurales de carácter legal”. En cuanto al ejercicio del control fiscal, su práctica se enmarca en la epistemología del Estado Constitucional y Democrático de Derecho. Lo anterior quiere decir, que se trata de una función pública especializada, en procura de la prevalencia del interés general y el cumplimiento de los fines esenciales que han sido declarados en la Carta Política. El control fiscal puede ser definido en “vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes de la Nación”. El propósito ulterior es el de constatar el adecuado manejo del erario, es decir, verificar que hubo “transparencia en todas las operaciones relacionadas con el manejo y Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia

utilización de los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado”. Aun así, el legislador cuenta con un alto margen de libertad de configuración legislativa. En adición la CC destacó dos momentos, respecto del control fiscal: i) la vigilancia que ejecutan todas las contralorías en su respectivo ámbito de competencia, por medio de auditorías y su seguimiento, que permite formular “las correspondientes observaciones, conclusiones, recomendaciones, e incluso, las glosas que se deriven del estudio de los actos de gestión fiscal controlados”; ii) proceso de responsabilidad fiscal, dirigido a “obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor público o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público, por su conducta dolosa o culposa” 2.1.9. Sentencia C-101 de 2018 (M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado)2 En esta providencia, la CC resaltó que “l ejercicio de la función administrativa también incluye la gestión fiscal del patrimonio del Estado. Por tal razón, su desempeño debe hacerse con estricta observancia del artículo 209 Superior”. De allí se colige el valor del control fiscal para la protección del erario, lo que es posible desde la inspección de la gestión fiscal y la inspección de la gestión de los resultados, con el interés de constatar que ha sido gestionado el recurso público de forma correcta, para el aseguramiento de los fines constitucionales. Para desarrollar este argumento, la corporación resaltó que la CGR tiene un marco de

acción definido, que es el control fiscal. El control fiscal puede ser definido en el deber de “vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las personas de derecho privado que manejen o administren fondos o bienes” que conforman el erario, en procura de los fines declarados constitucionalmente. Esto quiere decir que el control siempre procederá cuando haya gestión fiscal, es decir, siempre que medie “administración o manejo de (…) bienes [públicos], en sus diferentes y sucesivas etapas de recaudo o percepción, conservación, adquisición, enajenación, gasto, inversión y disposición”. Lo anterior, por supuesto tiene estrecha relación con el interés de garantizar la moralidad de la función 2 Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 38 numeral 4° y el parágrafo 1° de la Ley 734 de 2002 y 60 (parcial) de la Ley 610 de 2000. Carrera 69 número 44-35 piso 3 Código postal 111071 PBX 5 187000 cgr@contraloria.gov.co www.contraloriagen.gov.co Bogotá D.C. Colombia pública, así como “la eficiencia y eficacia de la administración en el cumplimiento de los fines del Estado” Acto seguido, indicó que el esquema de control fiscal vigente tiene dos características: i) que es amplio porque los sujetos de control son todos aquellos (particulares y entes públicos) que manejen fondos o bienes de la nación. Además, este control fiscal es comprende diversas aristas (control financiero, de legalidad, gestión, resultados, cuentas y valoración de los mecanismos de control interno de las entidades o personas controladas). Todo esto está dirigido a constatar si los recursos públicos han sido

invertidos de forma tal, que se pueda maximizar la gestión administrativa, entre otros factores; ii) el control fiscal es integral porque “abarca la totalidad del proceso de la gestión de los recursos públicos. Inicia con la recepción de aquellos por parte de la entidad pública, comprende la verificación del manejo de los bienes y recursos públicos en las etapas de recaudo, gasto, inversión, disposición, conservación, enajenación, y finalmente supone la valoración del logro de los resultados para el que fueron destinados”. En todo caso, la Contraloría ha tener de presente ciertos parámetros, para la verificación de la gestión fiscal: si la gestión fiscal se desplegó con arreglo a (i) los principios de contabilidad aceptados o señalados por el Contador General; (ii) los criterios de eficiencia y eficacia para la gestión de los recursos públicos; y (iii) a los objetivos de la administración pública[307]. En caso de encontrar la trasgresión de los mismos, la Contraloría cuenta con instrumentos para resarcir el daño ocasionado al erario. 2.2. Consejo de Estado (CE) 2.2.1. Sentencia CE-SEC2-EXP2000-NAC9929 del 04/05/2000. Rad: 251525 (C.P: Silvio Escudero Castro) El CE advirtió que la función constitucional del gobierno de efectuar el “análisis del manejo de los instrumentos económicos en aras a asegurar una determinada gestión fiscal”, debe ejercerse de conformidad con los lineamientos del Estado Social de Derecho, “que desarrollan el ideal de hacer efectivo el nivel de vida mínimo y vital a que tienen

derecho todos los miembros de la sociedad, así se deba recurrir, para ello, a utilizar medidas económicas excepcionales, tomadas en ejercicio de su potestad reglamentaria”. 2.2.2. Sentencia: 25000-23-24-000-2003-00182-01 del 10/05/2007. Rad: 226368 (C.P.: Rafael E. Ostau de Lafont Pianet