CGR - Concepto EE0162685 de 2014

¡ONTRALÓRI, 80112, ContraloriaGeneraldelaRepública::SGO03-10-201411:20 Bogotá, D.C., AlContestarCiteEsteNo.:2014EE01626B5Fol:4Anex:0FA:0

ORIGEN 00112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO

DESTINORODRIGO ARDUAVARGAS/PERSONERIAMUNICIPALDEMEDELLIN

ASUNTO CONSULTA

OBS 2014EE0162685 lllllllllllilllllllllllllillllilillilllllill Doctor

RODRIGOARDILA VARGAS

Personero de Medellín Personeríade Medellín Centro Cultural Plaza la Libertad Carrera53a No. 42-101 Medellín,Antioquía ASUNTO. LEY617-D&2000. CERTIFICACION.- Respetadodoctor Ardila Vargas: Con un cordial saludo y de la manera más atenta, me permito absolver la.consulta elevada mediante escrito radicado en esta entidad el 3 de septiembre de 2014, a través de la cual se pretende la revisión del criterio adoptado para expedir la certificación de que trata la Ley 617 de 2000, en relación con la metodología utilizada para calcular los ingresos corrientes de libre destinación, así como la validez de la certificaciones expedidas. . Cabe destacar que los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República,son orientacionesde carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución1, ni tienen

el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limitaaaquellas queformulen lasdependencias internasde laCGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativasal campodeactuación de laContraloría General"2, así como 1Artículo 28delaLey1437de2011. $ 2Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. AvenidaiLaEsperanza Calle24 NO.60-50 EdificioGran Estación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co LYjOí J r (cid:127)

(PJIOI

QnTRALí ÿ DoctorRODRIGOARDILAVARGAS,PersonerodeMedellin. Página2de9 lasformuladas por las contraloríasterritoriales "respecto de lavigilancia de la gestiónfiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de ordenjurídico que le sean formuladas alaContraloría General de laRepública"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la ContraloríaGeneralde la Repúblicaen la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el

control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos, pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos emitidos por las autoridades como respuesta a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución.

1. Deacuerdo con lo dispuesto en la Ley 617 de 2000, laContraloría Generalde la República expidió las respectivas certificaciones, a efectos de que el alcalde pudiera expedir el Decretode categorizaclón del Municipio o Distrito.

La certificación fue emitida con fundamento en una nueva metodología, lo cual generó diversas inquietudes, en razón a que el recaudo de impuestos de vigencias anteriores, se catalogó como recursos de capital y no como ingresos corrientes de libre destinación. Los ingresos corrientes son aquellos recursos que de conformidad con el ordenamiento legal, en forma periódica recibe un ente territorial, por concepto de impuestos,tasas, multas y contribuciones. La Constitución Política, en los artículos 321, 331, 356, 357, solamente hace mención de estos recursos y en el artículo 358, señala que los ingresos corrientes son losconstituidos por los ingresostributarios y notributarios conexcepción de los recursos de capital. 3Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. "Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 5Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. °Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000._

Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co gs; DoctorRODRIGOARDILAVARGAS,PersonerodeMedellin. Página3de9 En este orden jurídico, el ordenamiento superior, no consagra una definición expresa de los ingresos corrientes, sino que dicho conceptofue desarrollado por el legislador.7 Así las cosas, la Ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico de Presupuesto, en el artículo 20, clasifica los ingresos corrientes en tributarios y no tributarios y a su vez, los tributarios los divide en directos e indirectos, y el parágrafo primero de esta disposición, establece que constituyen ingresos ordinarios de la Nación aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos.8 También se establece en la misma preceptiva lo relacionado con los ingresos ocasionales, al regular en el parágrafo 2 que las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos, disposición que fue traslada al artículo 21 de la Ley 38 de 1989, por la Ley 179 de 1994, "Por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto", artículo referido a los recursos de capital. Posteriormente, en el Decreto 111 de 1996, "Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994y la Ley225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico

del Presupuesto",en el artículo 27, regulalos ingresos corrientes al establecer que los mismos se clasifican en tributarios y no tributarios y que a su vez, los ingresos tributarios sedividen en impuestosdirectos e indirectos,y los ingresos notributarios comprenden lastasas y las multas.9 Conforme a lo anterior, es dable señalar que los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios. Los primeros son los impuestos, los cuales son establecidos mediante disposición legal y se clasifican en directos e indirectos. Losimpuestos directos son las cargas establecidas por la Leyque recaensobre los bienesy rentas de las personas, naturalesy/ojurídicas. A su vez, los indirectos, se imponen también a las personas naturales y/o jurídicas, pero recaen sobre las 7Sentencia C-892de2002. . 8Esteparágrafofuederogado porla ley179de 1994. _ 9 Ley.38/89,art.20;Ley.179/94,art.55,inc.10,yarts.67y71. (cid:127)_ r \j Avenida LaEsperanza Calle24 NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá, T OD.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co co/tralórí. 'IJILIS DoctorRODRIGOARDILAVARGAS,PersonerodeMedellín. Página4de9 transacciones económicas, laproducción, el comercio, laprestaciónde servicios, el consumo y los servicios. Los ingresos no tributarios son aquellos que dependen dé las decisiones o

actuaciones de los contribuyentes o que provienen de la prestación de servicios, pero de igual manera son una carga impositivadel Estado. Por su parte, los recursos de capital establecidos en el artículo 31 del Decreto 111 de 1996,son aquellos que recibe el ente territorial, enforma ocasional, es decir no existe periodicidad o regularidad en su recaudo y se consideran recursos del balance, son éstos, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República, los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, elexcedentefinanciero delosestablecimientospúblicosdelordennacional,y de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con elrégimen de aquellas sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la Lev les otorga,10 y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservasde estabilización cambiaría y monetaria. Determina igualmente la preceptiva en comento, que las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos y subgrupos de que trata este artículo.11 Recuérdese que los recursos del balance son aquellos que resultan de los rendimientos financieros, de los establecimientos públicos, de las empresas industrialesy comercialesy lasde economía mixtadel ordenterritorial; a suvez, los de crédito interno,correspondenarecursosprovenientesdeoperacionesdecrédito, con vencimiento mayor a un año, para que contra ellos puedan abrirse

apropiaciones; los de crédito externo, son también operaciones de crédito público, cuya contratación se realiza con agentes extranjeros; los rendimientosfinancieros, corresponden a la colocación de recursos del Estado en las entidadesfinancieras, el diferencial cambiario se origina en la variabilidad de las tasas de cambio de los 10ApartesubrayadodeclaradoexequibleporlaCorteConstitucionalmedianteSentenciaC-892de2002. 11Enunparágrafoqueenlaestructurade lanormatlvldadpresupuestalinicial(Ley38de 1989)se encontrabaInsertoenel artículo20(ingresoscorrientes) yquefue Incluidoenelartículo 21delamismale_y,elcualregula losrecursosdecapitaly queenlanormatividadvigente, (decreto111de1996)hacepartedelartículo31 Avenida LaEsperanza Calle24 NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia (cid:127) www.contraloria.gov.co cc;ko\ IQNTRALQRI, DoctorRODRIGOARDILAVARGAS,PersonerodeMedellin. Página5de9 recursosdel crédito en moneda extranjeray lastasas de cambio vigentes a lafecha de su utilización o de su monetización o conversión a pesos; las donaciones a aquellos recursosque se recibenatítulo gratuito, de personas naturales ojurídicas, nacionales o internacionales, de carácter no rembolsable; el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional, de las Empresas Industrialesy Comerciales del Estado y equivale al monto de recursos provenientes del cierre

fiscal de estas entidades y que cada año el Departamento de Política Económicay Fiscaloquienhagasusveces, determinaque entrarán ahacer partede los ingresos del departamento. Como se colige de lo dispuesto en los artículos 27 y 31 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios y los recursos de capital, se reitera, son los rendimientos financieros, el diferencial cambiario originado por la monetización de los desembolsos del crédito externo y de las inversiones en moneda extranjera, las donaciones, el excedente financiero de los establecimientos públicos del orden nacional ,y de las empresas industriales y comercialesdel Estadodel orden nacionaly de las sociedadesde economía mixta con el régimende aquellassin perjuiciode laautonomíaque laConstitucióny la Ley les otorga,12 y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaría y monetaria. Como se denota de lo expuesto, corresponde al legislador clasificar un recurso comode capitalo como ingreso corriente,así lo haseñalado laCorteConstitucional: "En síntesis, como no existe una definición constitucional precisa sobre lo que debe entenderse por ingresoscorrientes y recursosde capital, el Legislador goza de un amplio margenparaclasificar losrecursosenunouotrosentido. Sinembargo,sudiscrecionalidad está sujeta a criterios de racionalidad y razonabilidad, porque el Constituyente incluyó algunos fundamentos teóricos propios de la hacienda pública que deben ser tenidos en

cuentapor elCongreso, puesinciden nosólo enel procesopresupuestalsino, además, en aspectos materialesfrente al cumplimiento de losfines del Estado." 13 12ApartesubrayadodeclaradoexequibleporlaCorteConstitucionalmedianteSentenciaC-892de2002. 13 SentenciaC-423de1995 A_ve_nida LaEsp_eranza Calle24 NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos _4-10. PBX:6477000 ÿ Bogotá, < D.C. (cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co '_ :0/lTRAL0fil. DoctorRODRIGOARDUAVARGAS,PersonerodeMedellín. Página6de9 Cabe destacar igualmente el pronunciamiento del Consejo de Estado, sobre el tema: "ElConstituyente,aldefinir expresamentecuáles ingresosseconsiderancorrientes, y señalar que son lostributarios y los notributarios, aexcepción de los de capital, dejando a la Ley Orgánica la clasificación y categorizaciónde estos últimos, estableció de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturalezajurídica de sus ingresos, pues ello implicaría reconocerle capacidad discrecional, paraque, según su propia concepción ideológica y las variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el principio de seguridadjurídica."14 Con fundamento en todo lo anterior, es dable concluir que como la Constitución no consagra una definición expresa sobre los ingresos corrientes y recursos de

capital, tal facultad se defirió al legislador, razón por la cual deben atenderse, los postulados legales en esta materia y por ende no es jurídicamente viable a una autoridad administrativa clasificar los recursos, sin tener en cuenta lo ordenado en las disposiciones legales, las cuales son de aplicación restrictiva. Al respecto, cabe destacar el pronunciamientode laCorte Constitucional, mediante el cual se refirió a la categorización y clasificación de los ingresos corrientes, competencia exclusiva del legislador. "El Constituyente, al definir expresamente cuáles ingresos se consideran corrientes, y señalar queson lostributarios y los notributarios, aexcepción de losde capital, dejando a la Lev Orgánica la clasificación y categorización de estos últimos, estableció de manera clara que no es potestad del ejecutivo determinar en cada caso la naturalezajurídica de sus ingresos, pues ello implicaría reconocerle capacidad discrecional, paraque, según su propia concepción ideológica y las variables macroeconómicas que coyunturalmente considere prioritarias, determine como clasificar los recursos que ingresan a sus arcas, afectando con esas decisiones la estabilidad fiscal de las entidades territoriales y rompiendo el principiodeseguridadjurídica". 15(Subrayadofuera de texto). 14 Consejode Estado, Salade lo ContenciosoAdministrativo, Sección Primera,radicación número:25000-23-24-000-199607417-01(8694)13 denoviembrede 2003. 15Sentencia C-423 de 1995,reiterada en la sentencia C1072de 2002 y por el Consejo de Estado

en lasentencia 25000-23-24-000-l996-07417-01(8694)13 denoviembrede 2003. Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá, __ D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Vt Cgfc5L.„ pcfSUi'dttrfc'.'Cf'M DoctorRODRIGOARDILAVARGAS,PersonerodeMedellin. Página7de9 Los ingresos corrientes corresponden a dineros recaudados periódicamente de manera regular -no ocasionaly se clasifican en tributarios y no tributarios, y por otro lado, los recursos de capital se caracterizan por la eventualidad en su recaudo y su clasificación está contenida en el artículo 31 de la misma preceptiva. Los impuestos puedendefinirse como como una imposición del Estado,paracon ello atender laprestaciónde losservicios públicos y generan unaobligación de pago para el contribuyente, salvo que opere el fenómeno de la prescripción, es decir que por el trascurso del tiempo, la administración pierda el derecho para exigir su pago. En otras palabras, la administración está en la obligación de recaudarlos, bien sea en lavigencia en que se causen o en otras posteriores, sin que pueda considerarse por este hecho que su causación se torna en ocasional y sin que por esta razón pierdasu naturaleza.Al respecto, laCorte Constitucional hasido clara al señalar que lo ingresos corrientes son aquellos recursos percibidos con relativa estabilidad, dado quetienen vocación de permanencia,y sobre sus características, señaló:

"Los ingresoscorrientes,además de la regularidad, presentan otras característicasquesirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas: - Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre. - Si bienconstituyen una baseaproximada, es una base cierta, que sirve de referente, parala elaboración del presupuestoanual. - En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias."16' Sobre este aspecto, ha señalado la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que "los ingresos corrientes comprenden ios ingresos tributarios y no tributarios, por lo tanto, los ingresos que tengan como origen el cumplimiento de obligaciones tributarias de parte de los contribuyentes se catalogan como, corrientes, independientemente deque el recaudocorresponda a unavigenciafiscal distintaa aquella en laquese percibeefectivamente;adicionalmente, en cuantoa losingresosconsiderados como recursode capitalexiste unaclara relacióndentro de lacual nofiguran losingresosoriginados en lacancelación de obligacionestributarias correspondientes avigencias anteriores a lacual se reciben."17 (Subrayadofuera detexto). 16ídem. 17DireccióndeApoyoFiscal.-MinisteriodeHaciendayCréditoPúblico.-Conceptojurídico No.3499-01. Avenida LaEsperanza Calle24 NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá, qy D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Sív

:QWTRALÓpi, DoctorRODRIGOARDUA,VARGAS,PersonerodeMedellín. Página8de9 Ese Ministerio, también ha sostenido que "Los recursos de capital son ingresos de carácter ocasional que percibe la Nación, obtenidos por operaciones de crédito público, o generados por activos públicos. Dentrode estosseencuentran: (...) Recuperacióndecartera; (...)." Como se observa, el Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico, determina que la recuperación de cartera corresponde a recursos que se perciben con ocasión de préstamos o por activos públicos, pero no indica que también a esta corresponda el recaudo de impuestos de vigencias anteriores. Por su parte el Departamento Nacionalde Planeación, haseñalado que "los recursos corrientes son los que recauda el municipio o departamento en forma regular y permanente por autorización de la ley, por concepto de impuestos, tasas, multas y contribuciones; y también los que corresponden a las transferencias que perciben en razón a las funciones y competencias de la entidad territorial. Estos se clasifican en tributarios y no tributarios, así: (sic)."18 También haindicado ese DepartamentoAdministrativo que en algunos casos, existen dificultades paradefinir su clasificación como ingreso corriente o recurso de capital, y para tal efecto trae a colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional en Sentencia C1072 de 2002: "En síntesis, como no existe una definición constitucional precisa sobre lo que debe entenderse por ingresos corrientes y recursos de capital, el Legisladorgoza de unamplio margen para clasificar los recursos en uno uotro sentido. Sin

embargo, sudiscrecionalidadestásujeta acriteriosderacionalidadyrazonabilidad, porqueel Constituyenteincluyóalgunosfundamentosteóricospropiosdelahaciendapúblicaquedeben sertenidosen cuentaporelCongreso, puesincidennosolo en elprocesopresupuestaIsino, además, en aspectos materialesfrente alcumplimiento de losfines delEstado." Se concluye entonces que de conformidad con lo previsto en los artículos 1 y 2 de la Ley 617 de 2000, el Contralor General de la Repúblicatiene laobligación de expedir la certificación sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente por el departamento o municipio en la vigencia anterior, lo cual necesariamente implica la inclusión de los impuestos causados en años anteriores y recaudadosen el año inmediatamenteanterior y sobre la relación porcentualentre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de lavigencia inmediatamente anterior. 18D.N.P.BasesparalaGestióndelSistema Presupuestal2012. Página136 Avenida LaEsperanza Calle24NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000(cid:127) Bogotá, _ D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co imamm A-sÿesa., :qntral< ivf'-i¿ús.- DoctorRODRIGOARDILAVARGAS,PersonerodeMedellin. Página9de9 2.Ahora, frente a lavalidez de lascertificaciones expedidas por laContrataríaGeneral de la República, se indica que no le corresponde a esta oficina realizar la revisión de

lacertificación expedidaal municipiode Medeilín, sino a laContrataría Delegadapara Economíay Finanzas Públicas, de conformidad con lascompetencias establecidasen el Decreto Ley 267 de 2000, por ende, se remitirá copia a esa Contrataría Delegada, de su comunicación y del presente concepto. Cordialmente, _ _ _ _ _ FtMECú w i 1/ uyí v ivi/ \i ii iiÿi i i /i Directoraoficina Jurídica. C.C. Dra.BeatrizHernándezVarón,ContraloraDelegadaparaEconomíay FinanzasPúblicas. Proyectó.LucenithMuñozArenas. Revisó. Dr.NéstorIvánariasAfanador,asesordeDespacho.Dra.TeresaBonillade laTorre. ProfesionalGrado03.

N.R. 2014ER0121064

Avenida LaEsperanza Calle24 NO.60-50 EdificioGranEstación2. Pisos4-10. PBX:6477000 (cid:127) Bogotá, D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co