CGR - Concepto IE0175856 de 2014

Q CONTRALOR!AU,ÿ GENERALDELAREPÚBLICAiJURÍDICA ContraloriaGeneraldelaRepública::SGD24-12-201408:60 80112 AiContestarCiteEsteNo.:2014ÍE0175866Fo!:4Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/MARTHAJULIANAMARTINEZBERMEO DESTINO 80117-OFlCINADEPLANEACION/LISBETHTRIANACASAS

ASUNTO SENTENCIASJUDICIALES-PAUTASPARASUCUMPLIMIENTOFEDEPALMA

Bogotá, D.C., OBS 2014IE0175856 iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii!muí Doctora

LISBETHTRIANA CASAS

DirectoraOficinade Planeación Contraloría General de laRepública Ciudad

Asunto: SentenciasJudiciales-Pautasparasu cumplimiento

Nulidady Restablecimientodel DerechoRad. 2003-465 FEDEPALMA Cordial saludo, DoctoraLisbeth: EstaOficina Asesora recibió su oficio con número de radicación 2014IE0165926 del 2 de diciembre de 2014, en el que solicita concepto relacionado con las pautas a tener en cuenta para fijar la tarifa de control para la vigencia fiscal 2002 a la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite FEDEPALMA - Fondo de Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palmay sus.Fracciones, con ocasión de ladecisión impartidadentro del proceso de nulidady restablecimientodel derecho proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro Administrativo del Circuito de

Bogotá, el 25 de febrero de 2008 radicado 2003-00465, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 25 de septiembre de 2008 y aclarada por dichacorporación según providencia de fecha 22 de enerode 2009.

2. ConsideracionesJurídicas.

Es oportuno señalar que no corresponde a este Despacho abordar el asunto planteado, ya que aunque la normatividad interna asigna a la Oficina Jurídica la labor de ser fuente de orientación que guía la acción de los funcionarios no le es dado entrometerse en losasuntos concretos de otras dependencias. No obstante lo anterior y para brindar elementos de juicio que contribuyan a dilucidar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a exponer las siguientes consideracionesjurídicas de manerageneraly abstracta: 2.1. ProvidenciasJudiciales-Generalidades. De conformidad con lo previsto en el artículo 302 del Código de Procedimiento Civil (CPC), norma vigente a la fecha en que fue proferida la sentencia de nulidad y Av.LaEsperanza(Calle24)No.60-50(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página1de7

CONTRALORIA

IOFICINA GENERAL DELIAREPÚBLICAIJURÍDICA restablecimiento del derecho de la referencia, las providencias del juez pueden ser autos o sentencias. Entendidas éstas últimas como "las que deciden sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas,

cualquiera que fuere la instancia en que sepronuncien, y lasqueresuelvenlosrecursosdecasacióny revisión". Así mismo, se denominan autos todas las demás providencias, de trámite o ¡nterlocutorias. Esta misma conceptualización se incluye en la actualidad, en el artículo 278 del Código General del Proceso. De igualforma, se consagra en el artículo 304 del CPC, en relación con el contenido de la sentencia, que en ésta "se hará una síntesis de la demanda y su contestación. La motivación deberá limitarse alexamen crítico de laspruebasy a losrazonamientoslegales, ÿ de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolosconbrevedadyprecisión,ycitandolostextoslegalesquese apliquen. La parte resolutiva se proferirá bajo Ia fórmula "administrando justicia en nombre de la República de Colombia yporautoridad de laley"; deberá contenerdecisiónexpresa v clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolversobre ellas, lascostas yperjuiciosa cargo delaspartesy susapoderados, v demás asuntos que corresponda decidir, con arreglo a lo dispuesto en este Código. (,..)"1.(Se subraya) En relación con éste tipo de providencias, la Ley Estatutariade laAdministración de Justicia, señala que el concepto de sentencia, junto con los de jurisdicción y acción, ' constituyen los pilares básicos de la administración de justicia encargada por la Constitución Políticay lá ley de hacer efectivos losderechos, obligaciones, garantías y libertadesconsagrados en ellas2.

En este orden de ideas, la función jurisdiccional autónoma e independiente que ejercen las corporaciones y las personas investidas legalmente para impartir justicia, se concreta en las sentencias que ponen fin a las controversias sometidas a su conocimiento, las cuales hacen tránsito a cosa juzgada y deben ser observadas, respetadas y acatadas por los particularesy laadministración, enforma voluntaria o coercitiva, através de los mecanismos legales previstos para lograr laefectividad de losderechos en ellas reconocidos. Sobre el particular, el Código Civil Colombiano ha fijado en su artículo 17 lo siguiente: "Artículo 17. Las sentencias judiciales no tienen fuerza obligatoria sino respecto de las causas en que fueron pronunciadas. Es, por tanto, prohibido á Iosjueces proveer en los negocios de su competencia por vía de disposición general o reglamentaria". (Se subraya) En concordancia con lo expuesto, es oportuno traer a colación lo dispuesto en el artículo 174 del Código Contencioso Administrativo, disposición vigente para la 1CódigoGeneraldelProcesa,,artículo280."ContenidodélaSentencia.Lamotivacióndelasentenciadeberálimitarsealexamencríticode laspruebas con explicación razonada de las conclusiones sabré ellas,y a las razonamientos constitucionales, legales, de eguidady doctrinariosestrictamentenecesariosparofundamentarlasconclusiones,exponiéndolosconbrevedodyprecisión,conindicacióndelas disposicionesaplicadas.Eljuezsiempredeberácalificarlaconductaprocesaldelaspartesy,deserelcaso,deducirindiciosdeella.

Laparteresolutivaseproferirábajalafórmula"administrandojusticiaennombredelaRepúblicadeColombiayporautoridaddelaley"; deberácontenerdecisiónexpresayclarasobrecadaunadelaspretensionesdelademanda,iasexcepciones,cuondoprocedaresolversobre. ellas,lascostosyperjuiciosacargodelaspartesysusapoderados,ydemásasuntosquecorrespondadecidirconarregloaladispuestaen estecódigo. Cuandolasentenciaseaescrito,deberáhacerseunasíntesisdelademondaysucontestación 3Ley270de1996,Articulo15. _ _ Av.LaEsperanza(Calle24) No.60-50(cid:127) PBX:6477700Bogotá,D.C.Colombiaÿwww.contraloria.gov.co Página2de7 CONTRALORIA1o«c»m GENERAL DELAREPÚBLICAJURÍDICA época en que fue proferida la sentencia del asunto, en la que se establece "las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias para los particulares y para la administración" y no están sujetas a "recursos distintos"a los establecidos en dicho estatuto, de manera que una vez cobren ejecutoria se producen sus efectos. (Se subraya) En el mismo sentido, ia Ley 1437 de 20113, en su artículo 189 establece como efectos de la sentencia, en tratándose de procesos de nulidady restablecimiento del derecho, tal como ocurre en el caso sometido a consideración, que "(...) La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a guien hubiere intervenidoenellos vobtenido esta declaraciónasufavor. (Sesubraya)

Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registrode acuerdo conlaley. De otro lado, es preciso señalar que la Corte Constitucional, mediante Sentencia T553 de 1995,refiriéndosea la obligatoriedad de las sentencias, señaló: "(...) 5.- Responsabilidad de los funcionarios en el cumplimiento de las providencias judiciales. Elcumplimiento de las providencias proferidas por losjueces de la República no queda al arbitrio de la administración. A ésta le compete adoptar las medidas conducentes y necesarias para la inmediata ejecución de las obligaciones que le fueron impuestas, y asi lograrlaprotecciónefectiva delosderechos.Artículo 2 Superior-. Espor ello que el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 174, dispone que las sentencias ejecutoriadas "seránobligatoriasparalosparticulares ylaadministración...". Asi mismo, el artículo 176 ibidem, fija un término de 30 días, contados a partir de la comunicación de la sentencia, para que los funcionarios dicten . la resolución correspondiente, mediante la cual adoptarán los mecanismos para el cumplimiento de la decisiónjudicial. (,..)En efecto, los artículos 6° y 90 de la Constitución, establecen una responsabilidad genérica de los funcionarios cuando han omitido el cumplimiento de sus funciones; el artículo 76-8del C.C.A., establece específicamente como causalde malaconducta "dilataro entrabarelcumplimiento delasdecisionesenfirme (..J"(Subrayasfueradetexto)". 2.2. Cumplimiento de las ProvidenciasJudiciales

Además de los parámetros legales y jurisprudenciales anteriores de obligatoriedad que recae en la administración así como en los particulares de acatar lo resuelto en las providencias judiciales, es preciso señalar que el máximo tribunal constitucional ha puntualizado en relación con la ejecución de las decisiones judiciales, de la siguiente manera: "La Cortehadejado claro ensusprovidenciasque "elEstadode Derechonopuedeoperarsi lasprovidenciasjudiciales no son acatadas, o silo son según el'ánimoy la voluntadde sus destinatarios. Estos, a juicio de la Corte, no pueden tener la potestad de resolver si se "PorlacualseexpideelCódigodeProcedimientoAdministrativoydeloContenciosoAdministrativo". _Av.LaEsperanza(Calle24)No.60-50(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.coniraloria.gov.co_ Página3de7 CONTRALORÍAI c™ GENERAL DELAREPÚBLICAIJURÍDICA acogen o no a los mandatos del juez que conduce determinado proceso, independientemente de las razones que puedan esgrimir en contra, pues el camino para hacerlas valernoeslarenuencia a ejecutarloordenadosino elejerciciode losrecursosque elsistemajurídico consagra". "Todos los funcionarios estatales, desde elmás encumbrado hasta elmás humilde, y todas laspersonas, públicas y privadas, tienen eldeber de acatar los fallosjudiciales, sin entrar a evaluar siellos son convenientes uoportunos. Basta saber

que hansidoproferidosporeljuez competentepara que a ellos se deba respetoypara que quienes se encuentran vinculadosporsus resolucionescontraiganla obligaciónperentoria e inexcusable de cumplirlos, máxime si están relacionados con el imperio de las garantíasconstitucionales". (...) "Elacceso a la administración de justicia, noimplica solamente laposibilidadde acudirante eljuez para demandarque deduzca de lanormatividadvigente aquello que hagajusticia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisiónjudicial y. claro está, en la debida ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una culminación deldebido proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento de losjueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decidaenelcursode losjuicios". (Sesubraya)4 2.2.1. Pautasprocedimentales paradar cabal observanciaalfallo judicial. Tal como se indicó en las líneas precedentes, la administración en conocimiento de unasentenciajudicial proferidaen su contra, debe disponer todas lasacciones aque haya lugar de maneraque se materialice la orden impartida por el respectivojuez de larepúblicafrente al asunto que fue puesto asu consideración y frente al cual emitió su decisión. Para el caso concreto de las sentencias que definen los asuntos que fueron controvertidos dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como ocurre en el caso que nos convoca, la administración debe dar cabal

cumplimiento a lo dispuesto dentro de dicha providencia tomando especial' consideración de lo señalado en la parte motiva y en particular, lo decidido en la parte resolutiva. Paratal fin, y descendiendo a la orden impartida en contrade laContraloría General de la Repúblicay en restablecimiento de los derechos de FEDEPALMA, se observa que en conocimiento de la respectiva acción, el Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotáanalizó cuatro problemasjurídicos, estimando la prosperidad sólo de uno de estos, específicamente el que revisó la fórmula matemática que se tuvo en cuenta para la determinación de la tarifa fiscal en lo que hace referencia a los sujetos atener en cuenta parafijar el cálculo de la misma. En tal sentido, el único cargo que prosperó dentro de la demanda se orientó a determinar que metodología que debió tenerse en cuenta para la determinación de laliquidación de latarifafiscal, por cuanto la Contraloría no tuvo en cuentatodos los presupuestosde lasentidades sujetas avigilanciafiscal. Puntualiza el respectivo despacho judicial, que "Como se observa, la norma hace alusión a la sumatoria del valor de lospresupuestos de los organismos y entidades 4CorteConstitucional,SentenciaT-670de1998,M.P.AntonioBarreraCarbonell,13denoviembrede1998. Av.LaEsperanza(Calle24)No.60-50(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página4de7(cid:127) O CONTRALOR!A] vigiladas, sin hacer distinción de ninguna índole, luego, la Contraloría debió

considerar en la liquidación de la tarifa, todos los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas añoradosporlaparte demandante. . Si bien es cierto que por disposición del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, las entidades promotoras de salud no están obligadas a cancelar contribuciones a las contralorías, sí están sujetas al control fiscal y en consecuencia, en tanto ésta condición legal se cumpla, las razones expuestas por la Contraloría en el oficio 00223 de 2003, no son suficientes para no haber incluido tales presupuestos, máxime teniendo en cuenta que la defensa de la Contraloría es reiterativa y elocuente al manifestar que los particulares que manejan recursos públicos están sujetos al control fiscal, luego la misma razón de derecho es pertinente para argumentar que debieron incluirse lospresupuestos de las entidades promotoras de salud, las que solo hasta el27 de diciembre de 2002, con ocasión de íapublicación de la Ley 789, quedaron exoneradas de pagar contribuciones a las contralorías, sin . que la citada disposición haya modificado elartículo 4 de la Ley 103 de 1996para asímismo, excluir suspresupuestosde la fórmula para determinarla tarifa de control fiscal'. ÿ Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en conocimiento del recurso de apelación contra la providencia anterior, considera lo siguiente: "(...) el desconocimiento delartículo 4o de la Ley 106de 1993que dispone que la tarifa es el resultado de la "fórmula de dividir elpresupuesto de funcionamiento de la Contraloría sobre la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y entidades

vigiladas, al valor de los presupuestos de los organismos y entidades vigiladas, al valor de los presupuestos de cada organismo o entidad vigilada" (subrayado por la sala); en segundo lugar, deja entrever la afectación de las entidades que cumplen con su deber de informar, al calculárseles una tarifa inexacta, dada la falta de efectividad del trámite adelantado por la Contraloría para obtener la información necesariapara liquidarla tarifa que lepermite adquirir elpresupuestopara desplegar su autonomía presupuestal; y finalmente, la acción desplegada por la Contraloría pone en una situación de desigualdada las entidades que acataron elrequerimiento de información frente a aquellas que estando obligadas al pago de la tarifa incumplierondicho deber. Es claro que si bien elreglamento interno acabado de resumir en la nota de pie de página, establece que el cálculo cuestionado se realiza con base en la ejecución presupuestalde los organismos y entidades vigilados, la omisión de unosy otras no puede servir de justificación para no integrar el valor de los respectivos presupuestos, ya que la entidad fiscalizadora puede acudir a otras herramientas y fuentes de informacióncomo son la Dirección Generalde Presupuesto delMinisterio de Hacienday Crédito Públicoy la Contaduría Generalde la Nación."(sic) Luego de sus disquisiciones, el respectivo Tribunal Administrativo dispuso "A título de restablecimiento del derecho, ordenase a la Contraloría Generalde la República reliquidarla tarifa de controlfiscal a cargo 'de la FederaciónNacionalde Cultivadores

de Palma-FEDEPALMA, de conformidadcon lo indicado en la parte motiva de esta providencia". Y agregó con ocasión de laaclaración de lasentencia, según proveído del 22 de enero de 2009, que "(...) el cómputo de la sumatoria de lospresupuestos se realiza con la inclusión de la totalidad de los presupuestos de las entidades Av.LaEsperanza(Calle24)No.60-50(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página5de7 CONTRALORÍA|op,c,na GENERALDELAREPÚBLICAiJURIDICA vigiladasC), dentro de las cuales se encuentran tanto las entidades promotoras de salud como las cajas de compensación familiar, pues el hecho de que éstas se encuentren excluidas de la tarifa, no lasexcluye delcontroly vigilancia que ejerce la Contralorfa sobre ellas, portratarse de entidades que manejanfondospúblicos". Teniendo en cuenta los apartes anteriores, se procede a dar respuesta a sus interrogantesde lasiguiente manera:

1. En relación con la inclusión del presupuesto de todos los sujetos vigilados, esto es, de quienes ostentaban esta condición para lavigencia 2002, y que a lafecha han desaparecido de lavidajurídica y no se posee información sobre el particular, es preciso señalar que los apartes contenidos en la misma sentencia y que fueron extractados en esta comunicación, dan unas pautas operativas que debe tener en cuenta la administración a fin de dar cabal cumplimiento a lodispuesto por lacorporaciónjudicial.

En este sentido, para poder completar la totalidad de la información de los

sujetos vigilados para lavigencia 2002, de manera que se puedafijar latarifa de control fiscal, se deben tener en cuenta todas las herramientas y fuentes de información como son la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Contaduría General de la República, tal como lo señala en primer término el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y en Caso de no ser suficientes dichas fuentes informativas, en todo caso, la entidad debe desplegar todas las actuaciones que sean pertinentes a fin de consultar dichos presupuestos, . para el caso puntual de las entidades promotoras de salud y las cajas de compensación familiar, se sugiere," además consultar con las respectivas superintendencias que vigilaban la actuación de dichos sujetos para el año correspondiente y, en última instancia, en caso deno poder obtener tal información, deberá reposar constancia de las acciones emprendidas por la Contraloría General de la Repúblicaparadar cabal cumplimiento a laorden impartida.

2. Tal como se indicó en forma precedente, las sentencias que se dictan en conocimiento de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, sólo serán obligatorias para los particulares y la administración y aprovecharán a quienes hubieren intervenido y obtenido esta clase de declaración en su favor. En consecuencia, no es viable jurídicamente que la administracióncuestione las resultasde un procesojudicial que se encuentra decidido y cuya sentenciase encuentraen firme y debidamente ejecutoriada. Adicionalmente, no es dable que laadministración extienda sus efectos a otros sujetos que no tuvieron parte en el litigio, independientemente que el cumplimiento de la

sentencia pueda generar en la actualidad eventuales desbalances en la fórmula matemática que se implemento en su momento y la metodología que setendrá en cuenta en laactualidad.

3. En relación con la metodología a tener en cuenta para recalcular lafórmula matemática para fijar la tarifa de control fiscal, deben tenerse en cuenta exclusivamente los parámetros que consideró y decidió lacorporación judicial-' y notodas lasvariables que laintegran. Hacerlode esta manera, haríaque la administración modulara el fallo a su saber y entender y no conforme con las

Av.LaEsperanza(Calle24) No.60-50(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombia(cid:127) www.contraloria.gov.co Página6de7 ifCONTRALORIA|oFic.NA GENERAL.DEL.AREPÚBLICAiJURÍDICA pautas que fijó eljuez del proceso, que indicó expresamente que lavariable a modificar en la fórmula es la que se remite a incluir en el cómputo "la sumatoria de los presupuestos con la Inclusión de la totalidad de los presupuestos de las entidades vigiladas(), dentro de las cuales se encuentran las entidades promotoras de salud como las cajas de compensación familiar; pues el hecho de que éstas se encuentren excluidas de la tarifa, no las excluye del control y vigilancia que ejerce la Contraloría sobre ellas, portratarse de entidades quemanejanfondospúblicos5" De acuerdo con lo anterior, no le es dable a la administración, incluir otras variables que no fueron tenidas en cuenta por parte de la instancia judicial a la hora de

recalcular la tarifa de control fiscal. En consecuencia, no es viable so pretexto de dar cumplimiento a la ordenjudicial, la determinación del tipo de presupuesto que se debe tener en cuenta para calcular la tarifa fiscal (ejecutado o apropiado) y mucho menos, si se acude a parámetros fijados en una sentencia judicial que analizó y resolvió otro proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como se predica en su oficio, al traer a colación un fallo del Consejo de Estado que resolvió un proceso instaurado por laAgencia Nacional de Hidrocarburos y que nada tiene que ver con el proceso conocido y analizado entorno a FEDEPALMA. Enlosanteriorestérminos damos respuestaa su consulta. Atentamente, fjJAA JULIANA MARTINEZ BERMEO DirectoraOficinaJurídica Proyectó:JohanaAsslenArévalo-ProfesionalUniversitario Revisó:TeresaBonilladelaTorre-ProfesionalEspecializado Radicado2014IE0165926 sTribunalAdministrativodeCundinamarca,SecciónCuarta,SubSecciónB,Expediente2003-0465del22deenerode2009 Av.LaEsperanza(Calle24)No.60-50(cid:127) PBX:6477700(cid:127) Bogotá,D.C.(cid:127) Colombiawww.contraloria.gov.co Página7de7