CGR - Boletín Macro Fiscal 05

5 Boletín Año 1, No. 5 - Marzo 18 de 2015 ¿Son coherentes El plan establece cinco estrategias transversales para avanzar en la construcción de estos pilares: a) Comlos supuestos petitividad e infraestructura estratégica; b) movilidad social; c) transformación del campo; d) seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz y e) macroeconómicos y buen gobierno. Adicionalmente, estableció como una estrategia transversal o envolvente denominado “crelas fuentes de cimiento verde”, que jugará un papel de causa y efecto en la consecución de los pilares trazados con base en financiamiento en las la sostenibilidad ambiental. bases del Plan El articulado del proyecto de Ley se integra con el documento denominado “Bases de Plan Nacional de DeNacional de Desarrollo sarrollo” que contiene en detalle las estrategias que se proponen para cumplir con los objetivos trazados, ade- (PND) 2014-2018? más de las metas de crecimiento y desarrollo socio-económico producto de la materialización de estas. Para la Contraloría General es importante revisar las Con el cumplimiento de las metas de crecimiento estrategias antes mencionadas y los supuestos macroeconómico se esperan diversos efectos transversales económicos que las sustentan, especialmente por la copara el país, en lo económico y lo social. yuntura actual donde se han afectado negativamente importantes variables económicas, con lo cual existe el Se está discutiendo en el Congreso de la República el riesgo de utilizar proyecciones de ingresos optimistas proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo que fique al final dificulten la consecución de las metas projará la ruta y metas del país para los próximos cuatro puestas. Para ello es necesario analizar además de las años. Este plan denominado “Todos por un nuevo país” fuentes de ingresos, el gasto proyectado en el Plan de busca avanzar en tres objetivos que se ha fijado como Inversiones propuesto en el Plan de Desarrollo. pilares fundamentales: la paz, la equidad y la educación. Las metas macroeconómicas del Plan Nacional de Desarrollo –PND En el modelo del nuevo plan, el crecimiento económico Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República deja de ser un pilar fundamental para ser una estrateJosé Antonio Soto Murgas gia transversal dentro de las bases del Plan 2014-2018. Vicecontralor General de la República (E) Ahora el crecimiento de la economía no es un fin en sí Gloria Patricia Rincón Mazo mismo, como lo era en el Plan de Desarrollo anterior, Contralora Delegada para Economía y Finanzas sino un medio que contribuye de manera global para Alejandro José Ovalle Gont Director de Estudios Macroeconómicos alcanzar los principales objetivos propuestos. Carlos H. Barrera Gallo Elaboración de este documento La proyección de crecimiento económico del PND estaRossana Payares Altamiranda blece una tasa promedio de 4,5%, menor al establecido Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) vigente. Ello Néstor Adolfo Patiño Forero Diseño y Diagramación debido al nuevo entorno macroeconómico (Gráfico 1). 1 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 5 - Marzo 18 de 2015

Con el cumplimiento de las metas de crecimiento ecoGráfico 1 nómico se esperan diversos efectos transversales para Proyecciones de crecimiento económico - variación % el país, en lo económico y lo social como por ejemplo un 5,3 efecto positivo en la generación de puestos de trabajo 5,1 de calidad, reduciendo la tasa de desempleo durante el próximo cuatrienio, llegando a 8% para el 2018, con4,9 tribuyendo a fortalecer los ingresos de los hogares y la reducción de la pobreza. 4,7 Así mismo, el crecimiento económico unido a las políti4,5 cas públicas propuestas en las bases del plan, se pro4,3 pone avanzar en la redistribución del ingreso y mejorar la equidad en el país. La meta es bajar el índice de in4,1 equidad (coeficiente de Gini) de 53,9 a 52,2 (reducción de 1.7) durante este cuatrienio, lo cual podría no perci3,9 birse como un gran esfuerzo ya que entre 2009 y 2014 3,7 se habría reducido en 3.1. 2014py 2015py 2016py 2017py 2018py MFMP (2014) PND 2014-2018 De otro lado, el Gobierno espera que al cumplir las metas Fuente: Marco Fiscal de Mediano Plazo 2014, y Bases PND 2014-2018. de crecimiento económico aumente el ahorro nacional de 23,6% del PIB en 2015 a 25,7% del PIB en 2018 y una reEn el Plan se espera que el crecimiento esté acompañado ducción del déficit del sector público consolidado de 2,1% de los sectores económicos. De acuerdo a la proyección, del PIB en 2014 a 1,2% del PIB en 2018. el sector agropecuario crecería (4%), superior a su promedio histórico (2,6%)1; de igual manera, se espera un ¿Y cuáles son los supuestos mayor dinamismo de la industria; mientras que el sector macroeconómicos? minero energético continuaría creciendo (3,4%), con un menor dinamismo al de los últimos cuatro años (7,4%) Las metas de crecimiento económico deben estar soy, adicionalmente, la construcción presentaría las maportadas en proyecciones del comportamiento que tenyores tasas de crecimiento como efecto del avance de la drán las principales variables sectoriales y económicas. vivienda privada y por el desarrollo de infraestructura; Sin embargo, no es posible evaluar completamente la así los sectores con mayor crecimiento serán obras civiconsistencia macroeconómica del plan pues en el docules (9,9%) y vivienda (7,5%) (Gráfico 2). mento entregado al Congreso de la República se revelan parcialmente los supuestos tenidos en cuenta para la proyección del escenario económico (Cuadro 1); por ejemplo, no se conocen los precios del petróleo, los del Gráfico 2 café o del carbón, tampoco se presentan los volúmenes Crecimiento sectorial promedio 2015-2018 (%) de producción de hidrocardburos ni la tasa de cambio 12,0

con respecto al dólar (Cuadro 1). 10,0 Por otra parte, podría pensarse que la herramienta que 8,0 permitiría el análisis es el Marco Fiscal de Mediano Pla6,0 zo (MFMP) de 2014, pues en este se planean los ingresos y gastos de los próximos 10 años, pero el Marco 4,0 contenía un supuesto de precio del petróleo cercano a 2,0 los US$100 por barril; y por ello es conveniente conocer el nuevo escenario de precios, el supuesto de tasa de 0,0 cambio y en general las variables que determinaron los ingresos que financiarían el Plan. Es posible que en la revisión del Marco Fiscal de 2015 se hagan los respectivos ajustes. Sin embargo, podría ser tarde para que el Plan de Inversión del PND 20142018 recoja los cambios establecidos en el nuevo marco y resulte aprobado con base en una información desacFuente: Bases Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, cálculos CGR. 2 selivic sarbO nóiccurtsnoC adneiviV sotseupmI saserpme a soicivres y oreicnanif .S seletoh y setnaruatser ,oicremoC senoicacinumoc y etropsnarT airtsudnI selanosrep y selanumoc ,selaicos .vreS auga y sag ,dadicirtcelE oirauceporgA saretnac y sanim .tolpxE PIB (promedio) 1 Promedio 2010-2013. Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 5 - Marzo 18 de 2015

Cuadro 1 Supuestos macroeconómicos Concepto 2014 2015 2016 2017 2018 Inflación fin de período, IPC, % 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 Inflación externa en US$ (socios comerciales) -0,5 0,9 3,3 2,1 2 PIB interno (USD millones) 323.195 316.833 334.662 344.600 323.195 PIB mundial real (socios comercialesglobal) 2,8 3,0 3,0 3,0 2,9 Crecimiento de las exportaciones (US$) Totales -5,6% -20,9% 12,1% 13,5% 9,0% Tradicionales -5,4% -31,9% 9,8% 12,9% 6,5% No tradicionales -4,40% 10% 18,10% 16,20% 14,10% Crecimiento de las importaciones (US$) 7,10% -17,70% 5,30% 11,10% 9,50% Fuente: DNP, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”. tualizada y una financiación insuficiente, a no ser que La información muestra cómo el principal esfuerzo deel Gobierno defina una priorización de metas y prograpenderá del Gobierno Nacional Central (GNC), pues si mas que permita hacer un ajuste fácil de las mismas. bien es cierto el SGP aumenta 19%, también es cierto que tiene destinación específica para salud y educaLa financiación del Plan de Inversiones ción, agua potable, asignaciones especiales y propó- sito general que no permiten su uso en actividades

El Plan de Desarrollo anterior preveía recursos totales nuevas o diferentes. por $633 billones (pesos constantes de 2014)2, mientras que la propuesta actual alcanza los $703,9 billoClaramente, el mayor esfuerzo del Gobierno estará limines (pesos constantes de 2014), con un crecimiento de tado por el panorama restrictivo de las finanzas públicas 11,2%. En particular, para el nuevo plan los recursos que obligó al Gobierno Nacional en 2014 a realizar un del Gobierno Central son de $258,7 billones, con un recorte presupuestal que alcanzó los $6 billones a finales crecimiento de 18,2% frente al plan anterior. de la vigencia pasada y a tramitar una reforma tributaria para cerrar la brecha presupuestal del 20153. No obsLos recursos del Gobierno Central representan el 36,7%, tante, de acuerdo con diversos analistas, ello no será suel sector privado el 34,2% y los recursos del Sistema Geficiente y las necesidades de financiamiento crecerán en neral de Participaciones el 18,9%. Es novedoso para este las vigencias subsiguientes obligando a nuevas reformas cuatrienio la inclusión como fuente de financiamiento y ajustes, que ya se están viendo con el aplazamiento los recursos del Sistema General de Regalías con el 2,9% presupuestal de otros $6 billones en el presupuesto de del total. Finalmente, 7,3% del total corresponde a los 2015 y la conformación de un grupo que trabajará en recursos de las entidades territoriales y las entidades una nueva reforma tributaria para los próximos años. descentralizadas (Cuadro 2). Así mismo, en la financiación del Plan se incorporan

Cuadro 2 recursos del sector privado caracterizados por un alto Fuentes de financiamiento Plan Plurianual de Inversiones grado de incertidumbre4 y se plantean aportes de las Miles de millones de $ constantes 2014 entidades territoriales que históricamente han mostrado dificultad en su coordinación, asignación y ejeVariación Part. 2010-2014 2015-2018 (%) (%) cución con el nivel central. Central 218.848 258.683 18,2 36,7% SGP 111.613 132.801 19,0 18,9% Adicionalmente, se incorporan como fuente de financiaEntidades territoriales 40.086 47.876 19,4 6,8% ción los recursos del Sistema General de Regalías, los SGR 0 20.208 - 2,9% cuales tienen restricciones normativas en su utilización Descentralizado 7.186 3.439 -52,1 0,5% y destinación, además que en su mayor parte depenPrivado 255.453 240.928 -5,7 34,2% den de decisiones tomadas a nivel territorial, haciendo Total 633.187 703.935 11,2 100,0% difícil la articulación y ejecución de las estrategias y Fuente: DNP. Cálculos CGR. actividades establecidas en el Plan de Desarrollo. 2 En pesos constantes de 2010 esta cifra corresponde a $563,9 billones. 3 Ver Boletines Macrofiscales 2 y 3. 4 Es importante considerar el efecto de las últimas reformas tributarias sobre las expectativas de inversión del sector privado. 3 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 5 - Marzo 18 de 2015

El Plan de Inversiones deja ver la financiación de las Gobierno Central en un 21,4%. estrategias con la siguiente prioridad: • En la estrategia de Seguridad, Justicia y Democracia el Gobierno Central financia un 94% del total. • La estrategia de Transformación del campo se fiCuadro 3 nancia en 72% del sector privado y en 21,1% del Recursos por estrategia Gobierno Central. Estrategias Presupuesto % • La estrategia de Buen Gobierno es financiada por el Movilidad Social 310.437.580 44% Gobierno Central en un 92,8%. Competitividad 189.047.971 27% • El crecimiento verde recibe el 45,9% del Gobierno Seguridad, justicia y democracia 137.455.910 20% Central y el 30,4% del SGP. Transformación del Campo 49.423.016 7% Buen Gobierno 8.039.811 1% De esta distribución preocupan los recursos del SGP Crecimiento Verde 9.530.976 1% destinados al crecimiento verde pues si se piensa en Total 703.935.264 100% propósito general esto requeriría aprobación del ente Fuente: DNP. Cálculos CGR. territorial, por otra parte no se ve tan clara la financiación de la Educación y la Competitividad con De esta distribución de recursos se tiene que: recursos del sector privado. • La estrategia de Movilidad Social recibe la mayor canEn conclusión, lo más conveniente para tener un plan tidad de recursos y se financia en un 40% con recurde desarrollo realizable es partir de la construcción sos del SGP, 26,9% con recursos privados y 21,4% de un escenario que esté acorde con las tendencias

con recursos del Gobierno Central. actuales de la economía, y por ello es importante la • La estrategia de Competitividad es financiada en revisión a profundidad del escenario macroeconómico gran parte por el sector privado con un 64% y por el y las fuentes de financiación del gasto. 4