CGR - Boletín Macro Fiscal 06

6 Boletín Año 1, No. 6 - Abril 15 de 2015 Las recomendaciones de la OCDE en Retos y desafíos materia tributaria tributarios En el escenario macroeconómico actual y bajo el comportamiento de la economía internacional, el Gobierno de Colombia deberá retomar y posiblemente adoptar entre 2015 y 2016 algunas de las recomendaciones de la OCDE y ante el ingreso comenzar a cambiar el modelo de ingresos. En concreto la OCDE recomienda: a la OCDE • Realizar una reforma tributaria estructural para incrementar la equidad, el crecimiento y el recaudo. (Comentarios al informe OCDE • Disminuir la carga impositiva a las empresas y a la inversión en el sector real. Colombia, enero 2015) • Procurar que las personas naturales de mayores ingresos paguen más impuesto a la renta que aquellas de menores ingresos. Esto incluye gravar los dividenEl ingreso de Colombia a la OCDE podría motivar dos y eliminar las exenciones que existen sobre el la necesidad de mayor gasto social a mediano y impuesto a la Renta. largo plazo. • Reducir las exenciones al impuesto a la renta y al IVA, como el caso de las zonas francas, el sector turismo y las fundaciones. Colombia planea ingresar como miembro pleno al gru- • Elevar la tarifa general del IVA por estar por debajo po de países que integran la Organización para la Coodel promedio mundial y direccionarlo sólo al consumo peración y el Desarrollo Económico (OCDE)1 a partir para evitar desincentivar la inversión.

del 2016, organización que ha elaborado un perfil de • Aumentar el control de la evasión: elevando la capacila economía colombiana y ha formulado una serie de dad técnica, mejorando los sistemas de información y recomendaciones tributarias, pensionales, laborales, adoptando sanciones más fuertes al fraude fiscal. ambientales, entre otras. Uno de los principales análisis sugiere llevar a cabo una reforma tributaria, lo que implica modificar el estatuto actual con el objetivo de De estas recomendaciones tributarias, la OCDE ha aumentar y mejorar la eficiencia del recaudo. planteado un orden de importancia así2: En primer lugar, la reducción de la evasión. Según el estándar de la OCDE, Colombia presenta un elevaEdgardo José Maya Villazón Contralor General de la República José Antonio Soto Murgas Vicecontralor General de la República (E) 1 Fundada en 1961, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) agrupa a 34 países miembros y su misión es, Gloria Patricia Rincón Mazo Contralora Delegada para Economía y Finanzas según su versión oficial, “promover políticas que mejoren el bienestar económico y social de las personas alrededor del mundo. La OCDE ofreAlejandro José Ovalle Gont Director de Estudios Macroeconómicos ce un foro donde los gobiernos puedan trabajar conjuntamente para compartir experiencias y buscar soluciones a los problemas comunes. Juan Pablo Radziunas P. Miguel Alfonso Montoya O. Trabajamos para entender que es lo que conduce al cambio económico, Elaboración de este documento social y ambiental. Medimos la productividad y los flujos globales del

comercio e inversión. Analizamos y comparamos datos para realizar Rossana Payares Altamiranda Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones pronósticos de tendencias. Fijamos estándares internacionales dentro de un amplio rango de temas de políticas públicas”. Néstor Adolfo Patiño Forero Diseño y Diagramación 2 OCDE, Estudios económicos de la OCDE, Colombia enero 2015, Visión General. Págs. 22 - 25 1 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 6 - Abril 15 de 2015 do nivel de evasión. En el impuesto al valor agregado Cuadro 1 (IVA) la evasión está cerca de 2% del PIB, equivalente Propuestas tributarias OCDE frente a la reforma tributaria 2014 a $15.2 billones, mientras que las estimaciones sitúan Antes la evasión tributaria del impuesto sobre la renta de las Reforma Reforma empresas en el 2,3% del PIB, que alcanza $17.5 billoTributaria Tributaria Recomendación 2014 2014 OCDE nes. Para remediar estas falencias se plantea fortalecer Reemplazado la administración tributaria incrementando el personal SÍ por Impuesto Impuesto Tarifas a la Riqueza NO dedicado al control, mejoras tecnológicas y el aumento al Patrimonio 1% a 6% Tarifas 0,2% a 1,5% de las sanciones por fraude fiscal (convirtiendo en delito la evasión tributaria nacional y extraterritorial). Sobretasa a Impuesto 9% 13% 0% para

a la Renta (CREE) empresas Tarifa general IVA 16% 16% 17% o 18% Segundo, la OCDE también resalta que la carga tribuImpuesto a Dividendos NO NO SÍ taria efectiva sobre las empresas en Colombia es eleExcenciones vada por el efecto combinado de las tasas del impuesto a al Impuesto a la Renta SÍ SÍ NO y al IVA la renta de las sociedades (34%), el impuesto al patrimoFuente: Informe OCDE 2015, Reforma Tributaria 2014. Elaboración CGR. nio (que grava los activos de las empresas) y el IVA sobre la inversión. El organismo propone unificar el impuesto En el análisis de la Organización internacional, tamsobre la renta de sociedades y el Impuesto sobre la renta bién se alerta sobre las exenciones que hay sobre el impara la equidad (CREE)3, ampliando la base impositiva puesto a la renta. Por ejemplo, cita exenciones como las y reduciendo la tasa combinada, con esto se buscaría pensiones, los ahorros voluntarios para la jubilación y atraer a la inversión nacional y extranjera. Para reforpara la adquisición de vivienda y las deducciones que zar este aspecto la OCDE propone gravar los dividendos sobre los ingresos pueden hacer los empleados. a las personas naturales con el fin de aumentar el recaudo e incrementar la progresividad redistribuyendo la Impacto Fiscal carga impositiva sobre las rentas del capital desde las empresas hacia los accionistas particulares. Es de prever que estas recomendaciones se incluirán en

las próximas reformas tributarias ya que, como lo define el El tercer punto destacado es que desde 2011, tanto las proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 personas naturales como las jurídicas, están sujetas a “Todos por un nuevo país”, el objetivo es construir una Coun impuesto al patrimonio el cual grava los activos lombia en paz, equitativa y educada, en armonía con los netos. Según la OCDE, “las empresas no deberían espropósitos del Gobierno Nacional, con los estándares de la tar sujetas al impuesto sobre el patrimonio. En su lugar, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económila propiedad personal de acciones societarias debería co (OCDE), y con la visión de planificación de largo plazo incluirse en la base impositiva, ya que constituyen una prevista por la Agenda de Desarrollo. Sin embargo, es imforma de patrimonio”4. portante resaltar que estas propuestas desmontan elementos establecidos en las dos últimas reformas tributarias La cuarta propuesta de la OCDE consiste en modifi- (doble tributación, impuesto a la riqueza, tasa y sobretasa car el IVA para las empresas e incrementar la tarifa del CREE, etc.) y propone otras nuevas como el incremento general. Según el Organismo internacional “adoptar de la tarifa general del IVA, siendo necesario estimar claun régimen de IVA basado en el consumo reduciría la ramente los efectos netos sobre el recaudo del Gobierno. carga tributaria sobre la inversión. Esto incrementa significativamente el costo de inversión en Colombia. Por otro lado, el ingreso de Colombia a la OCDE podría

En el marco de una reforma tributaria integral, Colommotivar la necesidad de mayor gasto social a mediano y bia debería imponer el IVA únicamente sobre el conlargo plazo. En efecto, de acuerdo con el CISOE (Centro sumo y no sobre la inversión”5. El cuadro 1 muestra Internacional de pensamiento social y económico) a Cola comparación de la estructura tributaria existente lombia le costaría cerca de $20 billones anuales acercarantes de la reforma de 2014 y después de ésta, frente se a los principales indicadores de los países miembros a las propuestas de la OCDE: de la OCDE. En el cuadro 2, se observan las diferencias entre los indicadores. La evaluación del CISOE indica que entre 2015 y 2030 se requerirían gastos adicionales 3 Se define como como “el aporte con el que contribuyen las sociedade entre 3 y 7 puntos del PIB. Para 2015, por ejemplo, se des y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del necesitarían unos 3 puntos adicionales del PIB, lo que impuesto sobre la renta y complementarios, en beneficio de los trabajadores, la generación de empleo, y la inversión social en los términos equivale a cerca de $19,5 billones, para mejorar la caliprevistos en la presente Ley” (Ley 1607 de 2012). dad de los servicios de salud, atención a la vejez, educa4 OCDE, Estudios económicos de la OCDE, Colombia enero 2015, Vición, vivienda rural y reparación de víctimas. sión General. Pág. 23. 5 Ibíd., pág. 23.

2 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 6 - Abril 15 de 2015 Cuadro 2 Diferencias entre la OCDE y Colombia (2014) OCDE Colombia Gasto público social (como % del PIB) 21,9 13,7 Gasto anual por habitante en salud (US$) 3.332 500 Gasto anual por estudiante (US$) 9.300 3.100 Número de trabajadores activos/pensionados (%) 4,2 10,2 Ingresos tributarios promedio (% del PIB) 34,6 14,5

GINI 0,31 0,53

Esperanza de vida al nacer (años) 80,1 73,7

Fuente: Informe OCDE 2015, Reforma Tributaria 2014. Elaboración CGR.

Por otra parte, como lo muestra el Gráfico 1, el gasto (excluyendo intereses) del Gobierno Central como proporción del Producto Interno Bruto (17% del PIB) ni siquiera alcanza el nivel promedio del gasto social de la OCDE (21,9% del PIB). En relación con lo anterior, los ingresos tributarios no alcanzarían a cubrir dicho gasto; de hecho, ha sido necesario contar con los excedentes de Perspectivas tributarias las empresas del Estado para financiar el gasto púbico, destacándose el caso de Ecopetrol. El reto entonces será Como ha venido insistiendo la CGR, el tema tributario mantener o generar mayores ingresos tributarios ante será fundamental en las discusiones de política pública una desaceleración de la actividad económica en la acen un marco para la paz en el corto y mediano plazo. No tual coyuntura de bajos precios del petróleo y un gasto solo si se quiere cumplir con las recomendaciones de la

público con un nivel importante de inflexibilidad. OCDE sino por la necesidad de recursos públicos para financiar el gasto adicional que se necesitaría para mePor tanto, el ajuste al sistema tributario deberá ser jorar los indicadores sociales y llevarlos por encima de suficiente para, en el mediano y largo plazo, alcanzar los niveles que se encuentran actualmente. Se espera el nivel estándar del gasto público social de un país que la Comisión de Expertos para la reforma tributaria miembro de la OCDE. En este contexto, es importante convocada recientemente por el Gobierno, construya debatir la consecución de potenciales ingresos sin olviun nuevo sistema tributario acorde a las perspectivas dar que Colombia exhibe niveles de desigualdad imporde la realidad nacional. tantes, tanto en ingreso como en riqueza, por lo cual se deberá propender por una reforma con equidad. Es imprescindible, más allá de la consecución de recursos a corto plazo, realizar una modificación estructural al modelo tributario actual, que dote de simplicidad al Gráfico 1 sistema tarifario, con equidad. Comportamiento de los ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central Uno de los objetivos fundamentales de la comisión de 18% expertos creada por el Gobierno, además del diseño de la estructura del sistema tributario, es aumentar el 17% recaudo en $8 billones (1% del PIB). Sin embargo, las recomendaciones de la Comisión no se tendrán en el 16% corto plazo y su discusión en el Congreso sólo se dará hasta el próximo año. 15% Mientras tanto, las autoridades que administran las fi14% nanzas públicas deberán estar atentas a su estabilidad

en el marco de los precios del petróleo, la devaluación 13% y el menor crecimiento económico previsto. Es probable que, como se ha hecho en los últimos años, sea 12% necesario aumentar el recaudo con una mini reforma 11% que posiblemente no incluya las necesidades que tiene 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 el país de ajustar su estructura tributaria para cubrir todas las necesidades del gasto nacional. Tributarios Gasto primario Ingresos totales

Fuente: Información del Confis. Cálculos CGR.

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