CGR - Boletín Macro Fiscal 08

8 Boletín Año 1, No. 8 - Junio 1 de 2015 El hacinamiento ciario de Colombia (SPC) supere en la actualidad el 50%2; es decir, que de una capacidad carcelaria de unos 76 mil carcelario cupos, hay población reclusa por el orden de unos 115 mil. Adicionalmente, según la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC)3, el 88% de la infraesen Colombia: tructura penitenciaria resulta inadecuada de acuerdo con los estándares requeridos especialmente por vetusun problema tez: del total de establecimientos carcelaríos 120 tienen más de 21 años de construcción; incluso 20 estableciestructural mientos tienen más de 100 años (DNP, Bases 2014-2018, página 387). Ambos factores podrían mostrar la falta de sin solución a la vista acciones eficaces para atender el problema. No obstante, el actual PND plantea como solución la El crecimiento en los recursos destinados al secconstrucción de nuevos cupos carcelarios, sin proponer tor se explica en gran medida por el incremento una política penitenciaria de largo plazo, que garantice el en los gastos de funcionamiento y no por la puesta pleno respeto de los derechos humanos de los internos en en funcionamiento de nuevos cupos carcelarios. condiciones básicas de seguridad, habitabilidad y salubridad en los recintos carcelarios del país y su efectiva inEl nuevo Plan Nacional de Desarrollo –PND2014-2018 corporación a la sociedad tan pronto paguen su condena. “Paz, Justicia y Equidad” manifiesta su preocupación por

la actual situación carcelaria que ha venido sufriendo el La política carcelaria en los planes de país por el incremento de la severidad punitiva y el madesarrollo yor uso de la pena privativa de la libertad, pese a que a nivel internacional se ha probado su escasa efectividad Los planes nacionales de desarrollo esbozan gran parte para disminuir los niveles de delincuencia. Lo anterior, de la política pública de los Gobiernos Nacionales. De ha incidido en un incremento de la población reclusa sin allí se parte para elaborar los planes de acción de las el correspondiente aumento de la capacidad carcelaria, lo entidades involucradas en las políticas y los documentos cual ha hecho que el hacinamiento1 del Sistema PenitenConpes que garantizan los recursos para los planes de inversión de los distintos períodos presidenciales. De tal forma que, un análisis de los mismos, así como de los Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República resultados alcanzados en cada período, dan una buena José Antonio Soto Murgas cuenta de las acciones realizadas por los gobiernos en Vicecontralor General de la República (E) una política específica. En este caso, se revisarán los dos Gloria Patricia Rincón Mazo últimos planes de desarrollo que muestran el papel del Contralora Delegada para Economía y Finanzas Estado en materia de infraestructura carcelaria. Alejandro José Ovalle Gont Director de Estudios Macroeconómicos Como antecedente a la política de este período habría Juan Alejandro Morales Sierra Elaboración de este documento que mencionar que entre el 2004 y el 2010, se llevó a Alberto Torres Gutiérrez Director de Estudios Sectoriales Revisión de este documento 1 Hacinamiento carcelario: porcentaje de población reclusa adicional en

comparación con la capacidad carcelaria existente. Se calcula como: Ivonne del Pilar Jimenez G. Contralora Delegada para el sector Defensa, Justicia y Seguridad ((Población reclusa/Capacidad carcelaria existente)-1)100% Aprobación de este documento 2 El hacinamiento carcelario en febrero de este año se encuentra en el 51.6% según cifras consultadas en la página web del INPEC: Rossana Payares Altamiranda Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones www.inpec.gov.co 3 Entidad creada en 2011 y que desde el 2012 se encarga de suminisNéstor Adolfo Patiño Forero Diseño y Diagramación trar los servicios penitenciarios a la población de internos del SPC y de la inversión en nuevos recintos carcelarios. 1 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 8 - Junio 1 de 2015 cabo un Plan de Ampliación de la Infraestructura CarGráfico 2 celaria, plasmado en los documentos Conpes 3277 de Capacidad, población y hacinamiento promedio 2004, 3412 de 2006 y 3575 de 2010 que tuvo un costo 20042014 aproximado de $1.5 billones a precios constantes de 140.000 60% 2010 (ver Gráfico 1) y creó 22.703 nuevos cupos carcelarios. Sin embargo, y pese a la inversión realizada, el 120.000 50% problema de hacinamiento continúa y tampoco se ha 100.000 40% adecuado la infraestructura carcelaria a las necesida80.000

30% des del Sistema Penitenciario de Colombia. 60.000 20% 40.000 Gráfico 1 Inversión en infraestructura carcelaria 2004-2010 20.000 10% (Millones de pesos de 2010) 0 0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 131.064 1.454.296 Capacidad promedio Población promedio Hacinamiento promedio 307.254

Fuente: INPEC – SIIF. Cálculos DES-DJS. 680.720 fraestructura anterior o la refacción o rehabilitación de cupos en cárceles ya existentes. Es decir, que a pesar del gasto realizado en el sector durante el pasado cua152.500 trienio, entre septiembre de 2010 y marzo de 2015 no 84.711 se construyó ningún recinto carcelario nuevo. Se tie52.132 45.915 ne entonces que con 1,4 billones entre 2004 y 2010 se 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2004-2010 abrieron más de 22 mil nuevos cupos mientras entre Inversión anual Total acumulado 2011 y 2014 con 457 mil millones se han abierto unos Fuente: Minhacienda – SIIF. Cálculos DES-DJS. 1.500 cupos la mayoría reacondicionados. De hecho la ejecución de la inversión en el sistema penitenciario Así se reconoce en las Bases del Plan Nacional de Desay carcelario, medida en obligaciones, fue en 2012 de rrollo 2010-2014, en donde se afirma que a pesar de “la 15,9% y en 2013 de 52,9% (Cuadro 1). Adicionalmente,

construcción de 10 nuevos establecimientos, aún no se entre 2012 y 2014 los recursos de inversión que no se ha resuelto el deterioro y el envejecimiento de la infraesejecutaron llegaron a más de $105 mil millones (pesos tructura existente. En efecto, con una vida útil estimada de 2014), recursos que hubieran permitido construir de 50 años, el 45% de los 149 establecimientos existentes cerca de 1.400 cupos nuevos. supera ese término” (DNP, Bases 2010-2014, página 406). Cuadro 1 De tal forma, para el período 2010-2014 se propuso Presupuesto final apropiado y grado de ejecución nuevamente la necesidad de ampliar la capacidad carSector Penitenciario y Carcelario 2011-2014 celaria y así mismo mejorar la infraestructura bajo las (Millones de $ constantes de 2014) directrices de un “Plan Maestro de Reposición, Rehabilitación y Mantenimiento de Infraestructura” que, a Año 2011 2012 2013 2014 partir del diseño de estándares de operación por tipo de Funcionamiento 1.150.110 1.207.728 1.280.654 1.329.923 establecimiento, fije una política de largo plazo orienInversión 18.258 84.220 242.340 212.799 tada a reducir el número de establecimientos para au- % ejecución 95,6% 90,0% 91,0% 94,7% Funcionamiento mentar la eficiencia en el uso de los recursos de fun- % ejecución cionamiento y de personal del Sistema Penitenciario y 31,7% 15,9% 52,9% 65,7%

Inversión Carcelario (SPC)” (DNP, Bases 2010-2014, página 406).

Fuente: Minhacienda – SIIF. Cálculos DES-DJS.

El nuevo Plan de Desarrollo 2014-2018 nuevamente Pasado este período, el “Plan Maestro de Reposición, Rehaplantea la necesidad de incrementar la capacidad carbilitación y Mantenimiento de la Infraestructura Penitencelaria pasando de 76.066 cupos en 2013 a 93.610 en ciaria y Carcelaria” se encuentra aún en fase de planea2018, lo cual significa la generación de 17.544 cupos ción. Así que la primera tarea propuesta en el anterior PND nuevos. Sin embargo, en el Plan no se menciona ninguna en materia de infraestructura carcelaria no fue realizada. acción concreta para mejorar la infraestructura carcelaria existente. Incluso, no se menciona el Plan Maestro de De los 26.000 cupos nuevos proyectados en SINERGIA4 Reposición, Rehabilitación y Mantenimiento de Infraescomo meta para el período, ninguno se construyó entructura, contemplado en el anterior PND aunque sostietre 2010 y 2014. El aumento en la capacidad, en este ne que los nuevos cupos deben propender “a la efectiva período, corresponde a la entrada en funcionamiento de cupos carcelarios del Plan de Ampliación de In4 SINERGIA: Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados 2 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 8 - Junio 1 de 2015 resocialización de las personas privadas de la libertad, yen áreas educativas, deportivas y productivas. Sin

con posibilidad de hacer esquemas Alternativos de deembargo, a la fecha ninguno de estos pabellones ha sarrollo de la infraestructura, que vinculen la capacidad sido dado al servicio. innovadora del sector privado” (DNP, Bases 2014-2018, página 379). El propósito, es reducir el hacinamiento al De tal forma que la alta ejecución se muestra en térmi45.8% en el 2018 aunque dicha meta no establece claranos presupuestales más no en términos reales de consmente el comportamiento de la población carcelaria, ni trucción y el crecimiento en los recursos destinados al la evolución de los cupos carcelarios nuevos. sector se explica en gran medida por el incremento en los gastos de funcionamiento y no por la puesta en funPor otra parte, en materia de política criminal, se procionamiento de nuevos cupos carcelarios. pone desarrollar “estrategias que permitan mejorar la eficacia del sistema penal sin recurrir al aumento de Gráfico 3 penas; fortalecer el papel de la justicia restaurativa; Presupuesto definitivo Sector Penitenciario y Carcelario 2014 impulsar la adopción de medidas alternativas a la privación de la libertad y mejorar el funcionamiento del Sistema Penitenciario y Carcelario” (DNP, Bases 20146% 14% 2018, página 379). En este sentido, no se concibe a la alternatividad penal como una importante herramienta 25% Gastos de comercialización y producción sino la única en materia de política criminal para soluTransferencias cionar los problemas del SPC. Gastos generales Gastos personal Análisis del Presupuesto en el Sector 41%

Penitenciario y Carcelario 14% Inversión El comportamiento presupuestal en el período 2011-2014 en el sector Penitenciario y Carcelario tuvo una transforFuente: Minhacienda – SIIF. Cálculos DES-DJS. mación fundamental. La entrada en funcionamiento de la USPEC en 2012, que asume una buena parte de los Conclusiones servicios prestados a los internos por el INPEC, modificó la estructura de ejecución de los recursos penitenciaLa gestión implementada en materia penitenciaria y rios. Particularmente en 2013, cuando la USPEC asume carcelaria, no es distinta a la realizada por administraplenamente las funciones que le fueron encomendadas ciones anteriores: esencialmente es paliativa y plantea a partir de su creación. Sin embargo, el presupuesto de soluciones de corto plazo para ayudar a aliviar la situatodo el subsector penitenciario ha crecido en un 31% en ción carcelaria. Finalizado el cuatrienio 2010-2014, pese términos reales en el período analizado. a la declaratoria de Emergencia Carcelaria en el 2013, lo cual permitió ejecutar recursos de forma más eficiente y Gran parte del crecimiento del presupuesto asignado rápida, y a la expedición de un nuevo Código Penitenciaal sector se debe a los recursos destinados al rubro de rio que evitó la encarcelación de un número importante funcionamiento (incremento del 15%) que representaba de personas, el hacinamiento continua siendo crítico. el 86% del total en 2014. En particular, el presupuesto destinado a Gastos Generales creció en un 42%, seguiEl anuncio de la entrada al servicio de nuevas cárceles

do por los Gastos de Producción y Comercialización con no se ha cumplido. De los 26.000 cupos nuevos fijados un 23% y los Gastos de Personal con un 13%. como meta en el sistema SINERGIA del DNP hasta el momento no se construido ninguno. Ni siquiera se logró Si bien los gastos en Inversión crecieron ostensibleredactar el Plan Maestro de Reposición, Rehabilitación mente en el período, sólo representan el 14% del total y Mantenimiento de la Infraestructura Penitenciaria y en 2014 del sector y en la actualidad prácticamente Carcelaria y los cupos dados al servicio en establecies realizada por la USPEC. Como se observa hasta el mientos ya existentes no cumplen con las metas plan2012, el INPEC invirtió en Infraestructura Carcelateadas para el cuatrienio, de tal forma que la habitabiria y sólo en el rubro de Mantenimiento. A partir de lidad carcelaria sigue en crisis y el Estado se encuentra 2013 es la USPEC quien asume esta responsabilidad, expuesto a recibir numerosas demandas por las defiincluyendo el rubro de Construcción, pero con una ciencias en la prestación de este servicio. A pesar de lo baja ejecución de recursos (67%) pese a la declaratoanterior, el nuevo Plan Nacional de Desarrollo plantea ria de Emergencia Carcelaria en julio de ese año. Esta sólo la construcción de cárceles nuevas, sin hacer refeinversión corresponde a la construcción de nuevos rencia a la renovación de la infraestructura existente ni pabellones en las cárceles de Espinal, Buga y Tuluá la promulgación de una política criminal de fondo, que con una capacidad de 2.000 nuevos cupos que incluno sólo se concentre en la alternatividad penal. 3