CGR - Boletín Macro Fiscal 09

9 Boletín Año 1, No. 9 - Junio 15 de 2015 El país ante política nacional de masificación del uso de este combustible al interior de los hogares colombianos. En la un escenario actualidad, este programa cubre 6,5 millones de hogares, de los cuales 85%, es decir 5,5 millones, pertenecen a los estratos mencionados. de pérdida En 2013 el Gobierno Nacional destinó recursos del Prede autosuficiencia supuesto General de la Nación (PGN) para el pago de subsidios por $288.633 millones y en 2014 lo hizo por de gas natural $240.000 millones. Así mismo, con recursos del Fondo de Fomento invirtió $35.000 millones en 2013 y $45.000 millones en 2014, destinados al desarrollo de Una pérdida de autosuficiencia implicaría la imla infraestructura necesaria para ampliar la cobertura portación de gas natural pactado a precios interen el sector domiciliario. nacionales y se incorporaría el valor del transporte desde el sitio de compra al destino, adicionando En este escenario es imperativo que el país disponga los gastos de transformación y adecuación para de políticas y estrategias claras y alcanzables que le su consumo interno. permitan hacer frente a la posible pérdida de autosuficiencia de este combustible, dadas las consecuencias El sector del gas natural se encuentra ante la perspectiva que acarrearía no solo a las finanzas públicas, sino al de la pérdida de su autosuficiencia, debido a los pobres bienestar de la población. resultados de exploración y a los escasos descubrimientos de nuevas fuentes diferentes a las conocidas como El escenario de reservas, producción y

la Guajira y Cusiana, unido a la dinámica del consumo, consumo de gas natural que convertiría al país de exportador en importador. El cambio de posición de auto abastecedor de la demanEl escenario de la pérdida de auto suficiencia de gas nada podría generar aumento del precio, con la respectiva tural del país se deriva de dos factores: i) el agotamiento consecuencia de requerir recursos adicionales para el progresivo de las reservas de gas; y ii) la tendencia crepago de subsidios a los estratos 1, 2 y 3, en virtud de la ciente de la producción presionada por la demanda (entre mayor sea la producción, más rápido se agotan las reservas), la cual creció en promedio un 10% interanual Edgardo José Maya Villazón entre los años 2000 y 2012; aspectos que en la actual Contralor General de la República coyuntura se presentan simultáneamente, acentuando José Antonio Soto Murgas el ritmo decreciente de las reservas (Gráfico 1). Vicecontralor General de la República (E) Gloria Patricia Rincón Mazo Contralora Delegada para Economía y Finanzas En el primer caso, las reservas presentan una tendencia a la reducción a partir de 2009, cuando se situaban Alejandro José Ovalle Gont Director de Estudios Macroeconómicos en el orden de los 8,5 TPC1, para ubicarse en 2012 en José T. Ospina Castillo 6,5 TPC y en 5,5 TPC para 2014. Cabe resaltar que Elaboración de este documento en 2009 las reservas totales se dividían en probadas y

Iván López Dávila no probadas2, con una relación aproximada de 55% a Miguel Pinzón Salcedo Revisión de este documento Rossana Payares Altamiranda Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones 1 Unidades de volumen, Tera(10 12) pies cúbicosTPC. 2 Las reservas probadas son las que efectivamente se han verificado Néstor Adolfo Patiño Forero Diseño y Diagramación por métodos volumétricos; mientras que las probables no están definitivamente probadas, pero hay serios indicios de su volumen. 1 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 9 - Junio 15 de 2015 demanda comenzó a dar claras señales de agotamiento – Gráfico 1 debido a la incertidumbre del suministro futuro...”5 Evolución de las reservas y producción de gas natural en Colombia 2000 - 2014 Al respecto, es preciso considerar que en 2013 la composición del mercado de gas natural en Colombia era la siguiente: 1.000 800 600 400 200 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Demanda Reservas Fuente: Datos reservas: Agencia Nacional de Hidrocarburos — ANH; datos producción: Sistema de Información del Petróleo y Gas — SIPG-UPME.

Procesado: CGR. 45%, sobre un total de 8,5 TPC. En la actualidad esta relación es del 82% al 18% sobre un total de 6 TPC.

De otro lado se presentó un dinamismo creciente en la

producción (en respuesta a la demanda) de gas natural desde 2004, cuando se situó en el orden de 600 MPCD3, hasta 2012 cuando alcanzó los 1.200 MPCD y que implicó un crecimiento del 100%. En cuanto a la demanda interna, se pasó de un consumo de 594 MPCD a los 860 MPCD en 2010, momento a partir de cual disminuyó para ubicarse en cerca de 819 MPCD en 2012. Dado que la producción en los últimos años alcanzó los 1.200 MPCD, la diferencia entre la producción y la demanda interna se exportó. De continuar la tendencia en la disminución de las reservas y un crecimiento de la demanda total (interna más exportaciones), el país deberá enfrentar una pérdida de autosuficiencia para 2018, tal y como lo señala el diagnóstico presentado en el Plan Indicativo de Abastecimiento de Gas Natural (PIAGN) de mayo de 2014, elaborado por la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) en cumplimiento de un mandato legal. Esta situación se contempla además en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo PND 201420184, donde el Gobierno Nacional propone continuar la expansión del sector durante este cuatrienio, incorporando un mayor número de usuarios a la demanda actual de gas natural (residenciales y vehículos), a pesar de lo señalado en el PIAGN, en cuanto a que “el dinamismo de la 2

DCPM CPT

1.400 9 8 1.200 7 6 5 Gráfico 2 4 Participación de la demanda sobre la oferta - 2013 (MPCD)

3 2 1 Refinería: 108; 13% 0

Petroquímica: 19; 2% Industrial: 237; 29% Residencial: 168; 21% GNV: 64; 8% Sector eléctrico: 223; 27% Fuente: Sistema de Información del Petróleo y Gas — SIPG-UPME. Procesado: CGR.

Los grandes consumidores de gas natural corresponden, en primer término, al sector industrial con 29% (237 MPCD); en segundo lugar, el sector eléctrico con 27% (223 MPCD); y en tercer lugar, el sector residencial con 21% (168 MPCD) (Gráfico 2). Cabe aclarar que el consumo del sector eléctrico corresponde a su operación diaria sin ninguna perturbación climática. Cuando ocurre algún fenómeno que altera el ciclo hidrológico, el sistema se ve estresado y el requerimiento de gas puede duplicarse con el fin de mantener el sistema eléctrico en operación y garantizar la producción de energía. Para el Gobierno Nacional es prioridad atender la demanda domiciliaria o residencial en una eventualidad de racionamiento, para lo cual, el Ministerio de Minas y Energía profirió la Resolución 90456 del 29 de abril de 2014, donde determinó que el combustible destinado a la operación de los equipos que suministran el gas natural y la demanda residencial se consideran “demanda esencial”, estableciendo, en su artículo 2, la prioridad de atenderla en primer lugar. Perspectivas del mercado de gas y estrategias 3 Unidades de volumen correspondientes a un millón de pies cúbiEl análisis sobre el comportamiento del mercado de gas

cos diarios. permite a la Contraloría General de la República (CGR) 4 Departamento Nacional de Planeación (DNP), 2015. Bases del Plan señalar que el Gobierno Nacional no ha logrado aumenNacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, vertar las reservas, en su política de aseguramiento del sión para el Congreso. 5 Unidad de Planeación Minero Energética UPME, 2014. Plan Indicaabastecimiento de gas natural (Gráfico 1). tivo de abastecimiento de gas natural mayo de 2014, pág. 15. Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 9 - Junio 15 de 2015 Gráfico 3 Balance total de gas en un escenario de oferta baja y demanda baja 0

Demanda Oferta Fuente: Plan Indicativo de Abastecimiento de Gas Natural - UPME 2014.

3 31 enE 31 nuJ 31 voN 41 rbA 41 peS 51 beF 51 luJ 51 ciD 61 yaM 61 tcO 71 raM 71 ogA 81 enE 81 nuJ 81 voN 91 rbA 91 peS 02 beF 02 luJ 02 ciD 12 yaM 12 tcO 22 raM 1.000 800 600 400 200 DCPM Sin embargo, la expansión de la demanda de gas naSe estima que a partir de agosto de 2017 empezaría una tural programada en el Plan Nacional de Desarrollo etapa de pérdida de autosuficiencia, la cual podría ser 2014–2018, consistente en el aumento de los usuarios definitiva a partir de septiembre de 2019 (Gráfico 3).

residenciales en 1.006.035 hogares y la conversión a gas natural de 537.899 vehículos, se ha cimentado en los posibles resultados de las estrategias planteadas, que hasta ahora han sido infructuosas. Son estas: i) un posible aumento de las reservas incentivando la 1.400 exploración, que en la práctica no se ha dado. 1.200 ii) el desarrollo de hidrocarburos no convencionales (shale gas, GMDC)6, tema sobre el cual el PIAGN, en sus conclusiones, afirma que esta opción se encuentra en una etapa incipiente, debido a una falta de normatividad técnica para su explotación, un desarrollo adecuado de las técnicas de extracción y la ausencia de normas ambientales que hagan factible su extracción; iii) el retorno del gas exportado a Venezuela según lo pactado. Proyecto que en los plazos establecidos no se ha cumplido; iv) la puesta en marcha de la infraestructura necesaria Dado que una pérdida de autosuficiencia implicaría la para facilitar la importación de gas natural, que conimportación de gas natural pactado a precios internasiste en dos regasificadoras: una en la Costa Pacífica cionales y se incorporaría el valor del transporte desde y otra en la Costa Atlántica. Estos dos proyectos fueel sitio de compra al destino, adicionando los gastos de ron presentados a posibles inversionistas privados, transformación y adecuación para su consumo interno siendo el de la Costa Atlántica respaldado por el sec- (regasificación). De esta manera, el combustible, con tor eléctrico con el fin de abastecerse independienterelación al precio interno, podría incrementarse. En la

mente con gas natural importado y que debe entrar actualidad el precio al usuario residencial está regulado en operación en enero de 2016. con base en los valores internacionales del producto, sin adicionar los costos de traslado y adecuación. Sin embargo, la planta de regasificación es una solución que tan sólo ayudará a retardar la pérdida de autoLo anterior podría tener como efecto que, siendo el suficiencia, ya que los volúmenes importados liberaran sector residencial el gran consumidor de gas natural la demanda del sector eléctrico, trasladándola al sec- (compuesto en su mayoría por los estratos 1, 2, y 3 tor no eléctrico (domiciliario, industrial, petroquímico, subsidiados por el Estado), se generaría una presión vehicular); demanda que, tal como está proyectada en adicional en las finanzas, que ante la situación fiscal de el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, aumentará la Nación, resulta de todo inconveniente. progresivamente, ocasionando un incremento de la producción que provocará la disminución de las reservas. De tal manera, para la Contraloría General de la República resulta imperativo que Colombia tome las meEn el plan de abastecimiento de gas natural se tiene didas necesarias a fin de dar claridad a la política de contemplado un escenario conservador de disminución aseguramiento de abastecimiento de gas natural y sus de reservas bajo los siguientes supuestos: una expectaestrategias, en especial, en lo referente a las medidas tiva del nivel de reservas sin adición y la no importación adoptadas con el fin de garantizar la satisfacción de la de gas por el lado de la oferta; conjuntamente con una demanda esencial, en caso que se tenga la necesidad de

proyección de la demanda interna, con un crecimiento importar gas natural para este segmento de usuarios moderado del 3% y sin exportaciones, sin contemplar o que se desee aumentar el cubrimiento de este servisituaciones climáticas de sequía en las que el sistema cio público a más usuarios, particularmente del sur del eléctrico duplica su demanda de gas. país donde aún no llega este combustible. 6 Shale gas o gas de esquisto es el gas natural atrapado en rocas de esquisto sedimentarias; y el GMDC que corresponde al gas metano en depósitos de carbón o CMB (coal-bed-methane) por sus siglas en inglés.