CGR - Boletín Macro Fiscal 12

12 Boletín Año 2, No. 12 - Febrero 3 de 2016 Coyuntura actual del presupuesto del Sistema General para cumplir con las inversiones, el ahorro y el funcionamiento, de acuerdo con lo establecido en el artículo de Regalías - bienio 74 de la Ley 1530 de 2012. Este documento evalúa si el presupuesto de regalías es consistente con el comportamiento de las variables de mercado, insumo fundamen2015 – 2016 tal de la proyección de los ingresos de regalías. La principal conclusión es que a la fecha, el presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR) 2015-2016 puede presentar un menor recaudo en cerca de $5,43 billones, Los ingresos por regalías para el bienio 2015debido a la continua caída de los precios del petróleo 2016 se podrían ver reducidos en $5,4 billones, afectando sustancialmente la financiación de el cual se proyecta para el 2016 con un promedio de proyectos para las regiones y de sus entes territoUSD35 por barril, razón por la cual, el Gobierno se enriales a través de los fondos de inversión. cuentra en mora de hacer el reajuste correspondiente mediante acto administrativo. Las regalías son la contraprestación económica que paEl comportamiento de los ingresos al Sistema General gan al Estado colombiano las empresas que explotan de Regalías1 depende de: i) la producción de hidrocarrecursos naturales no renovables, en el suelo y subburos y minería en el país, ii) el canon o porcentaje suelo del territorio nacional, tales como hidrocarburos de regalías por explotación de los recursos naturales

(petróleo y gas) y minerales (combustibles, metálicos, no renovables de propiedad nacional2 y iii) el precio de no metálicos, preciosos y piedras preciosas). liquidación; este último está determinado por los precios internacionales, el costo de transporte y la tasa de Los recursos se presupuestan cada dos años, a través cambio. En el corto plazo, las variables que impactan de un presupuesto de caja, elaborado a partir de un las proyecciones de ingresos son los precios internacioPlan de Recursos proyectado a 10 años y distribuido nales y la tasa de cambio. El presupuesto del SGR previsto para el 2012 y el bieEdgardo José Maya Villazón nio 2013-2014 no presentó mayores diferencias respecContralor General de la República to del recaudo efectivo, dado que el comportamiento del Gloria Alonso Másmela Vicecontralora General de la República precio de petróleo WTI y de la Tasa Representativa de Mercado, TRM, correspondió a las proyecciones estimaGloria Patricia Rincón Mazo Contralora Delegada para Economía y Finanzas das por el Gobierno Nacional para esos años, como se Alejandro José Ovalle Gont observa a continuación. Director de Estudios Macroeconómicos Sandra Lucero Rodríguez Samacá Contralora Delegada Intersectorial de Regalías Mónica Alejandra Vargas Ortega Profesional Grupo Macro de Control Fiscal de Regalías 1 Los recursos entran al sistema General de regalías una vez han sido reElaboración de este documento gistrados y liquidados en boca de pozo y en boca de mina, por las entidaRossana Payares Altamiranda

des competentes (ANH y ANM), conforme a lo previsto en la Ley 1530 de Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones 2012, Título III Ciclo de Regalías. Néstor Adolfo Patiño Forero 2 Ley 756 de 2002. Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se estableDiseño y Diagramación cen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones. 1 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 10 - Noviembre 15 de 2015 Contexto económico y supuestos del Gráfico 1 Presupuesto Vs Recaudo Efectivo 2012-2014 presupuesto del Sistema General de Regalías (SGR) 2015-2016 9,1 10,5 17,7 17,3 Para el bienio 2015-20163, el Plan de Recursos4 estructurado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía estimó la proyección de ingresos por regalías a 10 años, de acuerdo con los siguientes supuestos: • La producción de hidrocarburos (gas y petróleo) y mi2012 2013 - 2014 nería en el país, llevada a cabo por el Ministerio de Minas y Energía, en concordancia con la información Presupuestado Observado ($ billones) ($ billones) de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y la Elaboración: Grupo interno de Trabajo para la Vigilancia Agencia Nacional de Minería. y el Control Fiscal Macro - Regalías CGR. • El precio del barril del petróleo (USD/Barril) para

Para el bienio 2013 – 2014 se proyectaron ingresos por 2015 y 2016, conforme a los estudios y análisis del $17,72 billones, de los cuales el 81,95% correspondieComité Minero-Energético de Regla Fiscal. ron a regalías por hidrocarburos por valor de $14,52 billones y 18,05% a regalías por minería, equivalentes • La tasa de cambio en Colombia (Tasa Representativa a $3,19 billones. Los recursos de regalías recaudados del Mercado, TRM) con base en la información de los efectivamente, de acuerdo al cierre presupuestal, assupuestos macroeconómicos de la Dirección General cendieron a $17,32 billones, es decir 2,29% menos que de Política Macroeconómica del Ministerio de Hacienlo presupuestado. da y Crédito Público (MHCP). Precio del Barril de Petróleo – WTI Gráfico 2 Recaudo Efectivo 2013-2014. Los precios del barril de petróleo pasaron de un promedio anual de USD92,35 en el 2014 a USD48,93 en el 2015, como consecuencia de los altos inventarios, la caída en la demanda y las fuentes alternativas de energía. Por un lado, se presentó una contracción en la deMinería manda de crudo de China, como resultado de un menor 2,69 billones 16% crecimiento económico, y en la de Estados Unidos debido a la implementación de tecnologías de producción no Hidrocarburos 14,62 billones convencional como el fracking y el cavado horizontal, 84% que modificaron el escenario económico mundial bajo

la premisa de la autosuficiencia energética. De otro lado, se registró una mayor oferta debido a que Fuente: Decreto de cierre 722/2015

Elaboró: Grupo interno de Trabajo para la vigilancia Rusia alcanzó la máxima producción con 10,83 milloy el control fiscal Macro – Regalías CGR nes de barriles por día, al tiempo que Estados Unidos logró llegar a 9,33 millones de barriles por día y coEste menor ingreso se explicó por el comportamiento municó la decisión de eliminar la prohibición a la exde la producción minera. Según la Agencia Nacional de portación de petróleo vigente desde hace 40 años. De Minería (ANM), la producción real de carbón y de ní- igual manera, Irak aumentó su producción y los países quel, que representan cerca del 90% de los ingresos de productores que no pertenecen a la OPEP5 reportaron minería, estuvo 14% y 7% respectivamente por debajo 65,21 millones de barriles por día, también en máximos de lo estimado. históricos6. Sumado a lo anterior, el sector se ha visto Para el bienio 2015-2016, el presupuesto de ingresos de 3 Ley 1744 de 2014. 4 Plan de recursos 2015-2024 elaborado por el Ministerio de Hacienda y regalías tuvo lugar en un escenario de alta volatilidad Crédito Público a partir de los Datos de producción de hidrocarburos y de los precios del petróleo y la TRM, debido a factores minería suministrados por el Ministerio de Minas y Energía . económicos, sociales y políticos a nivel mundial, oca5 Organización de Países Exportadores de Petróleo.

2 sionando incertidumbre sobre el recaudo proyectado. 6 OPEP. Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 10 - Noviembre 15 de 2015 afectado por las tensiones políticas entre Arabia Saudita e Irán por el liderazgo regional, generando turbulencias en las bolsas orientales, presionando llevando el precio del barril por debajo de los USD30. Gráfico 3 Precio del barril de crudo 2014-2015(USD/barril) El comportamiento del precio del petróleo en 2015 fue similar al del año 2005, cuando el mercado mantuvo precios promedio de USD51,16 por barril y llegó a límites inferiores de USD38.247. A comienzos del 2016 el crudo ha estado por debajo de las cifras observadas en diciembre de 2008, donde la cotización del barril descendió hasta los USD31,4 el más bajo que se ha registrado en los últimos 10 años. Para el bienio 2015-2016 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su Plan de Recursos esperaba que se mantuviera un promedio de USD85 por barril, sin embargo, el precio observado dio lugar a una diferencia negativa de USD36,1 frente a la proyección. Tasa Representativa del Mercado –TRM El presupuesto del bienio 2015-2016 se proyectó con una tasa de cambio promedio de $2.050 por dólar en los dos años. Sin embargo, el precio del dólar presentó un alza de $745,8 por dólar, al pasar de un promedio de $2.000,7 en 2014 a $2.746,5 en 2015, alcanzando

un máximo histórico de $3.244,5 por dólar promedio mes. La depreciación de la tasa de cambio ha reflejado la caída en los términos de intercambio debido a la reducción de precios del petróleo. Igualmente, las decisiones recientes de la FED implicarían en perspectiva mayor devaluación de la tasa de cambio para el conjunto de economías emergentes. 3 41-enE 41-beF 41-raM 41-rbA 41-yaM 41-nuJ 41-luJ 41-ogA 41-peS 41-tcO 41-voN 41-ciD 51-enE 51-beF 51-raM 51-rbA 51-yaM 51-nuJ 51-luJ 51-ogA 51-peS 51-tcO 51-voN 51-ciD Gráfico 4 Tasa Representativa del Mercado 2014-2015(pesos/USD) 110 100 90 80 70 60 50 40 30 Comportamiento 2014-2015 WTI proyectado inicialmente Fuente: Sociedad Nacional de Minería Estadísticas – Indicadores – Precios Petróleo y Plan de Recursos 2015-2024 41-beF 41-raM 41-rbA 41-yaM 41-nuJ 41-luJ 41-ogA 41-peS 41-tcO 41-voN 41-ciD 51-enE 51-beF 51-raM 51-rbA 51-yaM 51-nuJ 51-luJ 51-ogA 51-peS 51-tcO 51-voN 51-ciD $3.500 $3.300 $3.100 $2.900 $2.700

$2.500 $2.300 $2.100 $1.900 $1.700 $1.500 Comportamiento 2014-2015 TRM proyectada inicialmente Fuente: Banco de la República - Plan de Recursos 2015-2024 La Producción de Hidrocarburos (Petróleo y Gas) y Minería Petróleo La Agencia Nacional de Hidrocarburos proyectó que para el bienio 2015-2016 la producción de crudo estaría en promedio/año en 1.029 Kbpd para el 2015 y en 1.094 Kbpd para el 20168. Esta proyección se incluyó en el Plan de Recursos del SGR, a pesar de que la Asociación Colombiana de Petróleo aseguró que la meta del millón de barriles diarios no se podría lograr por factores como la mala exploración que vive el país, la situación internacional y la oleada terrorista que afectó la infraestructura petrolera9. A septiembre de 2015, la producción fiscalizada de petróleo registró un promedio diario de 1.009 Kb10, por debajo en 20kbpd de la cifra presupuestada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 10 de julio de 2015 en su Plan de Recursos 2015-2024. Gas Para el presupuesto del bienio 2015-2016, el recaudo de regalías proveniente del gas se calculó bajo el supuesto de una producción diaria de 217 kbpd, que representa 1.218 millones de pies cúbicos promedio día (mpcd). De acuerdo con los reportes publicados en proceso de validación por la ANH, a septiembre de 2015 la producción

promedio diaria se encuentra en 1.028 mpcd11. A esa fecha, la producción promedio estaría en 210 mpcd por debajo del proyectado en el Plan de Recursos 2015-2024 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 7 Precio del Barril de Petróleo WTI al 24 de agosto de 2015. 8 Plan de Recursos 2015-2024 – Exposición de motivos, Ley 1744 de 2014. 9 http://revistapetroleoygas.co/no-sera-posible-alcanzar-el-millon-de-barriles-diarios-de-crudo-dice-acp/ 10 ANH – Cifra en proceso de validación. 11 Equivale a 1.046 miles de pies cúbicos. Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 10 - Noviembre 15 de 2015 Minería billones. Sin embargo, esa cifra alcanza los $24,38 billones si se le adicionan los $6,91 billones corresDe los minerales extraídos en el país, el carbón reprepondientes a: i) desahorro aplicado al FAE ($353.823 senta aproximadamente el 84% de ingresos por regalías millones), ii) rendimientos financieros ($400.000 mien este segmento. Para el año 2015 la Agencia Nacional llones), iii) mayor recaudo de 2012 ($1,42 billones), y de Minería –ANMproyectó una producción de 105,5 iv) disponibilidad inicial resultado del cierre del biemillones de toneladas, supuesto bajo el cual se proyecnio anterior ($4,73 billones). tó el presupuesto de recaudo de regalías (Ley 1744 de

2014). Para el primer trimestre de esta vigencia, se ha Este escenario se enmarcó en las proyecciones de ingrereportado en el SIMCO (Sistema de Información Minesos estimados por el Ministerio de Hacienda y Crédito ro Colombiano) una producción de 23,23 millones de Público, teniendo como supuestos que la tasa de camtoneladas, 22% del total proyectado. Para el año 2016, bio promedio anual para este bienio fuera de $2.050 la ANM proyectó obtener una producción de carbón de por dólar, y que el petróleo (WTI) cotizara en el mercado 109,2 millones de toneladas. a un promedio de USD85 por barril. En síntesis, el contexto del sector minero no ha sido faCon el comportamiento observado de estas variables vorable como consecuencia del exceso de oferta global, en 2015, y manteniendo las proyecciones de la prola debilidad de la demanda, y el consecuente desplome ducción establecidas en el Plan de Recursos 2015de precios de cotización de los minerales. 202412, el modelo financiero para el seguimiento y monitoreo de los ingresos del SGR de la Contraloría Seguimiento al cumplimiento del preGeneral de la República, se proyectó el impacto de la coyuntura actual sobre el presupuesto general de supuesto del SGR 2015-2016. regalías, bajo los supuestos para el 2016 de un precio promedio para el crudo de USD35 por barril y El presupuesto de ingresos del SGR para el bienio una TRM de $3.143,2013. A continuación se mues2015-2016 se programó originalmente en $17,47 tran los resultados:

Cuadro 1 Impacto Coyuntural Sobre el Presupuesto Apropiado Cifras en Millones de Pesos Presupuesto 2015 - 2016 Presupuesto apropiado Nueva proyección Reducción Ingreso 24.380.032 18.952.977 -5.427.055 Hidrocarburos 14.308.416 7.394.467 -6.913.949 Minería 3.161.786 4.648.681 1.486.894 Otros ingresos y adiciones 6.909.829 6.909.829 0 Gasto 24.380.032 18.952.977 -5.427.055 Funcionamiento 1.430.889 1.159.537 -271.353 Fondos de inversión 12.560.849 9.719.260 -2.841.588 Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación 2.985.134 2.472.278 -512.857 Fondo de Desarrollo Regional 3.713.307 2.781.814 -931.493 Fondo de Compensación Regional 5.862.408 4.465.169 -1.397.239 Asignaciones directas 4.122.838 3.540.655 -582.183 Río Grande Magdalena 118.136 91.001 -27.135 Fondos de Ahorro 6.147.320 4.442.524 -1.704.795 Fondo de Ahorro y Estabilización 4.282.065 3.090.126 -1.191.939 Fondo de Ahorro Pensional Territorial 1.865.255 1.352.398 -512.857

Fuente: Estimaciones realizadas Grupo de Vigilancia Fiscal Macro Regalías – CGR. - Modelo Financiero 12 Realizado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en conjunto

con el Ministerio de Minas y Energía. 13 Banco de la República, http://www.banrep.gov.co/es/resultados-mensuales-expectativas-analistas-economicos - Enero de 2016. 4 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 10 - Noviembre 15 de 2015 Según las cifras observadas en 2015 y los supuesBajo este panorama, los departamentos más afectados tos para el 2016, los ingresos por regalías para el por menores inversiones y asignaciones directas sebienio 2015-2016 se podrían ver reducidos en $5,4 rían Meta en $223.419 millones y Antioquia, Córdoba, billones, pasando de $24,38 billones a $18,95 biBolívar, Nariño, Cesar y Boyacá con reducciones en llones, afectando sustancialmente la financiación de la distribución de los ingresos por regalías en más de proyectos para las regiones y de sus entes territoria- $140.000 millones en promedio. les a través de los fondos de inversión (FDR, FCR, FCTec) con una reducción de $2,84 billones y de las En el cuadro 2, se detallan los recursos asignados a través asignaciones directas de $582.183 millones. Por su de los fondos de inversión a las Gobernaciones y Municiparte, los fondos de ahorro (FONPET Y FAE) tendrán pios de cada departamento por la Ley 1744 de 201414 y un ahorro inferior en $1,70 billones al presupuessus respectivas adiciones, realizadas por el Decreto 722 de

tado. Es importante tener en cuenta que un ajuste 201515; las mismas asignaciones, pero bajo el efecto de las de US$ 5.4 billones representa el 30.8% del presuvariaciones de la tasa de cambio (TRM) y del precio del bapuesto originalmente asignado al SGR para el bienio rril de petróleo (WTI); y por último, la reducción generada 2015-2016. por estas variaciones respecto a las asignaciones iniciales. Cuadro 2 Reducción de Recursos por Departamento – Fondos de Inversión y Directas. Inversión 2015-2016 - Cifras en Millones de Pesos. Recursos Recursos Departamento proyectados Variación % asignados Cambio WTI-TRM Meta 1.401.113 1.177.694 -223.419 -15,9 Antioquia 892.858 702.562 -190.296 -21,3 Córdoba 876.407 695.836 -180.571 -20,6 Bolívar 858.504 678.006 -180.498 -21,0 Nariño 720.157 559.656 -160.500 -22,3 Cesar 807.827 658.762 -149.065 -18,5 Boyacá 684.299 542.456 -141.843 -20,7 La Guajira 702.967 565.681 -137.286 -19,5 Magdalena 636.036 499.154 -136.882 -21,5 Valle del Cauca 581.205 450.038 -131.167 -22,6 Huila 679.072 548.552 -130.520 -19,2 Cauca 567.472 438.481 -128.990 -22,7

Sucre 601.720 477.786 -123.934 -20,6 Cundinamarca 537.626 417.476 -120.150 -22,3 Santander 639.791 520.391 -119.400 -18,7 Norte de Santander 533.899 417.714 -116.185 -21,8 Chocó 476.103 371.219 -104.884 -22,0 Casanare 598.737 494.572 -104.166 -17,4 Bogotá D.C. 396.505 303.089 -93.416 -23,6 Atlántico 381.289 294.112 -87.176 -22,9 Putumayo 433.211 347.205 -86.005 -19,9 Tolima 420.366 337.004 -83.362 -19,8 Caquetá 339.382 262.471 -76.911 -22,7 Arauca 364.717 296.461 -68.256 -18,7 Guaviare 211.570 163.637 -47.933 -22,7 Risaralda 193.868 148.925 -44.943 -23,2 Caldas 185.634 143.534 -42.101 -22,7 Amazonas 174.248 133.953 -40.295 -23,1 Vaupés 151.778 117.112 -34.667 -22,8 Vichada 148.951 115.243 -33.708 -22,6 Guainía 145.134 112.320 -32.815 -22,6 Quindío 139.595 107.057 -32.538 -23,3 Archipiélago de San Andrés 141.731 110.304 -31.427 -22,2

Corporaciones 49.166 42.224 -6.943 -14,1 Recursos por distribuir nuevos descubrimientos 10.746 9.228 -1.517 -14,1 Total 16.683.687 13.259.916 -3.423.771 -20,5

Fuente: Estimaciones realizadas Grupo de Vigilancia Fiscal Macro Regalías, CGR - Modelo Financiero. 14 Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías 15 Por el cual se realiza el cierre presupuestal de la vigencia 2013 – 2014 y para el Bienio 2015 – 2016. se adelantan los ajustes al presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio 2015 – 2016.

5 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 1, No. 10 - Noviembre 15 de 2015 Conclusiones Por último, en la coyuntura actual, y bajo los supuestos En el transcurso del bienio 2015-2016 el presupuesto previstos para el año 2016, el Ministerio de Hacienda y proyectado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Pú- Crédito Público podría llegar a aplicar el artículo 48 de la blico MHCP no ha logrado cumplirse debido a que las Ley 1530 de 2012, referente al desahorro del Fondo de proyecciones con las que fue elaborado difieren signiAhorro y Estabilización –FAEsobre su saldo de la vigenficativamente de las variables que reporta el mercado, cia anterior, en aproximadamente $720.000 millones, de en especial frente a los precios del petróleo y la tasa acuerdo a la siguiente condición: representativa del mercado.

2016 • El pasado 26 de enero, el MHCP anunció una revi- Σ sión del Plan Financiero que supone un recorte a Si Y < (FCR, FDR, FCTeI, AD, Fonpet) F AE desahorra 10% (SGR) los recursos del presupuesto del Gobierno Nacional y =2015 (SGR) Central, como resultado de suponer un precio del crudo WTI de USD35. Donde • Hasta el momento, el MHCP ha efectuado un ajuste al Y Ingresos del Sistema General de Regalías (SGR) presupuesto del SGR con un aplazamiento mediante Proyectados 2015-2016 el Decreto 1450 de 2015 de $4,97 billones16. Sin emFCR Fondo de Compensación Regional bargo, la CGR estima que a la fecha el presupuesto FDR Fondo de Desarrollo Regional del SGR registra un desfase de $5,43 billones debido a FCTeI Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación la continua caída en los precios del petróleo, pasando de un presupuesto de ingresos 2015-2016 de $17,47 AD Asignaciones Directas billones a $12,04 billones, razón por la cual es conFonpet Fondo de Ahorro Pensional Territorial veniente que el Gobierno realice un recorte sobre el presupuesto proyectado. • De esta coyuntura, el mayor impacto se registra en la inversión de las regiones, quienes deberán efectuar recortes cercanos a los $3,43 billones17 que afectan principalmente a los departamentos de Meta, Antioquia, Córdoba, Bolívar, Nariño, Cesar y Boyacá, con reducciones en más de $140.000 millones.

16 El aplazamiento sólo aplica al presupuesto financiado con ingresos corrientes del bienio 2015 -2016, por lo que se deben excluir del aplazamiento las apropiaciones que dependan de los ingresos por concepto de rendimientos financieros, del desahorro del FAE, el saldo del mayor recaudo 2012, la disponibilidad inicial del bienio 2015-2016 y otras apropiaciones que ya se encuentran respaldadas con recursos en caja en la Cuenta Única del Sistema General de Regalías. 17 Reducción en Asignaciones Directas y Fondos de Inversión (FCR,

Foto: AgenciaUN

FDR, FCTec).

6