CGR - Boletín Macro Fiscal 17

17 Boletín Año 2, No. 17 - Agosto 26 de 2016 Auditoría ejercicio de la vigencia. Por ello, en el proceso auditor se analiza la integralidad de la contabilidad pública a al Balance General través de auditorías de carácter financiero a las entidades, que luego son consolidadas. de la Nación 2015 En el informe se presentaron los resultados de la Auditoría al Balance General de la Nación y la Auditoría al Balance de la Hacienda. En el caso de la Nación, la revisión tiene por objeto emitir una opinión sobre Los componentes de incertidumbres y limitaciosi los estados contables consolidados, reflejan razonanes se vieron afectados por diferentes situacioblemente la situación económica y financiera del nivel nes como cambios normativos, falta de coordinación interinstitucional para la conciliación y nacional, conforme al marco normativo y regulación ajuste de las operaciones recíprocas y problemas contable que le aplica. Este comprende la consolidade incertidumbres en las cuentas de los balances ción de 351 entidades que componen la Nación sus individuales de las entidades. establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del nivel nacional. La Contraloría General de la República presentó el paBalance consolidado de la Nación en 2015 sado 30 de junio de 2016, el informe sobre la Auditoría al Balance de la Nación y de la Hacienda, donde se El balance de la Nación tiene la estructura de la ecuación incluyen todos y cada uno de los estados financieros contable clásica: Activos es equivalente a Pasivos más el de las entidades que conforman el sector nacional y el Patrimonio. De esta forma el gráfico 1, muestra que los acsector público colombiano, con su respectivo proceso tivos, bienes y recursos de la Nación, alcanzaron a 31 de de consolidación. diciembre de 2015 a $581,5 billones; mientras que los pasivos, que representan las deudas de la nación, llegaron a El Balance de la Hacienda está compuesto por los ba- $701,8 billones; lo anterior indica un patrimonio negativo lances de: La Nación; del nivel territorial, del sistema por $138,2 billones; ello es así en virtud de que existe una general de regalías y el del Banco de la República. Este deuda pública neta que se ha venido acumulando. es un instrumento técnico preparado por el Contador General de la Nación, mediante el cual se revelan los A continuación se detallan cada una de estas cuentas y Activos, Pasivos y el Patrimonio del Estado colombiasus resultados en la auditoría tanto individual como en no y los resultados de las pérdidas y ganancias del el proceso de consolidación. Gráfico 1 Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República Balance de la Nación - Billones de pesos Gloria Alonso Másmela Vicecontralora General de la República Patrimonio Gloria Patricia Rincón Mazo Contralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas Interés Minoritario Eduardo Enrique Rodríguez Ruiz Orlando Hernández Martínez Luz Adriana León Rodríguez Jorge Ospina Merchán Pasivos Elaboración de este documento Rossana Payares Altamiranda Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones Activos Néstor Adolfo Patiño Forero

Diseño y Diagramación -200 -100 0 100 200 300 400 500 600 700 800

Fuente: Balance General de la Nación 2015, CGN.

Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No. 17 - Agosto 26 de 2016 Los Activos Los activos consolidados de la Nación registraron un incremento de $21,7 billones, al pasar de $559,8 a $581,5 billones, entre diciembre de 2014 y 2015. Incremento nominal menor que la inflación registrada en la vigencia (6,6%). Las cuentas que registraron mayores montos en su orden fueron: Deudores; Propiedad, planta y equipos, e Inversiones (gráfico 2). Gráfico 2 Activos en el Balance de la Nación (Porcentajes) Foto: www.elespectador.com 1% Deudores Promotora de Vivienda Militar y de Policía por $5,5 7% billones. La inversión en bonos y títulos emitidos por Plantas y equipos 11% 23% Inversiones entidades del exterior efectuadas por el Fondo de Garantías e Instituciones Financieras (Fogafin) por $11,7 Otros activos 12% billones; la inversión en certificados de depósito a térBienes de uso público 17% mino realizadas por Ecopetrol S.A. por $ 3,0 billones. 14% Recursos naturales Por inversiones patrimoniales efectuadas en entidades 15% Efectivo controladas por Ecopetrol con $13,2 billones e IntercoOtros nexión Eléctrica S.A. por $4,4 billones, entre otras.

La cuenta de otros Activos sumó $81,3 billones a cierre Fuente: CGN. de la vigencia, dentro de la cual la valorización de terreEstos resultados muestran que el mayor activo de la nos en el Ministerio de Defensa Nacional registró $7,6 Nación son las cuentas por cobrar representadas espebillones, el Instituto Nacional de Vías (Invías) $3,8 billocialmente en ingresos no tributarios como las multas, nes, la Policía Nacional $3,0 billones; la valorización de sanciones e intereses. Dado el monto de estas cuentas, edificaciones en el Ministerio de Defensa Nacional $3,2 sería importante hacer un seguimiento especial a la misbillones, la Policía Nacional $1,9 billones; en bienes ma para conocer el estado real de esta cartera y cuánto muebles entregados a terceros en contratos de asociaes realmente recuperable. La segunda cuenta represención en Interconexión Eléctrica S.A. por $13,4 billones. tativa de los activos, es propiedad, planta y equipos de la Nación1 que sumó $101,3 billones (17,4% del total de acLos Bienes de beneficio y uso público2, que hacen parte tivos). Dentro de la que se destaca: la Refinería de Cartade los activos de la nación, sumaron $70,3 billones y gena (Reficar) que registra en esta cuenta $23,3 billones, están representados por la red de carreteras en la AgenEcopetrol S.A. $22,2 billones, el Ministerio de Defensa cia Nacional de Infraestructura por $19,9 billones y en

$13,2 billones, Cenit Transporte y Logística de Hidrocarel Instituto Nacional de Vías (Invías) por $9,7 billones; buros S.A.S. $8,2 billones e Isagén $7,2 billones. en la red aeroportuaria en la U.A.E. de la Aeronáutica Civil por $7,2 billones. Los activos de la Nación constituidos en dineros aplicados en la adquisición de títulos e instrumentos derivaLos Pasivos dos, se registran en la cuenta de inversiones que sumó $87,2 billones. Los valores más representativos son: la Los pasivos registrados en el balance, que representan la inversión en títulos de deuda efectuada por el Tesoro totalidad de las deudas de la Nación con terceros, alcanNacional por $6,2 billones, el Fondo de Garantías de zaron los $701,9 billones, con un incremento de $17,2 Instituciones Financieras (Fogafin) por $2,2 billones, el billones, frente al resultado de $684,7 billones en 2014. Banco Agrario de Colombia por $8,9 billones y la Caja El principal componente del pasivo de la Nación es la deuda pública representada en las operaciones de crédi1 En la cuenta de propiedad planta y equipos están representados los to público (54%) más las operaciones de financiamiento activos por aquellos bienes tangibles de propiedad de la nación que (4%), con lo cual el monto de la Deuda Consolidada de las entidades públicas usan para la producción y comercialización de bienes y la prestación de servicios, para la administración de la la Nación en el Balance alcanzó los $375,9 billones; los

entidad pública y también los que se usan para generar ingresos pasivos estimados con $103,1 billones fue el segundo por arrendamientos. grupo más representativo dentro de los pasivos (15%); 2 Son los bienes públicos destinados para el uso y goce de los habila otra cuenta con mayor monto es la provisión por patantes destinados a generar bienestar social o a exaltar los valores sivos pensionales por $47,9 billones (13%) (Gráfico 3). culturales. 2 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No. 17 - Agosto 26 de 2016 Hallazgos del proceso auditor La Contraloría General de la República dentro del proceso auditor que realiza al sector público del orden nacional, produce dos tipos de hallazgos contables: los micro, que parten de la evaluación que cada equipo auditor hace en las entidades sujetas de control, y los de carácter macro que se realizan al proceso de consolidación del Balance de la Nación que Audita la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas. Para la vigencia 2015 se establecieron hallazgos en la mayoría de cuentas del Balance de la Nación: Activos ($21,1 billones), Pasivos ($16,9 billones), Patrimonio ($0,66 billones), ingresos ($3,19 billones), y costos y gastos (4,67 billones) (cuadro 1). Este tipo de hallazgos comprende sobrestimaciones y subestimaciones en las cuentas. En los activos consolidados del nivel nacional los hallazgos representaron el 3,6% de tales activos, mientras que en los pasivos se originaron hallazgos por $16,9 billones,

que significaron el 2,4% de los pasivos consolidados del nivel nacional. Estos indicadores son fundamentales ya que determinan la opinión que el órgano de control otorga dentro de su proceso auditor, a los balances de cada entidad o en el consolidado de la Nación3. Cuadro 1 Resumen de los hallazgos de auditoría 2015 (Billones de pesos corrientes) Fuente: Cálculos CGR. Incluye los resultados de las pruebas realizadas y los hallazgos detectados frente al agregado como al consolidado de información. 3 nóicamitseerboS nóicamitsebuS y erbos latoT senoicamitsebus sovisap y sovitcA sodadilosnoc sogzallah % y sovitca erbos sovisap Gráfico 3 Pasivos en el Balance de la Nación (Porcentajes) 1% Operaciones de crédito 4%3% Pasivos estimados 10% Otros pasivos 13% 54% Cuentas por pagar Operaciones de financiamiento 15% Operaciones de banca Otros

Fuente: CGN.

Los saldos que debe la Nación están conformadas principalmente por títulos de tesorería (TES) por $197,3 billones, otros bonos y títulos $1,4 billones, Banca multilateral $50,8 billones, títulos externos de largo plazo $75,5 y otros por cerca de $50,9 billones. Por su parte, los pasivos estimados con $103,1 billones, fue el segundo grupo más representativo dentro de los pasivos, los cuales son una obligación real cuya exactitud de valor depende de un hecho futuro, los principales son: la provisión para pensiones en Ecopetrol S.A. con $10,5 billones, en el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecomunicaciones - Parapat con $9,9 billones, en la Policía Nacional con $9,2 billones y en el Ministerio de Defensa Nacional con $8,3 billones. Las provisiones para los litigios en el Instituto Nacional de Vías (Invías) con $3,5 billones, en el Consejo Superior de la Judicatura con $2,3 billones, en el Ministerio de Defensa Nacional con $1,9 billones, en el Ministerio de Salud y Protección Social con $1,8 billones y en la Policía Nacional con $1,7 billones, entre otros. Patrimonio Activos 5,7 15,4 21,1 581,5 3,6% El patrimonio consolidado del nivel nacional a 31 de diPasivos 2,0 15,0 16,9 701,9 2,4% ciembre de 2015, registró un saldo negativo de $138,2 Patrimonio 0,1 0,6 0,7 138,2 0,5% billones, que frente al saldo negativo de $145,8 billoIngresos 2,8 0,4 3,2 305,5 1,0% nes arrojado en 2014, originó una variación positiva del Costos y 4,1 0,6 4,7 305,5 1,5% 5,2%, lo que muestra una mejora en los bienes y degastos rechos de la Nación menos las obligaciones a su cargo que es en esencia como está conformado el patrimonio. Dentro de este, la Hacienda Pública hace referencia al patrimonio de las entidades que conforman el nivel central

nacional y el Patrimonio Institucional al patrimonio de las 3 Los rangos establecidos en la guía de auditoria de la CGR son: entidades descentralizadas. Se evidencia entonces que la sin salvedades hasta el 2%; con salvedades entre el 2% y el 10% y Nación se está financiando principalmente con deuda con negativa para rangos superiores; existe otra opción que es la abslo cual los pasivos son superiores a los activos, ello es así tención de la opinión, cuando el equipo auditor no contó con toda la información o los medios para obtenerla, cuando las incertidumporque año tras año, se sigue acumulando el déficit fiscal bre son materiales y generalizadas, o cuando no existe revelación que deben transformarse en bienes o servicios y que en suficiente sobre el impacto de transición al nuevo marco normativo últimas se reflejen en los activos de la Nación. como es el caso en la vigencia 2015. Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No. 17 - Agosto 26 de 2016 Hallazgos Activo Pasivo • Rentas por cobrar con $12,4 billones en incorrecEn esta cuenta, los principales hallazgos fueron los ciones, originadas en la Unidad Administrativa Espasivos estimados y las cuentas por pagar por $16,9 pecial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales billones. Las cuentas más afectadas por incorreccio- -DIANFunción Recaudadora, en donde las rentas nes fueron los pasivos estimados y las cuentas por papor cobrar de acuerdo con los auxiliares registraron gar por $12,45 billones, donde el hallazgo más represaldos créditos contrarios a su naturaleza. sentativos la subestimación del pasivo pensional por

• En Deudores se destacaron hallazgos en la Caja de $12 billones y una subestimación en la Unidad AdmiPrevisión Social de Comunicaciones – Caprecom, de nistrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas deudores - otros ingresos por la administración del Nacionales -DIANFunción Recaudadora, por $2,1 sistema de seguridad social en salud, por $301.880 billones que corresponden a terceros que presentan millones, valor dejado de descargar de la cuenta saldos contrarios a su naturaleza (débitos), en las subpuente para el recaudo sin situación de fondos procuentas saldos a favor de contribuyentes impuesto de veniente de giros directos, lo anterior, por deficienrenta por $1,5 billones y saldos a favor de contribucias en el registro y control de las operaciones. yentes IVA por $0,6 billones.

Gráfico 4 Gráfico 5 Hallazgos por cuentas del activo Hallazgos por cuentas del pasivo Billones de pesos Billones de pesos 15 15 12,37 12,45 12 Sobreestimación 12 Subestimación 9 9 6 6 3 1,90 1,88 1,79 0,01 1,04 0,17 0,94 0,95 3 0,43 2,39 1,48 0,00 0 Rentas 0,03 0,07 por Deudores Propiedad, Bienes Resto de 0 cobrar planta y de uso hallazgos Cuentas por pagar Pasivos estimados Resto de hallazgos equipo público e en el en el pasivo

históricos y activo culturales Sobreestimación Subestimación Fuente: CGR, Delegadas sectoriales. Fuente: CGR, Delegadas sectoriales. • En cuanto a bienes de uso público e históricos y cultuMientras en los Pasivos estimados, los hallazgos derales, se encontró en la Unidad Administrativa Especial tectados en este grupo de cuentas se cuantificaron de la Aeronáutica Civil con una sobrestimación por $1,7 en $1,5 billones, que equivalen al 0,2% del pasivo, billones, correspondiente a inversiones en el aeropuerto siendo los más importantes los encontrados en la El Dorado, de infraestructura terminada, en servicio y enAdministradora Colombiana de Pensiones – Colpentregada en administración a la ANI que no se reclasificó siones y sus fondos de invalidez, sobrevivientes y de la cuenta Propiedades planta y equipo-construcciones vejez por $1,1 billones con sobrestimaciones en la en curso a la cuenta Bienes de Beneficio y Uso Público. cuenta de litigios. • Propiedades, Planta y Equipo, las incorrecciones encontradas en el grupo de otros activos sumaron $1,2 En el patrimonio, la cuenta más afectada por inbillones, en donde sobresalió la Unidad Administracorrecciones fue la hacienda pública que presentó tiva Especial de la Aeronáutica Civil, las construchallazgos por $2,9 billones, el 0,9% del total de inciones en curso se encontraron sobrestimadas en gresos consolidados ($305,5 billones), en donde las $385.154 millones correspondientes a obras desarroincorrecciones más significativas se encontraron en

lladas para torres de control, centro de aeronavegala Unidad de Atención y Reparación Integral para las ción, obras de pista y calles de rodajes en diferentes Victimas, pues la entidad procedió al registro de la aeropuertos pues no obstante haber sido entregadas cartera producto de sentencias ejecutoriadas de vapara su uso no fueron reclasificadas a la cuenta Bierias vigencias anteriores en ingresos no tributariosnes de Beneficio y Uso Público. multas por $2,73 billones. 4 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No. 17 - Agosto 26 de 2016 La certidumbre de la información contable pública Las metodologías de medición de opinión contable de la Contraloría General de la República establecen que para dar una opinión es necesario evaluar dos elementos: las incorrecciones, y las incertidumbres y limitaciones. En el caso de las incorrecciones (sobrestimaciones y subestimaciones) la opinión se da a través de rangos porcentuales, así: menores al 2% la opinión es sin salvedades, entre el 2% y el 10% es con salvedades y superiores al 10% es negativa. En el caso de las incertidumbres y limitaciones debe evaluarse su materialidad y generalidad, basadas en el nivel de importancia relativa. Si bien, en el caso de las incorrecciones del balance de la Nación se encuentra que estas alcanzan el 3,6% de los activos, el componente de incertidumbres y limitaciones se vio afectado por diferentes situaciones como cambios normativos, falta de coordinación interinstitucional para la conciliación y ajuste de las operaciones recíprocas, y

problemas de incertidumbres en las cuentas de los balances individuales de las entidades. Se destacan entre las incertidumbres los siguientes aspectos:

1. Incertidumbres distribuidas en las diferentes cuentas de los estados financieros del nivel nacional; se destaca especialmente una importante participación de las Foto: www.leticiahoy.com cuentas del activo agregado afectadas por incertidumbres, que podrían ser de unos $79 billones. Este monto proviene de los estados financieros de lass distintas enActividad Financiera, Económica, Social y Ambiental tidades que conforman el Gobierno Nacional Central. del nivel nacional, así: $17,4 billones en el activo que correspondieron al 2,9% del total del activo consolida2. Los saldos por conciliar son partidas que aparecen do; $15,7 billones en el pasivo, equivalentes al 2,2% en el proceso de consolidación de los balances de las del pasivo consolidado; $5,4 billones en los ingresos, 351 entidades en uno solo balance, el de la Nación. que representaron el 1,8% de éstos y $4,7 billones en Durante este proceso, se agregan las cuentas de actigastos que correspondieron al 2% de los mismos. vos, pasivos y patrimonio, lo cual no se hace a través de una suma simple, sino de un proceso contable de 3. Los estados contables de la Nación, a 31 de diciembre agregación y eliminación de operaciones recíprocas. de 2015, fueron elaborados bajo dos marcos normaAsí, por ejemplo, sí Ecopetrol le debe impuestos a la tivos. Por un lado, el régimen de contabilidad pública DIAN, entonces la petrolera registra en su balance para las entidades de gobierno y las empresas que no

una cuenta por pagar y la DIAN una renta por cobrar, cotizan en el mercado de valores ni captan o admial consolidarse se encuentra que la Nación no puede nistran ahorro del público. Por otro, el Decreto 2784 deberse a sí misma, por tanto, se hace un neto que de 2012 (actualmente Decreto 2615 de 2014) que inqueda en ceros. Durante el procedimiento pueden cluyó las Normas Internacionales de Información Fisurgir circunstancias que no permite llevar a cabo nanciera (NIIF) incorporadas parcialmente al régimen esta misión, como diferencias en el valor o errores de contabilidad pública mediante la Resolución 743 en el registro de las cuentas y, es entonces, cuando de 2013 y sus modificaciones (Resoluciones 598 de aparecen los saldos de las cuentas recíprocas, que es 2014, 662 de 2015 y 024 de 2016). a donde se llevan este tipo de cuentas. Si bien es cierto pueden aplicarse diferentes marcos Los Saldos por conciliar de operaciones reciprocas ennormativos a la contabilidad nacional, la problemá- tre entidades públicas ascendieron a $43,2 billones, tica radica en que cada catálogo atiende a su procon un incremento de $4,7 billones en relación con pia regulación (marco normativo) y, así, varios de los la vigencia 2014. Estos se encuentran distribuidos en conceptos contables fueron homologados a cuentas todas las cuentas del Balance General y el Estado de que podrían afectar su comparabilidad. Al respecto 5 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No. 17 - Agosto 26 de 2016

se debe mencionar que la Contaduría General de la En otras palabras, con este nuevo procedimiento los Nación en las notas a los estados financieros no efec- $322,4 billones que hasta 2014 afectaban la estructutuó la revelación suficiente que pudiera determinar ra patrimonial del Balance de la Hacienda Pública, ya el grado de esta afectación, ni la conciliación de los no lo hacen al ser tratadas como contingencias y su efectos de los saldos del catálogo del marco de la Revalor no es objeto de amortización. solución 743 de 2013 sobre los saldos del catálogo de cuentas versión 2007.13 en el que finalmente fueron Otro efecto de este cambio de normatividad radipresentados los estados financieros de la Nación. ca en que los recursos de los fondos de reserva, como cotizaciones, aportes estatales, aportes del También fue factor importante en la decisión de la fondo de solidaridad pensional, cuotas partes de CGR la posición del propio Contador General de la pensiones, bonos pensionales, título pensionales, Nación cuando se refiere a la implementación de las reintegros pensionales, recuperación de cartera e NIIF, en la página 74, nota 3, del informe de la situaintereses de mora, entre otros, que antes de 2015 ción financiera y de resultados del nivel Nacional, en se registraban en cuentas de ingresos ahora su el sentido que: registro es directamente en el patrimonio en la cuenta capital de los fondos de reserva pensiona- “…el proceso de homologación entre el catálogo de les que fue afectado en $59,3 billones. cuentas establecido en la Resolución 117 de 2015 y el catálogo de cuentas versión 2007.13 y sus modifiPor lo señalado anteriormente, la Contraloría Genecaciones presentará algún grado de dificultad, en la ral de la República se abstuvo de opinar sobre el bamedida que cada uno atiende a su propia regulación lance de la Nación 2015. Los aspectos evaluados en y por tanto, algunos de los conceptos deberán homoel proceso dejan entrever que es necesario realizar logarse a cuentas que en su esencia pueden afectar un esfuerzo para que los responsables de los estade alguna manera su comparabilidad respecto de los dos financieros de las entidades públicas gestionen saldos homologados…” información contable de mayor calidad, en aras de la transparencia en la gestión de los recursos públi4. Los efectos de la nueva normatividad de registro pencos. Es de vital importancia gestionar y depurar las sional que se observa en los fondos de reserva, pues la cuentas por cobrar, revisar los cruces de cuentas Resolución 634 de 2014 estableció que el cálculo acque hay entre entidades que se reflejan en los saldos tuarial proyectado entre el año uno y el 10 (pensiones por conciliar, mejorar el registro de la información actuales y pensiones futuras) deja de reconocerse en pensional, y específicamente, debería reducirse el cuentas de balance (pasivo estimado) para registrarse porcentaje de entidades con problemas de fiabilidad en su totalidad en cuentas contingentes acreedoras. en sus estados financieros. 6 oc.moc.oidar063.www :otoF