CGR - Boletín Macro Fiscal 19

19 Boletín Año 2, No. 19 - Septiembre 8 de 2016 Análisis Cuadro 1 Supuestos para la programación presupuestal al Proyecto Proyecto Proyecto presupuesto 2016 Observado presupuesto 2017 de Presupuesto Supuestos 2015 2016 2015 2016 2017 Inflación doméstica fin de período, 4,0 3,0 6,8 6,5 4,0 General de la Nación IPC, % Devaluación pro24,0 0,9 37,3 0,0 -4,6 medio período, % 2017 Tasa de cambio pro2480 2502 2746,5 3150,5 3005,5 medio período, $ PIB real (variación 3,6 3,8 3,1 3,0 3,5 % ) Algunos supuestos macroeconómicos PIB nominal (miles de 806.875 862.662 800.849 849.277 905.371 deberían estar más acordes con la comillones de $) yuntura actual PIB nominal (varia6,7 6,9 5,7 6 6,6 ción %) Importaciones (US$) 55.496 58.642 63.341 45.908 49.004 En la reciente aprobación del Marco Fiscal de Mediano Crecimiento impor- -2,8 5,7 -15,7 -12 6,7 taciones totales, % Plazo (MFMP) el Gobierno ajustó las variables macroPrecio Brent (USD/ económicas para que se compadecieran con la nueva barril) 60,0 64,6 53,6 42 47,5

realidad nacional e internacional. No obstante, aunque Para 2016, el servicio de la deuda se programó con una tasa de cambio 2.700. las proyecciones de crecimiento económico del GobierFuente: Viceministerio Técnico del Ministerio de Hacienda, Dane y Banco de la República. no fueron revisadas a la baja, con estimativos de 3,0% para 2016 y 3,5% para 2017 (Cuadro 1), aún resulEs importante tener presente que “el presupuesto debe tan altas frente a la proyectadas por otros organismos ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas como el Fondo Monetario Internacional (FMI) con tasas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva de 2,5% para 2016 y de 3,0% para 2017, y para 2016 del Banco de la República”1, así lo más conveniente seel Banco de la República proyectó un crecimiento de ría que entre estas dos instituciones se manejara una 2,3% y la Comisión Económica para América Latina y misma estimación de crecimiento económico, en aras el Caribe (Cepal) de 2,7%. de cumplir el principio de Coherencia Macroeconómica. Ahora bien, debe reconocerse el efecto negativo que un menor crecimiento de la economía puede tener sobre el recaudo tributario. En ese sentido, de confirmarse los pronósticos del Banco de la República para 20162, los Edgardo José Maya Villazón Contralor General de la República ingresos del Gobierno podrían ser inferiores respecto de Gloria Alonso Másmela las proyecciones oficiales. Lo más saludable para proVicecontralora General de la República gramación fiscal es soportar las metas y estimaciones

Gloria Patricia Rincón Mazo sobre supuestos moderados. Contralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas Alejandro José Ovalle Gont Director de Estudios Macroeconómicos Carlos Humberto Barrera Gallo Elaboración de este documento Rossana Payares Altamiranda Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones 1 Artículo 20, Decreto 111 de 1996. Néstor Adolfo Patiño Forero 2 A primer semestre de 2016, la economía registró una variación de Diseño y Diagramación 2,3% respecto a igual periodo de 2015, lo cual muestra la pérdida en el ritmo de crecimiento. Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No. 19 - Septiembre 8 de 2016 Se destaca que, el Gobierno propuso el establecimienCuadro 2 to de una “nueva economía” con el fin de impulsar un Fuentes de financiamiento PGN 2016-2017 crecimiento sustentado en los sectores del agro, la inMiles de millones de pesos dustria y el turismo, buscando diversificar las expor2016 2017 taciones no tradicionales y compensar la reducción de las tradicionales. Todo esto soportado en la paz, mayor infraestructura y mejor educación. No obstante, con todos estos elementos adicionales la economía colomVariación biana no lograría superar tasas de crecimiento del 5% porcentual en la próxima década. Concepto La inflación se estima en 6,5% en 2016 y de 4% en 2017, esperando que los precios vuelvan a su tendencia de mediano plazo desde 2018. Se destaca que la inflación durante 2016 va en 5,3%, lo cual dejaría un espacio de 1,2 puntos porcentuales para los últimos 4 meses del año, que es muy poco margen para el cumplimiento de este supuesto. En vista que la herramienta de la autoridad monetaria para controlar la inflación se ha soportado en aumentos de la tasa de interés, se llama la atención sobre los costos que generan estas alzas para la economía, destacándose su consecuente efecto negativo sobre la demanda interna y el encarecimiento de la financiación vía crédito para los productores e inversionistas. En el caso de la tasa de cambio las estimaciones se aprecian razonables. No obstante, desde la CGR se enFuente: Minhacienda y CGR. fatiza el costo fiscal de una tasa de cambio más elevada para la siguiente década, de la que se consideraba en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), lo que implicará un mayor costo fiscal al destinar más recursos presupuestales para el servicio de la deuda, vía el costo de la deuda externa. Finalmente, el proyecto de presupuesto redujo la estimación del precio del petróleo y la producción de crudo, lo cual se refleja en las variables fiscales de ingreso y gasto. Las fuentes de recursos en el presupuesto de 2017 Los recursos que permitirán financiar el presupuesto corresponden en 93% a ingresos de la Nación y en 7% a recursos propios de los establecimientos públicos nacionales (Cuadro 2). En los ingresos tributarios se incluyó dentro del impuesto de renta un ingreso esperado adicional por $3,3 billones por concepto de gestión tributaria. Aún no se dispone de información que permita saber cómo va el recaudo por este concepto, estimado por el Gobierno en el presupuesto de 2016 en $4 billones. Como lo señaló la CGR desde hace un año, no resulta clara la forma en que se han de concretar las metas de recaudo por fiscalización tributaria en 2016 y 2017, si se considera que el escenario económico es menos favorable al de años anteriores. 2 orofA ovitinfied noC otneimazalpa a nóicucejE oinuj otceyorP I II III IV (IV/I) (IV/II) Presupuesto 201.828 196.708 111.268 209.264 3,7 6,4 Nación Ingresos 118.696 113.574 56.468 119.296 0,5 5,0 Corrientes Tributarios 118.182 112.897 56.361 118.575 0,3 5,0 No tributarios 514 677 107 722 40,5 6,6 Recursos 62.869 62.871 32.348 69.800 11,0 11,0 de Capital Crédito Interno 31.042 31.042 22.922 33.442 7,7 7,7 CréditoExterno 15.010 15.010 7.701 18.199 21,2 21,2 Resto 16.817 16.819 1.725 18.159 8,0 8,0 Fondos Especiales 18.703 18.703 14.834 18.508 -1,0 -1,0

Rentas Parafiscales 1.559 1.559 802 1.660 6,5 6,5 Establecimientos 14.299 14.265 6.814 15.157 6,0 6,3 Públicos Total Presupuesto General de la 216.057 210.973 118.082 224.421 3,9 6,4 Nación Dentro de los ingresos de capital se advierte, como en otras oportunidades, la proyección de los denominados “otros recursos de capital” que llegan a $14,9 billones y de las cuales en el documento de presentación del presupuesto solo se sustentan $8 billones, dejando de definir la manera en que se obtendrán los cerca de $7 billones restantes para 2017. Por las inflexibilidades el proyecto de presupuesto 2017 aumenta el gasto de funcionamiento y deuda, mientras reduce la inversión El monto del PGN propuesto para la vigencia 2017 ($224,4 billones) significaría un aumento de 6,6% si el aplazamiento por $6 billones se convirtiera en recorte presupuestal (Cuadro 3). La estructura para el gasto sería del 61% para funcionamiento, 24% para servicio de la deuda y 15% para inversión, de forma similar a la presentada en 2016. Se destaca el crecimiento de las transferencias con una tasa de 9,8%, mientras que la inversión disminuye 10,3%, es decir 0,7 puntos del PIB respecto a 2016, reflejando la rigidez del presupuesto en los rubros de funcionamiento y transferencias. Llama la atención la Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No. 19 - Septiembre 8 de 2016

Cuadro 3 Composición Presupuesto General de la Nación Miles de millones de pesos Concepto 2016 Apropiación vigente menos aplazamiento Sobre presupuesto con aplazamiento.

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público y SIIF Nación.

3 6102 nóicaiporpA 6102 nóicaiporpA otneimazalpa noc 7102 yeL ed otceyorP nóicairaV )%( nóicairaV atulosba Cuadro 4 Presupuesto de inversión por sectores Miles de millones de pesos 2016 2017 Diferencia Con aplaVariación Proyecto Absoluta zamiento % II II - I Concepto I (II / I) Inversión 36.674 32.911 -10,3 -3.763 Inclusión social y reconci9.247 8.155 -11,8 -1.092 liacion Gastos de personal 26.050 26.141 27.614 5,6 1.473 Transporte 5.260 4.858 -7,6 -402 Gastos generales 7.472 7.506 7.020 -6,5 -486 Salud y protección social 420 330 -21,4 -90 Transferencias de Ley 89.277 91.386 100.342 9,8 8.956 Trabajo 4.511 4.678 3,7 167 Operación comercial 1.610 1.688 2.199 30,3 511 Hacienda 2.302 2.308 0,3 6 Minas y energía 2.704 1.629 -39,8 -1.075

Deuda 47.674 47.201 54.336 15,1 7.135 Educación 2.577 2.266 -12,1 -311 Inversión 43.832 36.674 32.911 -10,3 -3.763 Agropecuario 1.985 1.171 -41,0 -814 Total PGN 215.915 210.596 224.422 6,6 13.826 Vivienda, ciudad y territorio 1.508 1.863 23,6 355 Comunicaciones 1.089 1.129 3,7 40 Defensa y policía 1.037 647 -37,6 -390 Justicia y del Derecho 830 833 0,3 3 Planeación 486 358 -26,3 -128 Ambiente y desarrollo sostenible 337 275 -18,4 -62 reducción de los recursos destinados para inversión Deporte y recreación 295 239 -19,0 -56 pública, más en una coyuntura de bajo crecimiento Comercio, industria y turismo 284 320 12,7 36 económico y cuando se está proponiendo una “nueva Ciencia y tecnología 285 337 18,2 52 Empleo público 213 269 26,1 56 economía”, a no ser que se espere compensar esta reRama judicial 168 190 13,1 22 ducción con una mayor dinámica por cuenta del sector Informacion estadística 188 178 -5,3 -10 privado, lo cual agrega una cuota de incertidumbre con Cultura 176 137 -22,2 -39 el menor desempeño económico actual. Fiscalía 183 156 -14,9 -27 Interior 136 110 -19,1 -26

Presidencia de la República 116 95 -18,1 -21 Dentro del rubro de funcionamiento, el crecimiento de Organismos de control 95 183 92,6 88 los gastos de personal (5,6%) sería inferior a la inflación Registraduria 81 71 -12,3 -10 de 2016 (6,5%). En términos de programación presuRelaciones Exteriores 86 96 11,1 10 puestal el dato puede estar subestimado, ya que en los Congreso de la Republica 64 21 -67,2 -43 Inteligencia 11 9 -14,4 -2 últimos años las negociaciones de incremento salarial, Fuente: Minhacienda y CGR. en promedio, han tomado la inflación del año anterior más un punto adicional por productividad, es decir que el incremento presupuestado en los gastos de personal cial (21%), Minas y Energía (39,8%), Defensa y Policía para 2017 debería estar entre el 7% y el 8%. (37,6%) y Agropecuario (41%). Por otra parte, los sectores que más aumentan el presupuesto en el 2017 son Por su parte, el Gobierno explica el aumento de las Organismos de control (92,6%), Empleo público (26,1%) transferencias (9,8% anual), principalmente por el Sisy Vivienda, Ciudad y Territorio (23,6%) (Cuadro 4). En el tema General de Participaciones, que se liquidará con caso de los Organismos de control, el aumento se debe la variación promedio de los ingresos corrientes de la a la adquisición de la nueva sede, en Empleo público Nación de los últimos cuatro años y por los recursos principalmente a la implementación de tecnologías de la

destinados a cubrir las obligaciones pensionales. información en la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), y en Vivienda, Ciudad y Territorio a maLos recursos del PGN (funcionamiento más inversión) yores recursos para subsidios familiares en vivienda. se distribuyen en 53% en Educación, Defensa y Policía y Trabajo; mientras el 47% restante se distribuye en los Del total de recursos propuestos para inversión en 2017, 26 sectores restantes. Lo anterior refleja una priorizacerca del 15% ($4,9 billones) ya estaba aprobado a tración del gasto público fundamentada en tres sectores vés de las vigencias futuras desde 2015 y de las cuales el principalmente. 80% se encuentran comprometidas o contratadas. En inversión, la reducción de $3,7 billones en el proAl comparar los recursos de inversión presupuestados con yecto de presupuesto de 2017, respecto al de 2016, se los estipulados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) presenta en 18 de los 29 sectores clasificados, dentro 2014-2018 se muestra un desfase frente a lo planeado. Al de los cuales se destacan los de Salud y Protección Soanalizar las cifras a precios de 2015 se encuentra que lo Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No. 19 - Septiembre 8 de 2016 ejecutado en 2015 ($44,6 billones), la inversión esperada para 2016 ($34,3 billones) y la programación 2017 ($29,5 billones3), totalizan $108 billones destinados en el presupuesto para inversión, frente a $207 billones que se prometieron para estos mismos años en el PND.

Ello significa que solo se cumpliría el 52% de la inversión del Plan prevista con recursos del Gobierno Nacional Central en estos tres años. De tal manera, a través del presupuesto del GNC ya no se cuentan con los recursos suficientes para financiar la totalidad de las iniciativas contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, en lo que tiene que ver con el Plan Plurianual de Inversiones (2015 -2018), por lo cual tal vez sea necesario ajustar las metas planteadas para este cuatrienio.

Foto: http://www.dinero.com Por su parte, el pago del servicio de la deuda (intereses y amortizaciones) crece 15,1% en el 2017, al pasar de el gasto o acudir a más recursos de crédito a fin de $47,2 billones en 2016 a $54,3 billones. De este monto recobrar el equilibrio presupuestal. $25,8 billones se destinan a amortización (Rollover de la deuda) y los restantes $28,6 billones al pago de inteIgualmente, debe analizarse hasta qué punto la pérdida reses y otros costos asociados. de recaudo tributario que causó el comportamiento del sector minero energético se pueda recuperar o compenCon las amortizaciones y desembolsos programados sar con el planteamiento de una “nueva economía” y el por el PGN y el MFMP 2016, la deuda bruta del GNC fortalecimiento del agro, la industria y turismo, si estos pasará del 44,2% del PIB en 2016 al 44,3% del PIB en sectores sufren recortes en el presupuesto de inversión.

2017. Los saldos de deuda estimados por el Gobierno En este sentido, debería entonces conocerse cuál es la

pueden ser mayores si el crecimiento económico espepolítica pública y la estrategia de productividad que rado es menor o si las tasas de interés interno y externo sustenta la nueva economía. presentan una tendencia al alza. Ante los choques que ha enfrentado la economía colomFinalmente, el proyecto de Presupuesto implica un mabiana recientemente, el Gobierno debería buscar nuevas yor déficit del Gobierno Nacional Central en 2017 (3,3 fuentes de ingresos de carácter permanente que susti- % del PIB), respecto a lo esperado hace un año (3,1 tuyan las pérdidas de recaudo, implementando una re- %). No obstante, el Gobierno debe tomar las acciones forma tributaria estructural que le permita garantizar la requeridas, pues la regla fiscal le ordena ajustarse rápisostenibilidad fiscal; es importante resaltar que una redamente si identifica que, como puede estar ocurrienforma tributaria no genera ingresos de manera inmediado, el choque a los ingresos de petróleo es de carácter ta, por tanto si la economía no crece lo esperado, o no se permanente, obligando a buscar fuentes más estables recauda lo proyectado, como ha sucedido en los últimos de ingresos (reforma tributaria) o, en su defecto, ajustar dos años, también se requerirían recursos para el corto el gasto con carácter permanente. plazo es decir en 2017, o nuevamente el gasto público se verá abocado a un recorte. Algunas conclusiones Finalmente, en el proyecto de presupuesto no se hace referencia a los posibles efectos de la próxima reforma triSe considera que algunos supuestos, en especial el butaria y su implementación, existiendo incertidumbre

comportamiento del PIB, podrían afectar algunas fuensobre su efecto neto sobre los ingresos tributarios del Gotes de ingresos de la Nación relacionados con ingresos bierno Nacional Central y, por tanto, en la forma en que tributarios y la compensación que se espera recibir a se modificarían las proyecciones económicas y fiscales a través del incremento del rubro de otros recursos de partir de 2017. Así mismo, no se estipula sobre lo que capital. Si el recaudo estimado no se concreta, en el implicaría el acuerdo de paz en los rubros de gasto para la momento de la ejecución se requerirá de recortes en siguiente vigencia en el marco del post conflicto. 3 Esta cifra corresponde en precios corrientes a $32,9 billones. 4