CGR - Boletín Macro Fiscal 20

20 M A C R O Boletín Año 2, No 20 - Noviembre de 2016

LACSIF

Análisis al Proyecto de Ley Diagrama 1 de reforma tributaria 2016 Principales lineamientos de la reforma propuesta En vista de los limitantes estructurales del sistema tributario colombiano y la menor dinámica del recaudo de los últimos años, causado principalmente por la caída de los precios del petróleo, el Gobierno Nacional radicó un proyecto de Ley de reforma tributaria, con el fin de incrementar los ingresos del tesoro nacional. Para lo cual se proponen modificaciones a los principales tributos, el diseño de nuevos impuestos y la modernización de la administración tributaria para hacerla más eficaz. El Proyecto de Ley de Reforma tributaria presenFuente: Proyecto de Reforma Tributaria. Elaboración CGR. tado por el Gobierno Nacional a finales de octubre de 20161 se focaliza en tres objetivos fundamentales: mayor calidad tributaria optimizando los efectos del La reforma tributaria estructural es nerecaudo fiscal en la economía, aumento del recaudo a cesaria dada la situación fiscal y ecosu nivel potencial y fortalecimiento de la lucha contra nómica del país la evasión y la elusión. Según el Gobierno, estos cambios le permitirán dar continuidad a los programas de Con la reforma tributaria, el Gobierno Nacional businversión social y tendrán efectos sobre el crecimienca fortalecer la sostenibilidad de sus finanzas a través to y la promoción del empleo formal (Diagrama 1). de un mayor recaudo tributario, ya que en los últimos

años ha enfrentado la caída de sus ingresos, princiEdgardo José Maya Villazón Contralor Gneeral de la República palmente debido al impacto de la disminución de los precios de los hidrocarburos (cerca de $23 billones Gloria Alonso Másmela Vicecontralora Geneneral de la República por renta petrolera) y la desaceleración de la econoDirección Técnica y elaboración del documento: mía. Sumado al hecho que hay impuestos próximos a Gloria Patricia Rincón Mazo expirar como el Gravamen a los Movimientos FinanContralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas cieros. Alejandro José Ovalle Gont Director de Estudios Macroeconómicos Esta situación se reflejó en el balance total del GobierCarlos Humberto Barrera Gallo no Nacional Central (GNC), que pasó de un déficit de Dirección de Estudios Macroeconómicos 2,2% en 2012 a 3,0% del PIB en 2015, haciendo neRossana Payares Altamiranda Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones cesaria una reforma tributaria que permita fortalecer las finanzas públicas y, por supuesto, que se encuentre

1. Proyecto de Ley “Por medio del cual se adopta una reforma tributaria estructuen línea con el objetivo de la regla fiscal de buscar una ral, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, tendencia decreciente del déficit estructural del GNC. y se dictan otras disposiciones”.

Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No 20 - Noviembre 28 de 2016

Según cálculos del Gobierno, la reforma tributaria variables como la demanda, las condiciones financiepropuesta permitiría la consolidación fiscal en el meras, el salario real y los incentivos2. Adicionalmente, diano plazo, al llevar los ingresos del Gobierno Napor el lado de la demanda, los hogares verían afectada cional Central de 15,7% del PIB en 2017 a 16,8% en su capacidad de consumo en el corto plazo, debido al

2022. Es decir, de mantenerse el nivel actual del gasto aumento de la carga tributaria a las personas naturapúblico, se cumpliría una tendencia de déficit fiscal les. Por esta razón, y con el propósito de garantizar la acorde con la regla y se estabilizaría la deuda sin afecestabilidad macroeconómica, se requiere una coorditar la calificación del grado de inversión. nación de la política monetaria y fiscal que suavice el impacto de la reforma sobre el crecimiento.

La reforma tributaria por sí misma no En el proyecto de ley de reforma se proyecta un cregarantizaría un mejor escenario macimiento de la economía del 3% para 2016 y del 3,5% para 2017, con una tendencia creciente y sostenida croeconómico hasta 2021, donde lograría la tasa máxima de 4,8%. Esta proyección de crecimiento económico del GoEl Ministerio de Hacienda y Crédito Público consibierno es conveniente analizarla teniendo en cuenta dera que la reforma tributaria le permitirá al país un la situación de la economía internacional que preescenario macroeconómico virtuoso, para avanzar en

senta una perspectiva de reactivación frágil3, además términos de mayores tasas de crecimiento económide contrastarla con las proyecciones del Banco de la co, sustentado fundamentalmente por el aumento en República las cuales señalan un incremento econó- la inversión privada que, a su vez, se traduciría en más mico del 2% como escenario más probable para 2016 empleo y consumo (a partir del 2018) (Diagrama 2). y 2017. La dinámica de crecimiento esperada no podría inducirse sólo con los cambios tributarios; será necesario además procurar ajustes al sistema de proDiagrama 2 Dinámica lineal de la reforma ducción nacional que permitan potencializar sectores como la industria, el comercio, el turismo y el agro, diversificando las fuentes del crecimiento. La estructura de los impuestos a) Impuesto de renta La reforma propuesta, además de buscar una mayor proporción del recaudo a través de los impuestos indirectos (IVA y consumo), pretende generar un recaudo efectivo y real en el corto plazo que permita estabilizar la situación fiscal actual, donde la baja de los ingresos frente a un gasto inflexible presiona el déficit y la deuda pública. Avanzar en materia de equidad, Fuente: Proyecto de Reforma Tributaria. Elaboración CGR. progresividad y neutralidad, pareciera no ser un objetivo fundamental sino tangencial de la reforma. Sin embargo, las previsiones de crecimiento podrían no cristalizarse pues no existe certeza que la reduc2. Hsieh, C.T. and Parker J.A, Taxes and Growth in a financially underdeveloped

ción de impuestos a las empresas genere un aumento country: Evidence from the Chilean investment boom, 2006. directo y lineal de la inversión en Colombia, ya que

3. International Monetary Fund, World Economic Outlook (WEO), October ésta se encuentra determinada en el corto y largo pla2016: Subdued Demand: Symptoms and Remedies. 2 zo, además de los impuestos, por la combinación de Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No 20 - Noviembre 28 de 2016

Así por ejemplo, los ajustes al impuesto de renta redula equidad tributaria. Esto mismo se podría aplicar cen las tarifas para personas jurídicas —para incentivar para personas naturales a efecto de mejorar la distrila inversión–, aumentan la base gravable y cambian las bución del ingreso después de impuestos. tarifas a personas naturales, pero sin proyectar mayores modificaciones que de manera estructural promuevan La reforma tampoco plantea ajustar algunos de los una mayor productividad y progresividad. elementos que erosionan la base gravable y que afectan los ingresos reales del GNC. En el impuesto a En renta a personas naturales, los ajustes propuestos la renta por ejemplo hay deducciones, exenciones y en la base gravable y las tarifas para los distintos randescuentos tributarios; así el total de rentas exentas a gos de ingreso afectarían en mayor medida a los eslas empresas llegó a los $12,6 billones de 2015 y para tratos medios y bajos que a las personas con mayores personas naturales a declaradas en 2014 ascendieron ingresos. De tal manera, se presentarían dos efectos: a $34 billones de 2015, montos que liquidados a la tapor un lado, entrarían a pagar el impuesto de renta rifa nominal de estos impuestos producirían ingresos muchas personas que antes no pagaban y, por otro, la a la Nación cercanos a 1,8 puntos del PIB. variación del impuesto cobrado en proporción al ingreso resultaría mayor para los estratos medios-bajos En aras de no reducir los recursos fiscales que el Goque para los altos. bierno Nacional percibe, debería analizarse el efecto de tomar estas medidas en la economía para miniEn cuanto al primer efecto, la reducción de la renta mizarlos o eliminarlos, ya que reducen los tributos, mínima exenta del impuesto, cuyo valor se encuentra ocasionan inequidad del impuesto neto y no se conoce en $2.702.564 mensuales (1.090 Unidades de Valor a ciencia cierta el efecto sobre la economía colombiaTributario al año) pasaría a $1.487.650 mensuales, na. La CGR considera que sería una gran oportunidad que a partir de la reforma serán gravados con una si en esta reforma el Gobierno Nacional y el Congreso tarifa del 10%. En cuanto al segundo, los efectos de de la República, de cara a la sociedad civil, analizaran las la reforma con los cambios de tarifas propuestos en exenciones y descuentos para evaluar las que podrían ser los rangos de ingresos de los contribuyentes, se remantenidas y las que deberían ser eliminadas. flejarían en una mayor variación de la tarifa para los rangos medios y bajos. b)La tarifa del IVA y nuevos impuestos indirectos Por ejemplo, para las personas que están en el rango de ingresos anuales cercanos a los $50 millones el El proyecto de reforma tributaria plantea mantener el reaumento de la tarifa sería de 56,7%, ya que pasaría caudo por renta en el 4,7% – 4,9% en promedio del PIB de 6,7% a 10,5% aproximadamente, mientras que las y ampliar el del IVA desde el 5% al 6,5% del PIB en los ubicadas en el rango superior, con un ingreso anual de siguientes años, principalmente con el cambio de la tarifa $150 millones el aumento de la tarifa sería de 12,4%, general del 16% a 19% y con otros ajustes como el incluir pasando de 21,8% a 24,5%. Este cambio significa que en el hecho generador las transacciones de intangibles. las personas ubicadas en el rango gravable más bajo pagarían cerca de $2 millones adicionales al año, mienEn el caso de este impuesto indirecto, la reforma destras que para el más alto la variación sería de $4 millotaca su preferencia respecto a los directos, en la medines. Esta situación afecta más al primer grupo ya que da en que no distorsionan las decisiones de los agentes significa una mayor proporción de su ingreso, y en esa económicos. Sin embargo, se considera que en Colommedida deteriora su capacidad de consumo. bia4 podrían no lograr su desempeño óptimo y se perDado que la reforma, en lo que atañe al impuesto de

4. Principio de eficiencia tributaria y neutralidad: incidencias teóricas y prácrenta tanto a las personas jurídicas como a las natuticas desde el IVA. Lina María Uribe. https://derechopublico.uniandes.edu.co/ index.php?option=com_content&view=article&id=362%3Aprincipio-de-eficienrales, mejora la situación fiscal al aumentar el recaucia-tributaria-y-neutralidad-incidencias-teoricas-y-practicas-desde-el-iva&catido pero no avanza en el objetivo de progresividad, se d=34%3A30&Itemid=91&lang=es.

El sistema tributario colombiano: impacto sobre la eficiencia y la competitividad. considera importante hacer más progresivas las tariCámara de Comercio Colombo-Americana. Confecámaras. Fedesarrollo. Agosto 3 fas tributarias empresariales contribuyendo a mejorar 31 de 2005. http://www.dian.gov.co/descargas/servicios/OEE-Documentos/Estudios/Tributacionycompetitividad.pdf Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No 20 - Noviembre 28 de 2016 dería neutralidad, como lo define la literatura econó- decir que en materia legal es apremiante que el Ejemica, por el hecho de existir tarifas diferenciales y bienes cutivo impulse acciones orientadas a la estabilidad en excluidos o exentos, regímenes especiales y producción y las fuentes de financiación que permitan darle condistribución de bienes en un amplio mercado informal. tinuidad a este mecanismo. Por otra parte, en lo que Elementos que no se abordan en la reforma. respecta al diferencial de participación, es importante

analizar la importancia de devolverle vigencia jurídiA pesar de esta situación y los problemas de equidad que ca a este mecanismo de ahorro por los efectos redisgeneran los impuestos indirectos en general, el IVA y el tributivos hacia el Fondo por parte de los productores de consumo, se consideran una forma bastante eficiente e importadores o en caso contrario considerar la poy expedita de obtener recursos adicionales para cerrar la sibilidad de sustituirlo permanentemente por recurbrecha fiscal. Pero adicional a los ajustes de la tarifa es nesos del Presupuesto General de la Nación. cesario fortalecer los mecanismos que requiera la administración tributaria a efectos de desestimular el incumLimitadas propuestas en impuestos territoplimiento de las obligaciones del IVA, como también de riales acrecentar los niveles de productividad del impuesto, que si bien presenta un nivel aceptable con los estándares inAl no acoger el Gobierno las principales propuestas ternacionales, se ha reducido en los últimos años. De sede la Comisión de Expertos con referencia a los tribuguro, la necesidad de un mayor recaudo en el corto plazo tos territoriales, la reforma no prevería efectos impores la que motiva al aumento de la tarifa para mantener el tantes en materia de los ingresos propios y de mejoranivel actual gasto público. No obstante, la integralidad de miento de la equidad en los territorios. Por ello mismo la política fiscal debe contemplar no solo el recaudo de si no se aborda el tema de los territorios en el futuro el ingresos, sino la calidad y priorización del presupuesto Congreso tendrá que ocuparse de esta materia público en el país.

En los departamentos, por ejemplo, se acepta el diagEn cuanto a los nuevos impuestos como el de las nóstico de la Comisión, sobre dinamizar sus debilitabebidas azucaradas, al carbono y el aumento de las das finanzas. Para el caso del impuesto sobre vehícutarifas al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, los automotores, el proyecto tuvo en cuenta la falta de en general se presentan como tributos bien intenciomecanismos de control en el recaudo, pero no siguió la nados en cuanto a los hábitos de consumo y de un recomendación de aplicarlo a las motos y atarlo con un ambiente menos contaminado; y que en términos de criterio de protección ambiental, con tarifas diferenrecursos permitirá obtener una fuente nueva de ficiales en concordancia con la emisión de gases. nanciamiento para el sector salud. El proyecto de ley tampoco incluyó las principales En el caso del impuesto al carbono, podría aumenmedidas propuestas por la Comisión de Expertos en tar el precio del combustible para el consumidor final y materia del impuesto predial y de las modificaciones teóricamente se espera que desplace actividades contaal régimen de regalías petroleras y mineras para las minantes, disminuya el nivel de riesgo frente desastres entidades municipales. naturales (cambio climático) y mejore la calidad de vida de la población; además que genere ingresos adicionales La propuesta a nivel municipal se enfocó sobre el impara el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. puesto de industria y comercio y el de alumbrado pú- blico. En el primer caso, la principal pretensión del Finalmente en cuanto al tema de Fondo de Estabilizaproyecto es la de precisar la base gravable que cambia

ción del Precio de los Combustibles (FEPC), del cual desde el promedio mensual de ingresos brutos hacia la CGR recientemente realizó un estudio5, solo resta la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios percibidos en el respectivo período gravable; y la de formular definiciones que clarifiquen la territorialidad del impuesto, que es fuente de controversia entre diversas

5. Contraloría General de la República, Boletín Macrosectorial No 4, “Análisis del comportamiento del Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles entidades. Esas medidas son adecuadas, pues en la ac4 –FEPC-.” Noviembre 11 de 2016. tualidad no hay claridad sobre esos asuntos.

Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No 20 - Noviembre 28 de 2016 En el Informe de la Situación de las Finanzas del EstaMerece especial atención el componente penal que do 2015, la CGR mostró que el mayor dinamismo en propone el proyecto de reforma tributaria cuando el los ingresos tributarios departamentales se dio en los contribuyente omite activos, presenta información inrubros de emisión de estampillas y en la contribución exacta en relación con éstos o declara pasivos inexisdel 5% sobre la contratación pública. Dado que amtentes, con afectación del impuesto sobre la renta y bos impuestos recaen sobre los contratos públicos, el complementarios o el saldo a favor de a cualquiera de proyecto de reforma pretende limitar su incidencia al dichos impuestos. 10% del valor de la contratación. Se considera positiva y plausible la previsión según la En este caso se adoptó la racionalidad económica cual la actividad punitiva se orienta de manera fundaplanteada por la Comisión, en el sentido que lo que mental hacía los grandes evasores, no de los grandes entra al fisco por estos impuestos sale vía incremento contribuyentes, pues para la configuración del delito de los precios en los bienes y servicios contratados. se requiere el contribuyente omita activos o reporte paSin embargo, no se analizó la dificultad que impone sivos inexistentes que afecten el valor del impuesto de un tributo para luego tener que pagar más caro por renta por un valor igual o superior a 7.250 salarios mí- los bienes y servicios que contratan. Los mandatarios nimos legales mensuales vigentes ($5.000 millones). Es que defienden las estampillas y la contribución se fiimportante precisar que este umbral para las empresas jan más en los ingresos sin tener en cuentas los costos pareciera razonable, ya que el valor del patrimonio measociados a ellos y que a la final afectan la misma dio para el decil más alto, donde se encuentran 37.012 contratación pública y los gastos del Estado. entidades, es de $30.284 millones. No obstante, en el caso de las personas naturales es muy alto, ya que en Así, con las medidas propuestas en el proyecto de reel decil superior no hay contribuyentes que, en promeforma tributaria presentado por el Gobierno para el dio, superen los $5.000 millones en patrimonio. ámbito departamental, lo que muy probablemente sucedería es que los mayores impuestos recaudados por conLa CGR considera que se debería abrir la discusión sumo de cigarrillos y tabaco e impuesto sobre vehículos del umbral establecido para éste delito, pues podría será contrarrestado por las disminuciones producidas ser inocuo para personas naturales; además sería impor el límite fijado para los ingresos por estampillas y la portante reflexionar sobre la capacidad administraticontribución del 5% sobre la contratación pública. va de la Dian para realizar la fiscalización respectiva de esta medida. Avanzar en administración tributaria y lucha contra la evasión Por otra parte, el bien jurídico tutelado por el delito no debe ser, como lo indica el proyecto de ley, la adEn el proyecto se presentan varias propuestas dirigiministración pública o el patrimonio estatal, sino el ordas a la lucha contra la evasión de impuestos en Coden económico y social en el componente de la hacienlombia, entre ellas la de aumentar las exigencias legales da pública, que se afecta por la ausencia de recaudación y el control para incluir las entidades sin ánimo de lucro como consecuencia del fraude fiscal, lo que impide la (ESAL) en el Régimen Tributario Especial, aumentar la satisfacción de los derechos del colectivo social por parte colaboración internacional (principalmente acceso a indel Estado, como uno de sus fines esenciales. formación y convenios países) y revelar de manera obligatoria estrategias de planeación tributaria. Vale la pena precisar que existe un delito contra la administración pública o el patrimonio estatal, cuando, Se incluyen, de igual manera, otras propuestas como por ejemplo, un agente retenedor no consigna lo recimedidas anti evasión, que se prevén exitosas en la bido por concepto de Retención en la fuente o IVA y medida que los funcionarios sean conocedores espese apropia de estos recursos públicos. Esta conducta cializados del tema y cumplan con sus funciones de se equipara a un peculado por apropiación, toda vez

manera íntegra, contando además con las herramienque el agente retenedor viola la confianza depositada tas tecnológicas idóneas para adelantar su tarea. por el Estado. Bajo ese entendido, su no consignación 5 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 2, No 20 - Noviembre 28 de 2016 afecta el patrimonio estatal y, por ende, la administra- $4,4 billones y a la DIAN por $10 billones6. A pesar ción pública. de la vigencia de la mencionada ley, prorrogada entre 2014 y 2015, no se conoce plenamente la gestión Cuando el contribuyente presenta información inrealizada por estas entidades para su cobro, consideexacta en relación con los activos o pasivos, este comrando que algunas de ellas, en especial las del Consejo portamiento o conducta no lesiona el patrimonio pú- Superior de la Judicatura, son de difícil recuperación. blico, en cuanto los bienes no han ingresado todavía Además de lo anterior se reflejan saldos contables que al erario debido al comportamiento artificioso del incrementan los activos líquidos de la Nación, sin que contribuyente. Lo que se afecta es el orden económise reflejen en ingresos para las arcas estatales y afecco y social en el componente de la hacienda pública. tando la estructura de los activos del Estado con una cartera que podría no ser recuperable. Se considera y sugiere, en consecuencia, trasladar la conducta delictiva de omisión de activos o inclusión Por tanto, es importante que la obligatoriedad de la de pasivos inexistentes al capítulo de los delitos conrealización del saneamiento contable se haga extensitra el orden económico y social, que es el interés juvo a todos los entes públicos. Este proceso es necesarídico tutelado que materialmente se afecta y lesiona rio para todos los niveles del Estado dado que los saldos con el comportamiento que pretende criminalizarse. contables de las cuentas por cobrar vienen en crecimiento y la gestión para su cobro es deficiente, situación que se De otro lado, se considera que va en la dirección corefleja en los montos de dichas cuentas. Se debe entonces, rrecta incluir las nuevas disposiciones de las Normas depurar las cuentas de balance, especialmente las cuentas Internacionales de Información Financiera (NIIF) por cobrar. La CGR estará atenta del seguimiento a estos para liquidar los impuestos de las empresas. Sin desprocesos dada su importancia en relación con disponer conocer los retos que ello implicará en materia contade información financiera de las entidades y la realidad ble, ya que entre otros implica que las empresas deban patrimonial del Estado. realizar un proceso de depuración de la base gravable mucho más complejo que el vigente. La depuración contable de las entidades territoriales Agradecimientos especiales por su participación El proyecto de reforma tributaria en su artículo 307 en la elaboración del documento: establece la obligatoriedad para las entidades territoAntonio Hernández Gamarra riales de adelantar un proceso de saneamiento contaFrancisco Farfán Molina Jorge Enrique Espitia Zamora ble, según el proceso de depuración establecido para Mercedes Ortiz Cañón la DIAN el artículo 59 de la Ley 1739 de 2014, modiFanny Parada López Juan Carlos Villamizar ficado por el artículo 261 de la Ley 1753 de 2015. Este José Enrique Contreras Hernández

Jesús Antonio Mena Rodríguez se debe realizar en un plazo de 4 años. Iván Aguirre Acevedo Luz Adriana León Rodríguez La propuesta es acertada teniendo en cuenta la problemática actual y su importancia en los resultados financieros de las entidades. Como antecedente y para dimensionar el problema es importante mostrar que la CGR estableció, producto de la Auditoría al Balance de la Nación del 2015, como el activo más importante de la Nación las Cuentas por cobrar, representadas CGR, Auditoría al Balance General de la Nación, pág. 19. En la DIAN específicamente se establecieron hallazgos en estas cuentas por tener partidas con saldos principalmente por las multas del Consejo Superior contrarios a su naturaleza, en montos de $2 billones en las rentas por cobrar y 8,2 de la Judicatura que ascendían a $11 billones, las billones en cuentas por pagar que llevaron a determinar incertidumbres en esta entidad y una de las causas que se negará la opinión a dicho Balance. 6 adeudadas al Ministerio de Justicia y el Derecho por