CGR - Boletín Macro Fiscal 21

21 Boletín Año 3, No. 21 - Marzo 7 de 2017 Perspectivas Baja la perspectiva de crecimiento económico Macroeconómicas y fiscales 2017 En línea con la pérdida de ritmo mostrado por la economía en los últimos trimestres, las nuevas cifras de la actualización del Plan Financiero 2017 proyectan un menor crecimiento económico para 2017, en comparación con la meta del Marco Fiscal de Mediano Plazo En los primeros días de enero de 2017, el Gobierno (MFMP) 2016, que son las mismas del proyecto de Prepresentó cifras preliminares de los resultados masupuesto General de la Nación 2017. En esa medida, ya croeconómicos y fiscales de 2016 y actualizó el Plan no se espera un crecimiento de 3,5% para 2017, sino Financiero para el presente año1. Los ajustes en los que la meta se redujo a 2,5%. supuestos y las metas incluyen la nueva perspectiva del Gobierno para la economía y las cuentas Si bien este ajuste no parece muy alentador, se encuenfiscales, a raíz de la evolución de las principales tra más en línea con la dinámica de la demanda interna variables macro y de los posibles efectos de la rey el entorno internacional. La Contraloría General de la ciente reforma tributaria. Adicionalmente, en feRepública señaló en los comentarios al proyecto de Ley brero el Gobierno Nacional anunció el denominado del Presupuesto General de la Nación 2017, que las proPlan “Colombia Repunta” con el objetivo principal yecciones de crecimiento económico estaban por encima

de explicar el crecimiento económico y la generación de las estimadas por organismos como el Fondo Monetade empleos adicionales para el 2017. rio Internacional y la CEPAL y, en ese sentido, resaltaba la importancia de que estas fueran más moderadas, para El presente documento aborda algunos comentarios de con ello disponer de proyecciones de ingresos más realisesta nueva perspectiva, en cuanto a los cambios frente tas y evitar sobresaltos en la ejecución del presupuesto al escenario que tenía el Ministerio de Hacienda y Cré- del Gobierno Nacional Central. Esta perspectiva cobra dito Público en la presentación del Presupuesto General mayor relevancia si se tiene en cuenta la reciente cifra de la Nación de 2017 y el Marco Fiscal de Mediano Pladel crecimiento de la economía colombiana revelada por zo, en lo correspondiente a los supuestos macroeconó- el Dane al momento de preparación de esta nota, y que micos y las variables fiscales, y algunos comentarios al alcanzó apenas el 1.6% anual en el cuarto trimestre de Plan “Colombia Repunta”. 2016 y de 2.0% en todo el año2. La dinámica de la economía dependerá principalmente de la contribución de la demanda interna (consuEdgardo José Maya Villazón mo e inversión), más no del comercio exterior neto (exContralor General de la República portaciones menos importaciones), que como en años Gloria Alonso Másmela Vicecontralora General de la República anteriores continuará haciendo un aporte negativo al Lisbeth Triana Casas total de la demanda agregada, aun cuando se espera Contralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas (E) un 2017 con tasas de crecimiento positivas, tanto en

Alejandro José Ovalle Gont Director de Estudios Macroeconómicos importaciones y exportaciones (Cuadro 1). Carlos H. Barrera G. Juan C. Villamizar Miguel A. Montoya O. Elaboración de este documento Rossana Payares Altamiranda Directora Of. de Comunicaciones y Publicaciones 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “Escenario Macro, cierre fiscal 2016 y actualización plan financiero 2017”, enero 2017. Néstor Adolfo Patiño Forero Diseño y Diagramación 2 Boletín DANE, febrero 22 de 2017. Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 3, No. 21 - Marzo 7 de 2017 Con esta expectativa, el Ministerio de Hacienda estima y cantidades producidas. Los cambios en las metas que la cuenta corriente de la balanza de pagos presentaría de precios y volúmenes de petróleo no tendrían gran para 2017 un déficit de 3,5% del PIB, el cual indicaría una impacto y podrían ser neutros, en la medida que la reducción frente al estimado para 2016 (4,5% del PIB). reducción en las metas volumétricas de producción se compensaría con un mejor escenario de precios, respecto a lo proyectado en el MFMP de 2016. Para 2017 Cuadro 1 se espera que los precios de la referencia Brent regisSupuestos macroeconómicos tren un promedio de USD50 por barril, con un increActualización mento de USD2,5 frente al MFMP; y en volumen se MFMP 2016 Plan financiero 2017 estima que la producción ya no sea de 913 mil barriles

Supuestos 2016 2017 2016 2017 promedio diario (mbpd), sino de 864,6 mbpd. Inflación doméstica fin 6,50 4,00 5,75 3,70 de período, IPC, % En cuanto a la tasa de cambio, aunque la devaluación Tasa de cambio prome3.151 3.033 3.052 3.037 dio período, $ del peso frente al dólar en 2016 fue menor (11,1%) a la PIB real (variación % ) 3,0 3,5 2,0 2,5 que se esperaba en el MFMP (14,7%), para 2017 el ajusPIB nominal (Billones te en el Plan Financiero es mínimo, ya que se espera te849,3 905,4 853,6 905,7 de $) ner una tasa de cambio promedio de $3.037 por dólar, PIB nominal (variación %) 6 6,6 6,6 6,1 la cual difiere en $4 respecto a la del MFMP ($3.033). Crecimiento ExportacioEllo implica que para este año la devaluación sería de -15,9 9,5 -14,9 9,2 nes totales, % 0,7% respecto a 2016. Crecimiento importacio- -12 6,7 -17,8 4,5 nes totales, % Los resultados preliminares muestran Balance Cuenta Corrien- -6 -5,4 -4,5 -3,5 te (% PIB) cumplimiento de la regla fiscal en 2016 Precio Brent (USD/ 42 47,5 45,1 50 barril) Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De acuerdo con las cifras del Ministerio de Hacienda en

la presentación del Plan Financiero de 2017, los resulSe espera menor presión inflacionaria tados preliminares de ingresos del Gobierno Nacional y mínimos cambios en otros supuestos Central (GNC) en 2016 fueron de $128,4 billones4, supemacroeconómicos rando en 0,5% la meta trazada en el MFMP de 2016. Ello se logró por los ingresos de capital ($8,7 billones), que superaron en $4,2 billones a lo previsto en el MFMP, lo El año 2016 cerró con una inflación de 5,75%, inferior cual le permitió más que compensar el no cumplimiento a la de 2015 (6,77%), debido principalmente a la pérdide la meta de recaudo tributario, que se esperaba fuera da de dinámica del fenómeno de El Niño como uno de por $120,6 billones y solo fue de $117,3 billones. los factores que más presionó el alza de precios de la canasta familiar. Con base en los resultados recientes, Mientras los gastos totales llegaron a $162,4 billones, y con la mira puesta en la tendencia descendente de es decir $1,3 billones por encima de lo planeado en el los precios, el Gobierno ajustó la meta de inflación que MFMP 2016, principalmente por los gastos de inversión tenía en el MFMP para 2017 de 4% a 3,7% en la actuaque estuvieron por encima de la meta inicial en $1,5 lización del Plan Financiero. billones, al cerrar en un total de $18 billones. Aunque el cambio no es considerable, y se sigue manDe acuerdo con las primeras cifras reveladas por el teniendo dentro del rango meta trazado por el Banco de Ministerio de Hacienda en la presentación menciola República (3% +/- 1%), han surgido otros elementos nada, el Gobierno Nacional Central (GNC) registró en que pueden afectar o evitar que la inflación se siga re2016 un balance fiscal negativo en $34 billones, que duciendo durante 2017, entre los cuales se encuentra equivale al 4% del PIB, el cual estiman compatible con el efecto que pueda tener sobre los precios, los cambios la meta de la regla fiscal correspondiente a un balance aprobados en la Reforma Tributaria y, dentro de estos, estructural de 2,1% del PIB5. Seguramente con la cifra el aumento de la tarifa del IVA que pasó de 16% a 19%, principalmente. Según Anif – Fedesarrollo3, si dicho in3 Ver en presentación de Leonardo Villar Gómez, Director de FEDESAcremento se traslada plenamente, podría adicionar 0,7 RROLLO, en el seminario ANIF-FEDESARROLLO, “Volatilidad interpuntos porcentuales a la inflación. nacional y desempeño de la economía colombiana”, febrero de 2017. 4 Esta cifra de ingresos totales difiere de la que está reportada en el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) para cierre de Otro de los ajustes que introduce la actualización del 2016 ($122,9 billones sin desembolsos de créditos), a enero de 2017. Plan Financiero 2017 respecto al MFMP 2016, corres5 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “Escenario Macro, cierre ponde a las variables petroleras de precios de venta fiscal 2016 y actualización plan financiero 2017”, enero 2017.

2 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 3, No. 21 - Marzo 7 de 2017 oficial de menor crecimiento de la economía, revelada Otras de las medidas aprobadas fue el cobro a los dipor el DANE, el déficit fiscal en términos del PIB será videndos con una tarifa de 5% (para dividendos entre mayor que el anunciado y faltará comprobar el cum- $442,6 millones y $737,7 millones) y 10% (para dividenplimiento de la regla fiscal. dos mayores $737 millones), la creación del monotributo8, los impuestos al carbono y al consumo de cigarrillos. Aunque las cifras son preliminares, es importante analizar el detalle de los rubros de ingresos y gastos del Con los cambios aprobados, el Ministerio de Hacienda esGNC, cuando el Ministerio de Hacienda publique la acpera que los ingresos tributarios del GNC pasen de $116,9 tualización del Plan Financiero 2017, pues aunque fue billones (13,7% del PIB) en 2016 a $129,9 billones en 2017 presentado aún este documento no está disponible. (14,4% del PIB). Con ello los ingresos totales se estiman pasarán de $128,4 billones en 2016 a $137 billones en 2017. Se reforzarían los ingresos del GNC por Sin embargo, cuando se aprobó el Presupuesto General la reforma tributaria de la Nación para el 2017, se planteó que los ingresos tributarios del GNC llegarían a $118,6 billones, lo cual deEl cumplimiento de la regla fiscal en 2017, en gran parbería coincidir con lo que el Ministerio de Hacienda ahora te está sustentado por el recaudo adicional que permitidenomina “Escenario sin reforma” en el Plan Financierá los cambios tributarios de finales de 2016 (gráfico 1). ro 2017. No obstante, este escenario presenta ingresos Con la ley aprobada6 se alcanzaría a un recaudo adicioadicionales en $5,3 billones respecto a los que se tenían nal de $6,1 billones de acuerdo con el Plan Financiero aprobados en el presupuesto, ya que señala un valor de 2017, el cual correspondería a $6,4 billones por IVA, ingresos tributarios por $123,8 billones (Cuadro 2). $6,7 por renta, $686 mil millones por impuesto verde y $227 mil millones por impuesto al consumo, que Este recaudo adicional que muestra el Ministerio de compensa la disminución en el CREE de $7,9 billones Hacienda, en el supuesto que no hubiera habido refor- (comunicado Plan Financiero 20177). ma tributaria, no tiene explicación suficiente, y surgen interrogantes en torno a este tema, más cuando se ha El principal cambio adoptado con la reforma tributaria ajustado a la baja la perspectiva de la dinámica econó- fue el aumento de la tarifa general del IVA del 16% al mica para este año. 19%, con cuyos ingresos el Gobierno espera mantener las metas de política fiscal, ya aprobadas en la Ley de Cuadro 2 Presupuesto, en la cual se tiene estipulados unos monIngresos tributarios Presupuesto Nación - Billones de pesos

tos netos de financiamiento con deuda interna ($23,5 2017 billones) y externa ($9,2 billones). Presupuesto Escenario Escenario GNC sin reforma con reforma Concepto 2017 Gráfico 1 Ingresos tributarios DIAN, 2000-2017 (% del PIB) Tributarios 118,6 123,8 130,4 DIAN n.d. n.d. 130,0 No DIAN n.d. n.d. 0,4

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “Escenario Macro, cierre fiscal 2016 y actualización plan financiero 2017”, enero 2017.

3 0002 1002 15,4 14,4 14,0 13,7 9,3 2002 3002 4002 5002 6002 7002 8002 9002 0102 1102 2102 3102 4102 5102 6102 7102 16,0 15,0 14,0 13,0 12,0 El crecimiento de la economía tiene efecto sobre el re11,0 caudo y, por tanto, sobre la financiación del presupues10,0 to. En ese sentido, una menor dinámica esperada de la 9,0 economía significaría dificultades para el cumplimiento 8,0 de las metas de recaudo tributario trazadas por el Gobierno. Seguramente, ello será parcialmente compensado con el recaudo adicional que genere la reforma Comportamiento 2014-2015 WTI proyectado inicialmente tributaria aprobada a finales de 2016.

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y DIAN.

Adicional a los cambios del IVA, con la reforma se eli6 Ley 1819, diciembre 29 de 2016. 7 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Escenario Macro, cierre minaron el impuesto a la riqueza y el CREE, los cuales fiscal 2016 y actualización plan financiero 2017, enero 2017. que ya no se cobrarán a partir de 2018, y se disminuye 8 Es una alternativa voluntaria al impuesto que hoy pagan o deben la tarifa general del impuesto de renta a personas jurí- pagar los pequeños comerciantes, con una tarifa reducida y de fácil dicas del 34% al 33%. cumplimiento. Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 3, No. 21 - Marzo 7 de 2017 Se mantiene la meta fiscal y se asegura Cuadro 4 el financiamiento para el 2017 Balance Estructural (%PIB) MFMP MFMP 15 16 Observado Con las nuevas expectativas planteadas en la actualización del Plan Financiero 2017, se evidencia, de un lado, 2015 -2,2% -2,2% que la economía seguirá creciendo a bajo ritmo, aunque 2016 -2,1% -2,1% -2,1% con la expectativa de que sea mejor que en 2016; y de 2017 -2,0% -2,0% otro, que ello se refleje en un mejor resultado fiscal, Fuente: MFMP 2015 y 2016 teniendo en cuenta el recaudo adicional derivado de la reforma tributaria recientemente aprobada. En ese sentido, se espera que el GNC termine el 2017 El déficit primario estuvo 0,2% del PIB por encima de lo

con un balance fiscal deficitario equivalente a -3,3% del estimado en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2015 PIB, el cual corresponde a la meta fijada desde el MFMP y 2016, debido principalmente al efecto del menor re2016 para este año, con lo cual se cumpliría la regla caudo que obtuvo el GCN y al mayor gasto, como ya se fiscal y el déficit primario (ingresos menos gasto de incomentó (Cuadro 5). tereses) se ubicaría en -0,3% del PIB. Con la meta de desembolsos y amortizaciones de deuda Cuadro 5 interna y externa contenidos en el Plan Financiero, se Balance Primario (%PIB) estima que la deuda bruta se situaría al final del 2017 en MFMP MFMP el 46,8% del PIB y la deuda neta en 44,0% del PIB. Esto 15 16 Observado implicaría un aumento de un punto porcentual del PIB 2015 -0,3% -0,5% frente al 2016 y de tres puntos porcentuales del PIB con 2016 -0,7% -0,8% -1,0% respecto al 2015 (Cuadro 3). Para el 2017 el incremento 2017 -0,4% -0,2% de la deuda es menor respecto a los años anteriores, ya que en 2016 se realizaron una parte de las colocaciones Fuente: MFMP 2015 y 2016 (prefinanciamiento por el orden de $7,0 billones) para cubrir el déficit y las amortizaciones de 2017. En cuanto a la deuda neta, se estima que llegaría a 42,8% del PIB para 2016, superando lo que se esperaba en lo marcos fiscales anteriores (entre el 37,0% y Cuadro 3 el 41,3% del PIB), ello explicado en parte por las opeDeuda del Gobierno Nacional (%PIB) raciones de prefinanciamiento realizadas en 2016, Deuda Bruta Deuda Neta por el efecto del menor crecimiento económico y el mayor déficit primario. 2014 38,8 35,6 2015 43,8 41,0 Para el 2017 el Gobierno prevé un déficit primario del 2016 45,7 42,8 0,3% del PIB y un crecimiento económico del 2,5%. Sin 2017 46,8 44,0 embargo, dado ese supuesto de crecimiento, se requeCifras preliminares riría la generación de un superávit primario con el fin Deuda bruta incluye deuda financiera, pagarés y recursos del CUN de estabilizar la relación deuda neta a PIB, por lo meDeuda Neta es la deuda bruta menos activos Fuente: MPMP 2016, Plan Financiero 2017 y Cálculos CGR. nos, en el nivel de 2016 (42,8% del PIB). De cumplirse con este déficit primario fijado en el Plan Financiero, la Adicionalmente, los canjes de deuda (intercambio de tí- relación deuda a PIB probablemente se incrementaría, tulos) efectuados en 2016 postergaron amortizaciones efecto que podría ser aún mayor si el crecimiento ecoque debían efectuarse en 2017, lo que reduce el monto nómico es inferior al proyectado. de las colocaciones de títulos requeridas cumplir con

dichas obligaciones. Qué cambia con el Plan Colombia Repunta De otro lado, si bien como afirma el Gobierno cumplió con la meta de la regla fiscal establecida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2015 y 2016, consistente Sin haber pasado un mes de la presentación del nuevo en un balance estructural del 2,2% y el 2,1% del PIB escenario macroeconómico y la actualización del Plan (Cuadro 4), los indicadores de déficit primario y la deuFinanciero para el año 2017 por parte del Ministerio da neta a PIB estuvieron por encima de la meta fijadas de Hacienda y Crédito Público, el Gobierno Nacional en los marcos fiscales. anunció el denominado Plan “Colombia Repunta” con 4 Contraloría General de la República - Boletín Macrofiscal - Año 3, No. 21 - Marzo 7 de 2017 el objetivo principal de explicar 1,3 puntos del creciPor ello, este anuncio del repunte de la economía en miento económico (de 2,5%) y con ello 765 mil empleos Colombia para 2017, se puede interpretar como una adicionales para el 2017. precisión y énfasis que hace el Gobierno de los cambios que se lograron con la reforma tributaria, y de los gastos de inversión que ya están programados en Con la presentación y anuncio del nuevo Plan, el Presilas obras de infraestructura vial, y vivienda, entre dente Santos precisó que se van invertir para este año otros. Más no, como nuevos recursos presupuestales un total de recursos por $40,3 billones, de los cuales que no estaban contemplados ya en la actualización

corresponderán por estímulos al sector privado $15,4 del Plan Financiero. billones y con recursos públicos los $24,9 billones restantes (a través de las obras en 4G, vivienda, aulas escolares, regalías y paz). Conclusiones Respecto a este nuevo Plan que presenta el Gobierno, El Gobierno muestra en la presentación de la actualies conveniente precisar y aclarar varios puntos: zación del plan financiero el cumplimiento de las metas fiscales en su cierre preliminar de 2016 y proyecta • Los estímulos al sector privado (Menores tarifas de que estas se seguirán cumpliendo en 2017, destacanimpuesto sobre las utilidades de las empresas; dedo que la economía en 2016 creció a un bajo ritmo y ducción plena del IVA a los bienes de capital; tarifa con la expectativa que los resultados macroeconómiunificada para las zonas francas en 20% sin pago de cos de 2017 sean mejores. parafiscales; nuevos beneficios tributarios para hotelería y turismo; beneficios tributarios para generación Es necesario que el Ministerio de Hacienda explique su de energía con fuentes renovables; beneficios tribunuevo escenario de ingresos, ya que las diferencias que tarios para las empresas en las zonas más afectadas surgen entre la estimación del recaudo tributario espepor el conflicto, y reembolso tributario para nuevas rado con la reforma y el que inicialmente se planteó en inversiones en hidrocarburos y minería) hacen parte la discusión del presupuesto de 2017 es de $11,8 billode los cambios que se aprobaron con la reforma trines, de los cuales sólo $6,1 billones estarían explicados

butaria de diciembre de 2016. por la reforma tributaria. • Las inversiones públicas por $24,9 billones, no coFinalmente, Colombia se encuentra en un período de rresponden a una adición de gasto en el Presupuesto transición y de muchas expectativas que se generan General de la Nación para el 2017, ni en el presupor los resultados económicos y fiscales esperados en puesto bienal de regalías. Por ello, en el caso particuel corto y mediano plazo, teniendo en cuenta los ajuslar del Presupuesto General de la Nación los montos tes tributarios recientemente implementados; y de otro, de ingresos y de gastos no cambian respecto a los que por todo lo que implica para el desarrollo del país el ya se habían referenciado en la actualización del Plan acuerdo de paz firmado con la guerrilla de las Farc y su Financiero, pues este ya contenía los efectos de la reimplementación en los siguientes años, lo cual se espeforma tributaria, y por tanto confirmaba un balance ra genere puntos adicionales de crecimiento económico, fiscal acorde con la regla fiscal. bajo un mejor ambiente para la inversión. 5