CGR - CGR – OJ - 005 - 2025

f> contralori'a General de la Republica CGR-OJ- -2025 Contraloria General de la Repu

Al Contestar Cite Este No.: 2025EE0009875 Fol:4 Anex:0 FA:0

80112OFICINA JURlDICA/ISDUAR JAVIER TOBO RODRIGUEZ blica :: SGD 24-01-2025 09:00

ORIGEN

D ESTIN O JEF ERSON VALLEJO

ASUNTO RESPUESTA 2024ER0291467

80112OBS 2025EE0009875 Bogota D.C. Senor JEFERSON VALLEJO jefersonvallejol 6@gmail.com

Referenda: Tema: Radicado 2024ER0291467 del 24 de diciembre de 2024.

LEY DE GARANTIAS ELECTORALES. - Ejecucion de contratos y convenios durante la vigencia de la Ley de Garantias.

Respetado senor Vallejo: La Oficina Juridica de la Contraloria General de la Republica -CGRrecibio la consulta citada en la referenda1, la cual precede a responder a continuacion:

1. Antecedentes El peticionario indica en su escrito: "En el Departamento del Putumayo, me permito realizar la siguiente consulta: El Gobernador Carlos Andres Marroquln Luna fue declarado en nulidad de su eleccion pordoble militancia, mediante decision del Consejo de Estado. Actualmente, el departamento cuenta con un gobernador encargado y, en virtud de lo anterior, se ha expedido el decreto para la realizacion de elecciones atipicas, programadas para el 9 de febrero de 2025.

En este contexto, la Gobernacion del Putumayo, mediante la Circular 046 del 16 de diciembre de 2024, informo que el periodo de restricciones de la Ley 996 de 2005

el 9 de febrero de 2025. En este contexto, la Gobernacion del Putumayo, mediante la Circular 046 del 16 de diciembre de 2024, informo que el periodo de restricciones de la Ley 996 de 2005 (Ley de Garantias Elector ales), se extiende desde el 10 de diciembre de 2024 hasta el 9 de febrero de 2025, lo que implied la prohibicion de celebrar convenios interadministrativos con recursos publicos durante dicho periodo. dEs juridicamente viable celebrar el convenio interadministrativo antes del 10 de diciembre de 2024, con el fin de garantizar la financiacion y ejecucion del evento durante el periodo de restricciones? 1 Codigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, Art. 14, numeral 2°, sustituido per el articulo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relacion con las materias a su cargo deberan resolverse dentro de los treinta (30) dias siguientes a su recepcion". Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia 005CONTRALORl'A General de la Republica En caso de no ser viable, ^que alternativas juhdicas se podrian explorar para garantizar la realizacion del evento dentro de la normatividad vigente? cExiste algun concepto o excepcion especlfica que permita la ejecucion de recursos publicos para eventos culturales?”.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jundica Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la CGR son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jundica Los conceptos emitidos por la Oficina Juridica de la CGR son orientaciones de caracter general que no comprenden la solucion directa de problemas especificos, ni el analisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecucion2 ni tienen el caracter de fuente normativa y solo pueden ser utilizados para facilitar la interpretacion y aplicacion de las normas juridicas vigentes en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jundica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretacion y aplicacion de las disposiciones legates relatives al campo de actuacion de la Contraloria Generar3, asi las formuladas por las contralorias territoriales "respecto de la vigilancia de la gestion fiscal y las demas materias en que deban actuaren armonia con la Contraloria General1 y las presentadas por la ciudadania respecto de "las consultas de orden juridico que le sean formuladas a la Contraloria General de la Republica"5. En este orden, mediante la expedicion del concepto se busca "orientar a las dependencias de la Contraloria General de la Republica en la correcta aplicacion de las normas que rigen para la vigilancia de la gestion fiscal"6 y "asesorar juridicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando estos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopcion de una doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la CGR, porque de conformidad con el articulo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad solo la tienen las posiciones juridicas que hayan sido previamente coordinadas y la (s) dependencia (s) implicada (s). como con 2 Art. 28 del Codigo de Procedimiento Administrative y de lo Contencioso Administrative, modificado por el articulo 1 de la Lev 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Juridica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopcion de doctrina e interpretacion juridica que comprometa la posicion institucional de la Contraloria General de la Republica en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza juridica de cualquier orden. una Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombiaf>

contralori'a General de la Republica 3

3. Precedente doctrinal de la Oficina Juridica Esta Oficina se ha pronunciado sobre la Ley 996 de 2005 de garantias electorales, entre otros, en los Conceptos CGR-OJ-0001-2022 y CGR-OJ-0072-2022, los cuales pueden ser consultados junto con otros de su interes, en el micrositio Normatividad la pagina de la Contraloria General de la Republica. en

4. Consideraciones juridicas Problema juridico ^Es posible suscribir un contrato/convenio antes de la entrada en vigencia de la ley de garantias electorales cuya ejecucion se de durante el periodo de la restriccion y cuales son las excepciones contempladas en la Ley 996 de 2005?

4.1. Ley de garantias electorales - Ley 996 de 2005 La ley de garantias electorales busca generar a traves de una serie de prohibiciones para celebrar contratos y convenios, igualdad de condiciones para los candidates que participan en los procesos electorales a la presidencia de la Republica y a los demas cargos de eleccion popular. Particularmente, los articulos 32 y 33 de la Ley 996 de 2005, disponen: “Articulo 33. Restricciones a la contratacion publica. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la eleccion presidencia! y hasta la realizacion de la eleccion en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratacion directa por parte de todos los entes del Estado. 4.2. Articulo 38. Prohibiciones para los servidores publicos. A los empleados del Estado les esta prohibido: (...) Paragrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal,

Articulo 38. Prohibiciones para los servidores publicos. A los empleados del Estado les esta prohibido: (...) Paragrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios, gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal, departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podran celebrar convenios interadministrativos para la ejecucion de recursos publicos, ni participar, promover y destinar recursos publicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de caracter proselitista’’. Sobre el particular citamos in extenso un importante concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado9 donde indico: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 1727 de 20 de febrero de 2006. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombiacontralori'a General de la Republica “Es claro y eso no ofrece ninguna duda dada la literalidad del artlculo 33 que se analiza, que el primer inciso contiene una prohibicion temporal y que por lo mismo se trata de una conducta o actividad que no se puede realizar por los destinatarios de la norma. Las dudas ban surgido alrededor de la definicion de los sujetos destinatarios de la prohibicion temporal, definidos por la ley como “todos los entes del Estado”, por la extension del termino “contratacion directa”, y por ultimo la interpretacion de las excepciones del segundo inciso del articulo transcrito. Rasa la Sala a ocuparse en su orden de estos tres temas, con el fin de sustentar las respuestas a la consulta.

la extension del termino “contratacion directa”, y por ultimo la interpretacion de las excepciones del segundo inciso del articulo transcrito. Rasa la Sala a ocuparse en su orden de estos tres temas, con el fin de sustentar las respuestas a la consulta. El elemento subjetivo de la norma: todos los entes del Estado Siguiendo la doctrina expuesta por esta Sala de Consulta y Servicio Civil, se tiene que la expresion todos los entes del Estado hace referenda a los sujetos o destinatarios de la prohibicion, que son los organismos o entidades autorizados por la ley para suscrlbir contratos, y en consecuencia, comprende a la totalidad de los entes del Estado, sin que resulten relevantes su regimen juridico, forma de organizacion o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder publico autonomia. Dada la finalidad de la ley 996 de 2005, es claro que esta locucion debe ser entendida dentro de su propio contexto, que consiste en evitar que mediante la contratacion directa, cualquier ente publico pueda romper el equilibrio entre los partidos y los candidatos a elecciones. o su (...) Reitera la Sala que la locucion en comento, debe entenderse dentro del contexto de la ley de garantias y de la especial finalidad que ella busca, la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia, de suerte que si el legislador no utilizo la expresion ‘‘rama ejecutiva” en el articulo 33 de esta ley, como si lo hizo en la prohibicion del articulo 32, y enuncio como obligados por la prohibicion a todos los entes del Estado, es claro que no fue su intension excepcionar aquellas que no encajaran dentro de la nocion de rama ejecutiva, desarrollada por el articulo 38 de la ley 489 de 1998. La frase que se interpreta coincide con la definicion legal de ‘‘administracion publica” del articulo

de rama ejecutiva, desarrollada por el articulo 38 de la ley 489 de 1998. La frase que se interpreta coincide con la definicion legal de ‘‘administracion publica” del articulo 39 de la misma ley 489, segun la cual ‘‘se Integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Publico y por todos los demas organismos y entidades de naturaleza publica que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestacion de servicios publicos del Estado colombiano. ” El elemento objetlvo de la norma: la prohibicion temporal de la celebracion de contratos por el sistema de contratacion directa. En concepto anterior, despues de hacer un recuento de los antecedentes legislatives del articulo 33, en los que se encontro que la prohibicion en comento se propuso en un primer momento por un mes, luego por dos y al final se aprobo por los cuatro que aparecen en el texto legal vigente, (los que fueron aumentados a seis por la Corte Constitucional en la sentencia de revision, para el Presidente y el VicePresidente si deciden someter su nombre a las elecciones), constato que la norma legal habia dejado una puerta abierta para aquellos casos en los que era necesario hacer gastos Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071. PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., ColombiaCONTRALORl'A General de la Republica 5 “inaplazables e imprescindibles, ” solucidn que fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional. El concepto citado expresa a manera de sintesis que, de los antecedentes legislatives yjurisprudenciales, es indudable que el legislador asumio que la contratacion directa

Corte Constitucional. El concepto citado expresa a manera de sintesis que, de los antecedentes legislatives yjurisprudenciales, es indudable que el legislador asumio que la contratacion directa podia dar lugar al rompimiento del equilibrio entre partidos y candidates a la presidencia y por esto la prohibio. Advierte la Sala que siempre ha estado prohibida la contratacion cuando se utiliza para favorecer partidos o candidatos politicos, y que por lo mismo da lugar a sanciones disciplinarias, patrimoniales y penales, e incluso los contratos que asi se celebraren estarian viciados de nulidad absoluta por desvio de poder. A pesar de esto, el legislador fue mucho mas alia y prefirio extremar las garantias al punto de evitarla contratacion misma, de manera que no hubiera siquiera la sospecha de que mediante este mecanismo se pudiera alterar la igualdad entre los candidatos. La Corte Constitucional en la sente ncia C-1153-05, declaro contraria a la Carta la expresion legal adicionalmente se exceptuan aquellos gastos inaplazables e imprescindibles que afecten el normal funcionamiento de la administracion por considerarla ambigua, cerrando, con tal decision, toda posibilidad a la contratacion directa por parte de las entidades publicas, salvo las excepciones contenidas en la misma ley 996 del 2005. Con base en esta premisa, se define la expresion contratacion directa entendida como cualquier mecanismo de escogencia del contratista en el que se prescinde de la licitacion o concurso, sin que se tenga en cuenta por el legislador estatutario el regimen de contratacion aplicable, ya sea contenido en el Estatuto General de Contratacion de la Administracion Publica - ley 80 de 1993 -, o uno especial en razon

la licitacion o concurso, sin que se tenga en cuenta por el legislador estatutario el regimen de contratacion aplicable, ya sea contenido en el Estatuto General de Contratacion de la Administracion Publica - ley 80 de 1993 -, o uno especial en razon del objeto del contrato o del organo que contrata. Para los efectos de la ley de garantias, y dada su finalidad, el enunciado “contratacion directa” es sinonimo de cualquier sistema diferente de la licitacion publica, y no del procedimiento especial regulado por la ley 80 de 1993. Por tanto, las entidades publicas, en el periodo preelectoral, pueden seguir contratando previa la licitacion publica, salvo las excepciones de la misma ley 996 del 2005. El articulo 33 que se comenta contiene una prohibicion temporal de 4 meses a la contratacion directa durante la campaha presidencial, lapso extendido a seis meses para el Presidente y el Vicepresidente en virtud de la sentencia de la Corte Constitucional. Esta restriccion exige de los organos y entidades con capacidad para celebrar contratos la responsabilidad de planificar con suficiente antelacion, la gestion contractual en los periodos anteriores a la eleccion presidencial, para que la prestacion de los servicios, el cumplimiento de funciones publicas y el ejercicio de competencias que se llevan a cabo mediante esta forma de actividad administrativa bilateral, no se vean afectados por la restriccion impuesta por la ley estatutaria”. Es necesario precisar que las restricciones establecidas en las normativas mencionadas se enfocan en:

1. La prohibicion para todos los entes estatales de llevar a cabo contrataciones directas, incluyendo los contratos interadministrativos.

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1. La prohibicion para todos los entes estatales de llevar a cabo contrataciones directas, incluyendo los contratos interadministrativos.

Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., ColombiaCONTRALORIA General de la Republica 6 ii. La imposibilidad de que los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y Directores de entidades descentralizadas a nivel Municipal, Departamental o Distrital, celebren convenios interadministrativos para la ejecucion de recursos publicos en los 4 meses previos a las elecciones. Estas restricciones en el ambito de la contratacion tienen como objetivo evitar que la actividad contractual de las entidades publicas favorezca a los participantes en los procesos electorales, garantizando asi que la participacion democratica se lleve a cabo de forma transparente e imparcial. Ahora bien, la restriccion a la contratacion directa en vigencia de la Ley de Garantias electorales es aplicable salvo en los siguientes eventos: “Qaeda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de credito publico, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, as! como tambien los utilizados para la reconstruccion de vlas, puentes, carreteras, infraestructura energetica y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”10. Se colige que si el convenio o contrato que pretende suscribir la entidad durante la

de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias”10. Se colige que si el convenio o contrato que pretende suscribir la entidad durante la vigencia de la Ley de Garantias no encaja en alguna de las excepciones previstas por el legislador en el precitado articulo, para el caso particular, la entidad territorial podria suscribir el negocio juridico. En lo que respecta a la ejecucion del contrato o convenio durante la vigencia de la Ley de Garantias, esta Oficina mediante Concepto CGR-OJ-0001-2022 fue clara al indicar: “En este contexto, se consldera que, si bien el proceso contractual en un sentido amplio puede abarcar desde la preparacion de los estudios previos hasta la liquidacion del contrato, se cree que la teleologla de la norma apunta precisamente a que no existan compromlsos de caracter electoral que direccionen la actividad contractual estatal dentro de unos lapsos que pueden ser considerados crlticos en lo que a actividad electoral se refiere. Tal limitante, apunta de manera especlfica a la asuncion de los compromlsos adquiridos en virtud de la contratacion directa, no as! a las condiciones para la ejecucion de los contratos una vez estos se ban perfecclonado y comienza su ejecucion. Asl, de acuerdo con lo expuesto por la Agenda Nacional de Contratacion Colombia Compra Eficiente, entidad que emite conceptos con criterio de autoridad en materia de contratacion estatal, sostiene que "la suscripcion de prorrogas, adiciones, modificaciones o cesiones de contratos suscritos antes del inicio del periodo durante el que rigen las restricciones de los articulos 33 y 38 de la Ley 996 de 2005, no se encuentra dentro del ambito de aplicacion de dichas normas.

adiciones, modificaciones o cesiones de contratos suscritos antes del inicio del periodo durante el que rigen las restricciones de los articulos 33 y 38 de la Ley 996 de 2005, no se encuentra dentro del ambito de aplicacion de dichas normas. Esto signified que, las entidades estatales pueden validamente realizar tales no como 10 Ley 996 de 2005, incise segundo del articulo 33. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., ColombiaCONTRALORl'A General de la Republica actuaciones sobre dichos contratos, incluso en el transcurso de los periodos prelectorales en los que las aludidas restricciones tienen vigencia, toda vez que las mismas no prohlben la suscripcion de prorrogas, adiciones, modificaciones o cesiones" senala este Despacho que se entiende que la limitacion, al hacer referenda a la contratadon direda, se refiere a los tramites previos a la suscripcion del convenio y a su suscripcion en si, puesto que los tramites subsiguientes estan destinados al cumplimiento de las condiciones de ejecucion del contrato, sin que su eventual ausencia afecte el vinculo contractual como tal, ya que este encuentra sujeto a condiciones de existencia distintas a las contempladas en el Estatuto de Contratadon Administrativa y demas norm as bajo las cuales fue suscrito”11. Significa lo anterior que cuando un contrato/convenio ya ha sido suscrito, es decir, ya se ha surtido previamente el correspondiente proceso de seleccion en una fecha anterior a la vigencia de las restricciones contenidas en esta disposicion legal, pueden adelantarse las actuaciones tendientes a su ejecucion de conformidad con las normas

se ha surtido previamente el correspondiente proceso de seleccion en una fecha anterior a la vigencia de las restricciones contenidas en esta disposicion legal, pueden adelantarse las actuaciones tendientes a su ejecucion de conformidad con las normas que le apliquen. En tal caso, puede modificarse, cederse, prorrogarse el contrato o convenio y adelantarse las actuaciones que correspondan a su debida ejecucion observancia de las normas que rigen la materia. no se con 4.3. Prohibicion de coadministracion De forma expresa el articulo 267 de la Constitucion, modificado por el Acto Legislative 4 de 2019, al indicar que a la Contralona solamente le corresponde el ejercicio de las funciones atribuidas en la Carta, se entiende que se encuentra prohibida la coadministracion. Al respecto la Corte Constitucional indico: “(L)as Contralorlas no pueden participar en el proceso de contratadon, puesto que su funcion empieza justamente cuando la Administracion culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones. Tampoco pueden interferir ni invadir la orbita de competencias propiamente administrativas ni asumir una responsabilidad coadministradora, lo cual esta prohibido expresamente por la Carta Polltica al sehalar en el articulo 267 que la Contralorla no tendra funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organizacion. De esta forma, al excluir la intervencion de las autoridades fiscales antes del perfeccionamiento del contrato, se evita que se meurra en el mismo vicio que el constituyente quiso acabar: la coadministracion”. (Negrilla fuera de texto). En ese orden de ideas no es procedente que esta Oficina resuelva el interrogante planteado por el peticionario respecto a que alternativas juridicas se podrfan explorar

coadministracion”. (Negrilla fuera de texto). En ese orden de ideas no es procedente que esta Oficina resuelva el interrogante planteado por el peticionario respecto a que alternativas juridicas se podrfan explorar para garantizar la realizacion de un evento. Debera la entidad realizar un analisis acucioso sobre la normatividad aplicable a su situacion particular y tomar la decision que en derecho corresponda. Oficina Juridica, Concepto CGR-OJ-0001-2022. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., ColombiaCONTRALORIA General de la Republica 8

5. Conclusion 5.1. Si un contrato o convenio ya ha sido suscrito y se ha llevado a cabo el proceso de seleccion correspondiente antes de la entrada en vigor de las restricciones establecidas en la Ley 996 de 2005, las actuaciones necesarias para su ejecucion pueden proseguir de acuerdo con las normativas aplicables. 5.2. El inciso segundo del articulo 33 de la Ley 996 de 2005, contempla como excepciones para la contratacion directa en vigencia de la Ley de Garantias lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de credito publico, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, as! como tambien los utilizados para la reconstruccion de vlas, puentes, carreteras, infraestructura energetica y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban reallzar las entidades sanitarias y hospitalarias”.

Cordialmente, /

JAVI&JT

DirectorQificina Juridica Z

desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban reallzar las entidades sanitarias y hospitalarias”. Cordialmente, /

JAVI&JT

DirectorQificina Juridica Z

Proyecto: Camilo Correa Ortiz

Revise: Erika Cure Vergara £0—

Radicado: 2024ER0291467

TRD. 80112-033 - Conceptos Juridicos. Conceptos Juridicos. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Codigo Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogota, D. C., Colombia