CGR - Concepto 0003 de 2019

Contraloria General de la Republica SGD 10-01-201914:16 CONTRALORÍA Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0001585 FoI:15 Anex:0 FA:0 ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA 1 MARIA TERESA ZULUAGA BOTERO GENERAL DE LA REPÚBLICA DESTINO CARLOS ALBERTO TOBAR MENESES 1 CONTRALORIA GENERAL DEL CAUCA

ASUNTO FUERO CONSTITUCIONAL DE LOS CONGRESISTAS - NATURALEZA Y OBJETO.

OBS 80112201 9EE0001 585(cid:9) 111 111111111111111111111111111111111111111 111 003 CGR-OJ-(cid:9) - 2019 Bogotá, D.C., Doctor

CARLOS ALBERTO TOBAR MENESES

Profesional Especializado Contraloría General del Cauca Carrera 7 No. 1N-66 Edificio Lotería del Cauca 2° Piso

PBX: 8237269

Popayán - Cauca Referencia: Respuesta a nuestro radicado 2018ER0111686

Tema: (cid:9) FUERO CONSTITUCIONAL DE LOS CONGRESISTAS — Naturaleza y objeto. / INEXISTENCIA DE FUERO FISCAL — Competencia de las contralorías para adelantar proceso de responsabilidad fiscal contra Congresistas.

Respetado doctor Tobar Meneses: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedentes Expone el peticionario que al darse inicio a un proceso de responsabilidad fiscal el presunto(s) responsable(s) puede: i) no estar en el cargo por cuya gestión fiscal

se le investiga, y ii) haber sido elegido como Senador de la República o Representante a la Cámara durante el trámite del proceso o antes de iniciarse. Ante esto, se refirió a una norma constitucional para indicar que la Corte Suprema de Justicia investiga y juzga a los miembros del Congreso, estableciendo para 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Página 2 de 15 ellos un fuero especial para ser investigados por el máximo tribunal de jurisdicción ordinaria. Antecediendo lo anterior, consulta de manera puntual: "1. Si pierde competencia una contraloría territorial para continuar investigado (sic) fiscalmente a una persona o para vincular a una persona al proceso de responsabilidad fiscal, si esta persona es elegida como Senador de la República o Representante a la Cámara, en atención al fuero constitucional de que gozan los miembros del Congreso de la República o si dicho fuero únicamente está referido para lasacciones penales y disciplinarias, exceptuando la acción fiscal.

2. En el evento de que el fuero al que hace referencia el numeral 3° del

artículo 235 de la Constitución también incluya los procesos de responsabilidad fiscal que tramitan las contralorías territoriales, cuál sería el trámite a seguir en los procesos que estén en curso donde uno de los investigados haya sido elegido posteriormente a la gestión por la cual se le investiga, miembro del Congreso de la República."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar4 y las presentadas por la Art. 25 Ley 1755 de 2015 2 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 3 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgrcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 3 de 15 ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscar6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo solicitenil. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Revisados los conceptos emitidos por esta Oficina sobre el fuero constitucional de los servidores públicos, se encontraron los siguientes: Concepto 1E89617 de agosto 29 de 2013 cuyo asunto consistió en "PROCESO

ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL. — FUNCIONARIOS CON FUERO CONSTITUCIONAL. COMPETENCIA DE LAS CONTRALORÍAS DELEGADAS.", sobre el fuero de los altos funcionarios del Estado se expuso lo siguiente: "El régimen jurídico del fuero es enteramente de rango constitucional. La

Constitución define las autoridades competentes para realizar la investigación, la acusación y el juzgamiento; y enumera los altos servidores del Estado que están revestidos de fuero y que quedan sujetos a esta especial modalidad de control; precisa las sanciones que se pueden imponer, y el tipo de responsabilidad que se aplica en esta excepcional y especial jurisdicción. (...) De lo expuesto por la jurisprudencia podemos colegir que no existe el fuero fiscal, dicho en otras palabras, la Contraloría General de la 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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República, goza de una amplia competencia para adelantar, la acción fiscal en sus distintas modalidades, y como corolario se deduce la competencia para adelantar el Proceso Administrativo Sancionatorio contra los altos funcionarios del Estado, por el incumplimiento frente a sus

obligaciones con el Organismos de Control Fiscal" Concepto EE0016540 de febrero 17 de 2015, asunto "FUNCIONARIOS AFORADOS — PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL — VIABILIDAD Y PROCEDIMIENTO", el caso estudiado se asemeja en parte a lo requerido hoy por el peticionario en el escrito de consulta, pues se trata de un presunto responsable al que se le adelanta un proceso de responsabilidad fiscal por una contraloría territorial y durante el mismo es electo miembro del Congreso de la República, al respecto esta Oficina consideró: "En el caso que nos ocupa, si el posible implicado era un servidor público, que realizaba gestión fiscal y no ostenta la calidad de congresista para la época de los hechos, las conductas relacionadas con el ejercicio de sus funciones pueden continuar siendo competencia de esa Contraloría Departamental. De acuerdo con lo expuesto, si los hechos se dieron con anterioridad a la posesión como Representante a la Cámara, el fuero constitucional no podría tener efectos retroactivos, en procesos que se hayan adelantado o estén en curso y esa Contraloría puede continuar conociendo del proceso ya que la investidura como congresista sólo la adquirió hasta el 20 de julio de 2014." Concepto 1E0061168 de Julio 2 de 2015, asunto: "Altos funcionarios del Estado — Definición" se expuso lo siguiente: "Con base en los argumentos expuestos por la Corte Constitucional, es posible dilucidar los siguientes aspectos a fin de dar respuesta al consultante: en primer lugar, que los altos funcionarios del Estado pueden ser determinados en razón de su fuero constitucional o legal; segundo,

que la condición de aforado puede ser determinada a partir de dos condiciones: la jerarquía del funcionario civil y su afinidad institucional con los que el constituyente protegió con un fuero especial para su investigación y juzgamiento y tercero, que a fin de determinar quiénes se encuentran incluidos en esta especial categoría de altos funcionarios estatales, es necesario acudir a dichos parámetros así como a las normas constitucionales y legales que fijan unos derroteros especiales de privilegio y exención para la definición de su juez natural frente a las actuaciones realizadas durante el desempeño de dichos empleos." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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4. Consideraciones jurídicas A partir de la consulta, corresponde a esta Oficina determinar si los miembros del Congreso de la República, en su condición de Senadores de la República o Representantes a la Cámara, tienen fuero fiscal de juzgamiento; esto es, si cuando ocurren los supuestos de hecho previstos legalmente para el inicio de un proceso de responsabilidad fiscal, en los que estaría involucrado un congresista, se varían las reglas de competencia para su adelantamiento.

Para dilucidar el problema jurídico se traerá a colación la definición del fuero constitucional; luego nos referiremos al fuero de los congresistas, como parte de

las prerrogativas parlamentarias, para de ahí determinar si existe o no un fuero fiscal; al paso que se hará mención del tratamiento jurisprudencial que ha tenido el tema en lo que atañe a la competencia de la Procuraduría General de la Nación, por ser nuestro par constitucional y, por último, se abordará el control de convencionalidad, con base en lo dicho por la misma jurisprudencia. 4.1 El fuero constitucional A fin de comprender mejor la figura jurídica del fuero constitucional de los Congresistas se trae a colación la siguiente definición jurídica: "Fuero Constitucional Garantía que la Constitución consagra en favor de las personas que desempeñan determinados empleos o se ocupan de determinadas actividades, en virtud de la cual su juzgamiento se halla sometido a jueces especiales. Además del fuero presidencial existe el de los altos funcionarios y el de los militares del servicio activo. El fuero presidencial es el fuero constitucional del Presidente de la República, en cuya virtud es juzgado (previa acusación de la Cámara de Representantes) por el Senado — en los casos de delitos en ejercicio de sus funciones o de dignidad por mala conducta — y por la Corte Suprema de Justicia — si es responsable de delitos comunes. El senado sólo puede imponer como penas la destitución o la pérdida de los derechos políticos. La Corte puede imponerle cualquiera de las sanciones previstas por el Código Penal. También hay un fuero constitucional para juzgamiento de dos grupos de los altos funcionarios. Los del primer grupo — Procurador General, ministros, magistrados

de la Corte Suprema de Justicia y magistrados del Consejo de Estado — son juzgados en la misma forma reservada al Presidente de la República. Los del segundo - Contralor General, jefes de departamento administrativo, agentes diplomáticos y consulares de la Nación, gobernadores, magistrados de los Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cor@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUE3LICA Página 6 de 15 tribunales de distrito, comandantes generales y jefes superiores de las oficinas de hacienda — sólo son juzgados ante la Corte Suprema por motivos de responsabilidad, infracción de la Constitución o de las leyes, o mal desempeño de sus funciones. El fuero militar es el de los militares en servicio activo, conforme al cual los delitos por ellos cometidos en relación con el mismo servicio, son del conocimiento de la jurisdicción penal militar."9 Se resalta de la anterior definición que la garantía de protección constitucional se otorga con ocasión al desempeño de un empleo o del ejercicio de determinadas actividades de un alto cargo o dignidad, dicho de otra forma: es en desarrollo de las funciones de los cargos referidos o de las actividades en que debe ocuparse, que el privilegio constitucional se activa, por causas constitucionales taxativamente señaladas. 4.2 El fuero constitucional de los Congresistas El Congreso de la República de conformidad con la Carta Política se encuentra integrado por: el Senado de la República y la Cámara de Representantes.

La Constitución Política estableció para ellos el privilegio de que sean investigados y juzgados por el máximo tribunal de jurisdicción ordinarial°, apunta allí cuáles autoridades son competentes para realizar la investigación, acusación y juzgamiento de estos altos dignatarios, es por esto, que el fuero es enteramente constitucional. Obsérvese lo que determinó para ellos: "ARTICULO 186. De los delitos que cometan los Congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única autoridad que podrá ordenar su detención. En caso de flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos inmediatamente a disposición de la misma corporación. Corresponderá a la Sala Especial de Instrucción de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia investigar y acusar ante la Sala Especial de Primera Instancia de la misma Sala Penal a los miembros del Congreso por los delitos cometidos. Contra las sentencias que profiera la Sala Especial de Primera Instancia de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia procederá el recurso de Diccionario Básico de Términos Jurídicos. Mario Madrid-Malo G. Colección Ciencia Jurídica. Fondo Editorial 9

Legis. Primera Reimpresión: julio 1992

Constitución Política artículo 235 numeral 3° y Sentencia C-545 de 28 de mayo de 2008 M.P. Nilson Pinilla 10 Pinilla Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 7 de 15 apelación. Su conocimiento corresponderá a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia La primera condena podrá ser impugnada."11 "ARTICULO 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia: (...)

4. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso."12

Nótese de las anteriores disposiciones, que la Constitución Política solo estipuló en favor de los congresistas un fuero penal de investigación y juzgamiento. En ese sentido, la Corte Constitucional en la Sentencia C-545 de 200813, dijo: "Hoy en día, por determinación del constituyente de 1991[21, el numeral 3° del artículo 235 consagra la atribución de la Corte Suprema de Justicia de investigar y juzgar a los miembros del Congreso, estableciendo de manera expresa un fuero para esos altos dignatarios del Estado[31, que lleva a que sean investigados y juzgados por el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria (art. 234 ib.) mediante un procedimiento de única instancia, generando a su favor dos ventajas: "la primera, la economía procesal; la segunda, el escapar a la posibilidad de los errores cometidos por los jueces o tribunales inferiores. A las cuales se suma la posibilidad de ejercer la acción de revisión, una vez ejecutoriada la sentencia.141 Tales garantías que revisten el procedimiento que adelanta la Corte Suprema de Justicia frente a los altos aforados, en modo alguno perjudica a sus beneficiarios, como reseñó esta corporación en la sentencia previamente referida, donde se

consideró que ser juzgado por el más alto tribunal de la jurisdicción ordinaria es "la mayor aspiración de todo sindicado". "(.. .)" Es finalidad de esta clase de fuero, además de constituir un privilegio protector de la investidura, asegurar al máximo la independencia en el juicio, pues la elección de esa clase de sistemas, como ocurre en otros países, según se ejemplificará más adelante, se encuentra acorde con lo avalado en los actuales postulados doctrinarios, según los cuales un punto tan delicado como la responsabilidad penal de quienes cumplen funciones que resultan relevantes al interés público, se sustrae de la actividad legislativa, "para otorgar la competencia juzgadora 'al órgano situado en la cúspide del poder judicial y, por eso mismo, el más capacitado para repeler unas eventuales presiones o injerencias" y comporta una serie de beneficios, como "una mayor celeridad en 11 Contiene el texto modificado por el artículo 1°, Acto Legislativo 01 de 20018 12 Contiene la modificación del artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2018 13 Expediente D-6960. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 533 (parcial) de la Ley 906 de 2004, "por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal". Magistrado Ponente: Dr. Nilson Pinilla Pinilla. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil ocho (2008). Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr©contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLECA Página 8 de 15 la obtención de una resolución firme, rapidez recomendable en todo tipo de procesos, pero particularmente en los que, como presumiblemente los aquí contemplados, provocan un gran sobresalto en la sociedadla "(...)" "3.3. Como lo ha aceptado esta corporación, la situación de los Senadores y de los Representantes a la Cámara no es equiparable a la de ningún otro servidor público, ni a la de un procesado común, habida cuenta que "tienen una especial jerarquía puesto que son los máximos dignatarios de la rama legislativa, por lo cual su situación procesal debe ser comparada no con la que la ley establece para el resto de servidores públicos sino con la regulación que la Carta consagra para quienes ocupan la cúpula de las otras ramas de poder'T91. En el mismo pronunciamiento que acaba de ser citado, esta Corte señaló que los congresistas, como altos representantes de la rama legislativa, equiparables en otros aspectos a los altos dignatarios de las ramas ejecutiva y judicial, tienen un fuero constitucional expreso para ellos, al sólo poder ser investigados y juzgados por la Corte Suprema de Justicia, sin que ello permita establecer que procesalmente tengan que recibir el mismo trato que los demás dignatarios, ni que sea imperativo que el diligenciamiento que les corresponde en materia penal sea el mismo que reciben los demás sujetos pasivos de la acción penal. Bajo tales supuestos, no puede equipararse la situación de los Congresistas, ni con los otros altos funcionarios del Estado, ni con todos los mayores de edad en general, al momento de ser investigados y juzgados penalmente, como quiera

que la investigación por su mismo juez natural difiere de la de aquéllos, sin que esto implique una discriminación o la vulneración de garantías procesales." Y ese mismo tribunal constitucional, en Sentencia T-965 de 200914, añadió al respecto: "En relación con este fuero penal especial, la Corte ha resaltado que está orientado a garantizar la dignidad del cargo y de sus instituciones, al igual que asegurar su independencia y autonomía,f661 para que puedan desarrollar las funciones que les han sido encomendadas. Al respecto, en la sentencia C-222 de 1996, la Corte señaló: "Dicho fuero especial no implica el sometimiento a jueces y tribunales especiales, esto es, distintos de los ordinarios, en aquellos casos en que sean objeto de investigaciones y eventualmente acusaciones, determinados funcionarios del Estado, sino el cumplimiento de un trámite procesal especial de definición de la procedencia subjetiva y en concreto del juicio penal; ello 14 Expediente T-2397614. Acción de tutela instaurada por Iván Díaz Mateus contra la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Magistrada Ponente: Dra. María Victoria Calle Correa. Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil nueve (2009). Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 9 de 15 precisamente para lograr la realización de los objetivos propios y esenciales

del Estado Social de Derecho, el cual, si bien, tal como lo ha dicho esta Corporación (cid:9) configura un Gobierno de leyes por encima de las personas, garantiza también de forma paralela la integridad y salvaguarda de sus instituciones y la seguridad de las personas que las representan, pues sólo así es posible mantener el equilibrio en el ejercicio del poder. La razón de ser del fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven los funcionarios vinculados por el fuero. Ante todo se busca evitar que mediante el abuso del derecho de acceso a la justicia se pretenda paralizar ilegítimamente el discurrir normal de las funciones estatales y el ejercicio del poder por parte de quienes han sido elegidos democráticamente para regir los destinos de la nación". f671" 4.3 Las prerrogativas parlamentarias La Corte Constitucional en la Sentencia SU-712 de 201315 traza la línea jurisprudencial de esa corporación en materia del fuero de los congresistas, para ello ilustra que este forma parte de las prerrogativas que les son concedidas en los estados democráticos, al anotar: "5.- Las prerrogativas parlamentarias como garantías institucionales La actividad parlamentaria es vital en toda democracia constitucional. Es, si se quiere, una condición sine qua non para su existencia, a tal punto que "el binomio parlamento-democracia es indisoluble"16. Por ello los ordenamientos fundados en el concepto moderno de democracia han diseñado e implementado mecanismos jurídicos con el propósito de brindar a los legisladores las

condiciones para que su actividad se desarrolle en forma libre e independiente, rodeada de las suficientes garantías. Son estas las llamadas "prerrogativas parlamentarias". Con el nombre de prerrogativas parlamentarias se alude a "aquellas posiciones peculiares de los parlamentarios que suponen excepciones constitucionalmente admitidas al régimen ordinario de protección de los derechos ciudadanos y que responden a un planteamiento finalista, la defensa del Parlamento, aunque luego de forma directa constituyen mecanismos de defensa de los parlamentarios individualmente considerados"17. 15 Expediente T-3005221. Acción de tutela presentada por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la Procuraduría General de la Nación. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio, 17 de octubre de 2013. 16 José Antonio Alonso de Antonio y Ángel Luis Alonso de Antonio, "Derecho Parlamentario". Barcelona, Librería Bosch, 2000, p. 9. 17 Ídem, p. 85. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 dgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Entre las variadas clases de prerrogativas parlamentarias se pueden mencionar las siguientes: (i) la inmunidad, que conlleva la imposibilidad de que un parlamentario sea procesado durante el ejercicio de su cargo; (ii) el suplicatorio, según el cual un congresista sólo puede ser investigado si la respectiva cámara

otorga previamente su aval; (iii) el fuero, que reserva el enjuiciamiento a ciertas autoridades, generalmente las más altas instancias judiciales; (iv) la inviolabilidad, a través de la cual se prohíbe investigar y sancionarlos por los votos y opiniones emitidos en ejercicio de sus funciones; (y) la dieta, consistente en la retribución o asistencia material y personal por el desempeño del cargo; (vi) el "recail", desposesión del mandato o pérdida de investidura, que por su naturaleza se encomienda a las instancias superiores del poder judicial." "En la jurisprudencia de esta corporación, la Corte ha catalogado las prerrogativas como verdaderas "garantías institucionales", concepto que tiene una larga trayectoria en la dogmática del derecho constitucional18. En la doctrina nacional también se ha utilizado la expresión "garantías constitucionales" para describir aquellas instituciones que "defienden la independencia de los miembros del Congreso"19. Antes que privilegios personales para asegurar la libertad e independencia de los miembros del parlamento, son normas que limitan las competencias de las autoridades. Están encaminadas a preservar la institución del Congreso antes que a sus integrantes individualmente considerados20. Refiriéndose a la inviolabilidad parlamentaria, por ejemplo, esta Corporación ha señalado que no se trata de prebendas individuales sino de una "garantía institucional a favor del Congreso y de la democracia, en vez de ser un privilegio personal del senador o representante como tal, lo cual explica que ella no pueda ser renunciada por su titular"21." 4.4 Inexistencia de fuero fiscal para los congresistas

Además del fuero penal, la Norma Suprema en materia de juzgamiento de congresistas establece especial protección para decidir sobre la pérdida de su Las garantías institucionales son, de acuerdo con el profesor español Francisco Rubio Llorente, "aquellas 18 normas que persiguen el aseguramiento de determinadas instituciones jurídicas, cuyo mantenimiento no engendra derechos subjetivos en favor de los individuos, pero cuya erosión sí viciaría de inconstitucionalidad cualquier ley". Francisco Rubio Llorente, "La Constitución como fuente de derecho". En: AAVV, "La Constitución y las fuentes del derecho". Madrid, Dirección General de lo Contencioso del Estado, Instituto de Estudios Fiscales, 1979, p. 53 y ss. Luis Carlos Sáchica, "Constitucionalismo Colombiano". Bogotá, Temis, 1987, p. 346. 19 Una precisión conceptual sobre la distinción entre las "prerrogativas parlamentarias" y las "garantías 20 institucionales" puede verse en la aclaración de voto a la Sentencia C-1174 de 2004, aún cuando en la jurisprudencia constitucional la utilización de los términos ha sido, en general, equivalente. 1 Corte Constitucional, Sentencia SU-047 de 1999. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgrPcontraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 11 de 15 investidura (artículo 183), atribuyendo la competencia al Consejo de Estado (artículo 237, numeral 5).

Respecto de la responsabilidad fiscal el estatuto constitucional (artículos 119, 267 y 268) no otorga tratamiento diferenciado alguno cuando los congresistas sean presuntos responsables del daño al patrimonio del Estado. Dicho en breve: no existe fuero fiscal para los congresistas. En este aspecto no se puede predicar la existencia de fuero especial integral como el reconocido al Fiscal General de la Nación, en virtud de lo preceptuado en los artículos 174, 175, 178 y 235, numeral 3, de la Carta Política, según lo explicó la Corte Constitucional en Sentencia SU-431 de 201522, puesto que aquel tiene para esa clase de altos dignatarios un alcance mayor, en tanto es extensivo a delitos cometidos en ejercicio de sus funciones, indignidad por mala conducta y delitos comunes, por lo que comprende todos los ámbitos de responsabilidad —incluida la fiscal-23. Bien se sabe que en materia de excepciones, como lo es la institución del fuero, la regla de interpretación jurídica es restrictiva; es decir, su objeto y alcance es definido taxativamente por la Constitución Política o, cuando esta lo autoriza, por la ley24. 4.5 Competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los congresistas. Inexistencia de fuero disciplinario. En materia disciplinaria la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-712 de 201325, también llegó a la conclusión que no existe un fuero disciplinario para los congresistas. Para ello, discurrió sobre la interpretación realizada en las sentencias C-417 de 1993, C-594 de 1996 y C-1076 de 2002; así como de la

interpretación sistemática de los artículos 6, 121, 123, 124, 125, 209, 277 y 278 de la Constitución Política. 22 Expediente T-4.124.790. Demandante: Luis Eduardo Montealegre Lynett, Demandado: Contraloría General de la República. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Bogotá D.C., nueve (9) de julio de dos mil quince (2015). 23 Concretamente, la Corte señaló que el fuero especial del Fiscal General de la Nación era aplicable frente al proceso administrativo sancionatorio, extensivo al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto la determinación del elemento subjetivo de la conducta y la imposición de la sanción correspondiente por "indignidad por mala conducta" compete al Senado de la República, previa acusación de la Cámara de Representantes. Cumplido lo anterior, la Contraloría General de la República podrá adelantar el proceso de respons