CGR - Concepto 0003 de 2021

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA 003 - 2021

CGR-OJ- - 2020

80112Señor

PEDRO ANÍBAL MORALES MANTILLA

Carrera 1 bis No 22 D 39 sur Barrio Granada Sur, Localidad cuarta (4) de San Cristóbal Bogotá D.C; pedroanibal.m.m@hotmail.com

REFERENCIA: Radicado Interno: 2020ER0142573

TEMA: FIJACIÓN SALARIOS CONGRESISTAS. COMPETENCIA DE

CERTIFICACIÓN DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA

REPÚBLICA.

Respetado Señor Morales Mantilla: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió su petición remitida vía correo electrónico, atinente a la fijación de los salarios de los congresistas. 1.Antecedentes. El peticionario señala que es de conocimiento público en todo el territorio nacional, que el salario de los Honorables Congresistas al igual que el de otros altos funcionarios, fue aumentado en concepto de muchos de sus compatriotas y en el suyo propio, de una manera evidentemente desigual con respecto a la fijación por Decreto del SMMLV ; transgrediendo a todas luces lo consagrado en los Arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 13 de nuestra Constitución Poi ítica. Indica también que, al día de hoy, para muchos colombianos, no resultan ser lo suficientemente claros los criterios y/o formulas aplicados (as) encaminados(as) al alza del rubro mencionado en contraprestación por la labor realizada por los aludidos servidores públicos. En este contexto, consulta: Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 "PRIMERA: Que se me corra traslado de la certificación expedida por el Contralor General de la República, donde conste de manera taxativa el promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central correspondiente al año 2020.

SEGUNDA: Que se me explique de manera CLARA, PRECISA Y SUFICIENTE, las fórmulas y/o criterios aplicadas (os), encaminadas (os) a producir el incremento del salario de los Honorables Parlamentarios y otros Dignatarios.

TERCERA: Que TODO lo solicitado en el presente acápite, sea divulgado a través de televisión nacional en horario PRIME TIME, y además, explicado personalmente por el Contralor General de la República de manera CLARA, PRECISA Y SUFICIENTE, con el fin de que las dudas que mis connacionales llegasen a tener al respecto, queden totalmente disipadas en virtud del derecho que les (nos) asiste de conocer el cómo se invierten nuestros tributos, ya que finalmente es de donde se solventan todos y cada uno de los gastos de la Nación incluyendo el mencionado en este escrito."

2. Respuesta a sus peticiones: 2.1. "PRIMERA: Que se me corra traslado de la certificación expedida por el Contralor General de la República, donde conste de manera taxativa el promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central correspondiente al año 2020." Se anexa la certificación expedida el 9 de marzo de 2020 por el Contralor General de

la República. 2.2. "SEGUNDA: Que se me explique de manera CLARA, PRECISA Y SUFICIENTE, las fórmulas y/o criterios aplicadas (os), encaminadas (os) a producir el incremento del salario de los Honorables Parlamentarios y otros Dignatarios." 2.2.1. Artículo 187 de la Constitución Política. La Constitución Política reglamentó de manera específica el procedimiento para la realización de los reajustes salariales anuales que podrán efectuarse a los miembros del Congreso de la República, en el artículo 187 así: "La asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República". La norma transcrita estableció un mecanismo especial de reajuste a los salarios de los miembros del Congreso, que fue objeto de reiteración en el artículo 8 de la Ley 4 de 1992, "Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de

conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política", en los siguientes términos: "ARTÍCULO 8°.- El Gobierno Nacional, en desarrollo de la presente Ley, determinará dentro de los diez (1 O) días siguientes a su vigencia, la asignación mensual de los miembros del Congreso Nacional, a partir de la cual se aplicará el artículo 187 de la Constitución Política. La asignación mensual de que trata el presente artículo, se aplicará en forma exclusiva a los miembros del Congreso y producirá efectos fiscales con retroactividad al (1) de enero de 1992." La disposición constitucional contiene dos elementos determinantes para la fijación del reajuste salarial de los miembros del Congreso: -El promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, y -La certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República. Los componentes introducidos por el constituyente para la determinación del aumento a los salarios de los congresistas, se sustraen de cualquier criterio de orden subjetivo, pues imponen como un parámetro meramente objetivo, a saber, el promedio ponderado establecido como aumento para los servidores de la administración central, certificado por el Contralor General de la República. De otra parte, resulta claro que el constituyente asignó la función de certificación al Contralor General de la República, dadas las atribuciones que este tiene respecto de las finanzas del Estado. (Artículo 268 C.P.). 2.2.2 Artículo 48 de la Ley 42 de 1993, modificado por el artículo 1 de la Ley 644 de 2001.

El artículo 48 de la Ley 42 de 1993, estableció que la certificación expedida por el Contralor General de la República, antes del 31 de enero de cada año, sería la del "porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos durante el año inmediatamente anterior en la remuneración de los servidores de la administración centraf'; esta disposición fue modificada por el artículo 1 de la Ley 644 de 2001, que introdujo otros dos parámetros adicionales; el primero atinente al año fiscal del cual establecería el promedio la Contraloría General de la República y el segundo, relacionado con la intervención del Gobierno Nacional a partir de la certificación expedida por la CGR. En otros términos, dado que el artículo 48 de la Ley 42 de 1993 ordenó que el promedio de los salarios de los servidores públicos del nivel central que correspondía establecer a la Contraloría General de la República, se aplicaría a los salarios Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 devengados en la vigencia anterior y se llevaría a cabo antes del 31 de enero de cada año, la Ley 644 de 2001 lo modificó así: "ARTICULO 1o. <Reforma el artículo 48 de la Ley 42 de 1993>. <Aparte tachado INEXEQUIBLE. Inciso 1 o. CONDICIONALMENTE exequible> El Contralor General de la República certificará dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la expedición de los decretos sobre incremento salarial para los

empleados de la administración central, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos para ese mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel, el cual será remitido al Gobierno Nacional para que este determine el reajuste en la asignación de los miembros del Congreso de la República. a) La ponderación sólo tomará en cuenta la variación de los sueldos y salarios decretados para los servidores de la administración central nacional, es decir, excluidas las entidades descentralizadas por servicios de este mismo orden; b) No se tendrá en cuenta los reajustes salariales provenientes de convenciones colectivas, pactadas con los trabajadores oficiales, y el número de empleados según la escala correspondiente de remuneración del sector central de la administración nacional para ese año fiscal; c) <CONDICIONALMENTE exequible> El reajuste no excederá la proporción en que se reajustaron los sueldos según la escala correspondiente de la remuneración del sector central de la administración nacional para ese año fiscal". La norma anterior fue objeto de revisión constitucional contenida en la Sentencia C24 7 de 2002, 1 en virtud de la cual el Alto Tribunal decidió declarar inexequible la palabra "porcentaje" incluida en el primer inciso, y condicionalmente exequible el literal c). La mencionada sentencia precisó varios temas esenciales. Ante todo que no resulta inconstitucional que sea el legislativo quien realice los desarrollos de los mandatos contenidos en la carta, que como el evento examinado, no indicaba sobre qué vigencia fiscal debía establecerse el promedio de los cambios ocurridos en la remuneración de

los servidores de la administración central, así como tampoco definía ningún parámetro para entender el alcance de "administración central", por tanto el artículo 48 de la Ley 42 de 1993 como la Ley 644 de 2002 podían fijarlo. Analizó también, a la luz de la Ley 489 de 1998, lo que debe entenderse por Administración Central y su impacto en el promedio que corresponde determinar a la Contraloría General de la República, así lo explicó: "Esta Corporación recuerda que la potestad del legislador para desarrollar el contenido de la Carta Política no encuentra limitantes distintos al respeto de 1

Sentencia C-246 de 9 de abril de 2002, Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 los preceptos, princ1p1os y valores constitucionales. En este sentido cabe señalar que el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso y que es a él a quien ha sido atribuida la cláusula general de competencia normativa. Así de manera reiterada la jurisprudencia ha señalado que: "(. . .) en Colombia la cláusula general de competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el de Francia. En efecto, el artículo 34 de la

Constitución de la V República enumera las materias que son competencia del Parlamento, de suerte que toda otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada en el Congreso. (. . .). Por medio de la ley el Congreso expresa su voluntad soberana que se concreta en normas de contenido general, impersonal y abstracto para regular los distintos aspectos de las relaciones sociales. El artículo 76 de la Constitución Nacional, al señalar las atribuciones que corresponde al Congreso adoptar mediante ley, no tiene alcance limitativo de la función legislativa; todo lo contrario, en él se comprenden todas aquellas actividades que el legislador estime necesario regular por ser acordes con el bien público y aptas para la realización de los fines del Estado con la restricción arriba anotada.

( ... ) No cabe duda de que el Congreso de la República en virtud de la cláusula general de competencia a la que se hizo referencia en las consideraciones preliminares de esta Sentencia, contaba con amplias facultades para desarrollar el mandato del artículo 187 constitucional. De su texto se deduce que el Constituyente no indicó a qué año debía corresponder el promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores públicos pertenecientes a la administración central que debía servir de parámetro para la definición del reajuste de la asignación de los congresistas, tampoco el término dentro del que el Contralor General de la República debería expedir la correspondiente certificación, ni estableció a qué autoridad Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 correspondería la definición de ese reajuste, lo que conduce a afirmar que tales materias debían ser objeto de desarrollo por la ley, sin que con ello de manera alguna pudiera derivarse una violación de la Constitución". Respecto al alcance de Administración Central Nacional, señaló: Al respecto cabe recordar que de acuerdo con los artículos 38 y 39 de la ley 489 de 1998, integran el sector central de la administración nacional, la Presidencia de la República, la Vicepresidencia, los Consejos Superiores de la Administración, los ministerios y departamentos administrativos, así como las superintendencias y las unidades administrativas especiales sin personería jurídica. A su vez integran el sector descentralizado por servicios: a) Los

establecimientos públicos; b) Las empresas industriales y comerciales del Estado; c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; e) Los institutos científicos y tecnológicos; f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Ahora bien, la disposición demandada señala que la ponderación a que alude el texto atacado "sólo tomará en cuenta la variación de los sueldos y salarios decretados para los servidores de la administración central nacional, es decir, excluidas las entidades descentralizadas por servicios de este mismo orden". La concordancia entre el texto atacado y las disposiciones citadas de la ley 489 de 1998, permite identificar claramente el sentido de la expresión administración central nacional introducido en la ley 644 de 2001, que no da lugar a equívoco sobre la necesaria exclusión del cálculo encomendado al Contralor General de la República de todas aquellas entidades descentralizadas que por su misma definición no pertenecen al sector central de la administración. Así las cosas, no encuentra ia Corte que asista razón al demandante cuando señala que se ha dado una interpretación errónea de la expresión administración central, cuando solo basta, como el mismo actor lo reconoce, examinar el contenido de los artículos 38 y 39 de la ley 489 de 1998 para identificar claramente los organismos que integran la administración

central nacional, en relación con los cuales se efectuará la ponderación a que alude la disposición atacada". En cuanto al alcance de las actividades atinentes al Contralor General de la República y del Gobierno Nacional para la fijación del reajuste salarial a los miembros del Congreso, la Corte aclaró: "( ... ).De acuerdo con el primer inciso del artículo 1 ºdela Ley 644 de 2001 El Contralor General de la República certificará dentro de los diez días hábiles siguientes a la expedición de los decretos sobre incremento salarial Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia .,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 para los empleados de la administración central, el porcentaje promedio ponderado de los cambios ocurridos para ese mismo año en la remuneración de los servidores de ese nivel, el cual será remitido al Gobierno Nacional para que este determine el reajuste en la asignación de los miembros del Congreso de la República". (subrayas fuera de texto). La Corte llama la atención en primer término sobre la expresión "porcentaje" introducida en la norma, que no figura dentro de los elementos establecidos por el Constituyente para que se proceda a efectuar el reajuste de la remuneración de los congresistas. El texto del artículo 187 constitucional es suficientemente claro en efecto al señalar que la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año "en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central".

En este sentido tomando en cuenta que la expresión aludida no corresponde al mandato expreso del constituyente en este campo y que no cabe a la ley introducir elementos que puedan alterar su sentido, esta Corporación declarará su inexequibilidad. Dicho mandato expreso determina igualmente la interpretación acorde con la Carta tanto de la competencia asignada por la norma atacada al Contralor General de la República como al Gobierno Nacional. E;n relación con este último, es claro que la expresión "para que este determine el reajuste de la asignación de los miembros del Congreso de la República", contenida en el aparte final del primer inciso, no puede interpretarse en el sentido de dejar al Gobierno Nacional en libertad de fijar el reajuste señalado con independencia de la certificación expedida por el Contralor General de la República". Por lo anterior, la Corte Constitucional fue clara al precisar la función del Contralor General de la República establecida en el artículo 187 de la Constitución Política y reglamentada en el artículo 48 de la Ley 42 de 1993, modificada por el artículo 1o . de la Ley 644 de 2001. En tal sentido, la asignación de los miembros del Congreso se reajusta cada año en proporción igual al promedio ponderado de los cambios ocurridos en la remuneración de los servidores de la administración central, según certificación que para el efecto expida el Contralor General de la República. Las fórmulas aplicadas para el cálculo del incremento salarial de los congresistas, están clara, precisa y suficientemente explicadas en el anexo técnico que hace parte de la certificación que se anexa a la presente respuesta. 2.3. "TERCERA: Que TODO lo solicitado en el presente acápite, sea divulgado

a través de televisión nacional en horario PRIME TIME, y además, explicado personalmente por el Contralor General de la República de manera CLARA, Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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8 PRECISA Y SUFICIENTE, con el fin de que las dudas que mis connacionales llegasen a tener al respecto, queden totalmente disipadas en virtud del derecho que les (nos) asiste de conocer el cómo se invierten nuestros tributos, ya que finalmente es de donde se solventan todos y cada uno de los gastos de la Nación incluyendo el mencionado en este escrito." La intervención de la Contraloría General de la República en la determinación del reajuste anual al salario de los miembros del Congreso de la República, se contrae a la certificación que debe expedir el Contralor General de la República, del promedio ponderado del reajuste a los salarios de los servidores públicos del sector central de la administración nacional, durante la correspondiente vigencia fiscal, sin que le sea posible incluir en dicha certificación ninguna consideración ni criterio distinto a la aplicación de la fórmula del "promedio ponderado" del reajuste al salario de los servidores públicos del sector central de la administración nacional. En ese orden, en cuanto a la determinación del reajuste anual al salario de los miembros del Congreso de la República, el Contralor General de la República sólo se limita al cumplimiento de una función constitucional y legal, plenamente reglada. En relación con su solicitud relacionada con la divulgación a través de la televisión

nacional en horario prime time, y, además, explicar personalmente por el Contralor General de la República, la certificación expedida por éste, con las fórmulas y/o criterios aplicados, se le indica que no es procedente acceder a dicha petición, toda vez que esta información es pública y por tanto conocida por toda la ciudadanía, aunado a ello, es procedente manifestar que tal actuación haría incurrir al Organismo de Control Fiscal en erogaciones de recursos innecesarias siendo que, como se señaló, la información es del absoluto conocimiento público y cualquier ciudadano puede acceder a ésta. Cabe precisar que el derecho de petición señalado por el Artículo 23 de la Constitución Nacional, regulado en el Título 11, del Derecho de Petición, Artículo 13, y siguientes de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 1755 de 2015, es la materialización del derecho a la información, facultad que se debe garantizar a la colectividad. Por lo tanto, su uso respetuoso, racional y adecuado es la garantía para que todos los asociados puedan tener igual derecho y acceso a este importante mecanismo de información pública. Sobre la atención al derecho de petición ha indicado la Corte Constitucional que, "las autoridades públicas y los particulares, en los casos definidos por la ley, tienen el deber de resolver de fondo las peticiones interpuestas, es decir que les es exigible una respuesta que aborde de manera clara, precisa y congruente cada una de ellas; en otras palabras, implica resolver materialmente la petición. La jurisprudencia ha indicado que una respuesta de fondo

deber ser: "(i) clara, esto es, inteligible y contentiva de argumentos de fácil comprensión; (ii) precisa, de manera que atienda directamente lo pedido sin reparar en información impertinente y sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas ; (iii) congruente, de suert.e que abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con Jo solicitado; y (iv) consecuente con el trámite que se ha surtido, de manera que, si la respuesta se produce con Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 9 motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente"@. En esa dirección, este Tribunal ha sostenido "que se debe dar resolución integral de la solicitud, de manera que se atienda lo pedido, sin que ello signifique que la solución tenga que ser positiva. 2 criterios plenamente respetados en la presente respuesta. 11 , En vista de estas consideraciones, se señala que de esta forma se ha atendido su derecho de petición en los términos establecidos en la Constitución Política y en la Ley, prerrogativa que permite la satisfacción de los principios de transparencia y publicidad de la gestión pública.

Director Oficina Jurídica Contralor Delegado para Economía y Finanzas Públicas Anexo: Certificación Contralor General de la República y ficha técnica. Proyectó. Lucenith Muñoz A.

N.R. 2020ER0142573

TRD. Derechos de petición. 2 Corte Constitucional. T-206 de 2018. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia