CGR - Concepto 0006 de 2018

1

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPUBLICA ContraloriaGeneraldelaRepública::SGD17-01-201816:08

AlContestarCiteEsteNo.: 2018IE0002690Fol:11Anex:0FA:0

ORIGEN 80112-OFICINAJURÍDICAIIVANDARIOGUAUQUETORRES DESTINO80116-DESPACHODELVICECONTRALOR/GLORIAAMPAROALONSOMASMELA

006 ASUNTO CONTROLINTERNOYCONTROLEXTERNODELAADMNISTRACIÓN.LÍMITES

CGR-OJ- -2018 OBS

801122018IE0002690 IIIllllllllllllllllIIlllllllllllllllllllllllll Bogotá D.C., Doctora

GLORIAAMPARO ALONSO MÁSMELA

Vicecontralora Generalde la República Despacho.

Asunto: Control interno y control externo de la Administración.- Límites competenciales del control externo.- Participación de la Contraloria General de la República en el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materiade Control Interno.- Principio de separación funcional de los órganos del Estadoy de colaboraciónarmónica.- Excepciónde inconstitucionalidad.

RespetadaseñoraVicecontralora: En atención a lasolicitud que su Despacho nos hiciera para "precisarlaparticipación y alcance de la CGR en elcumplimiento de compromisos" adquiridos en el seno del Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno, y que a continuacióntranscribe: "1. Presentar recomendacionesy/o sugerencias a lapropuestade evaluación existente de Control Interno de Gestión, Contable y Fiscal, que implica establecer criterios unificados para la evaluación que hace la Contraloria, la Contaduría y la Función

Pública". "2. Realizar seguimiento al Plande Mejoramiento para entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional que hayan tenido como resultado del informe de la auditoría de la Contraloria, una calificación correspondiente a abstención de opinión, opinión adversa o negativay consalvedades". Procede esta Oficina a conceptuar sobre ese tópico en la siguiente forma, no sin antes advertir que el alcance de sus conceptos está determinado por lo dispuesto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 y las funciones que le atribuye el artículo 43 del Decreto 267 de 20002: 1"ARTÍCULO28. ALCANCE DELOS CONCEPTOS.<Artículo sustituido porel artículo 1de laLey 1755de 2015.El nuevotextoeselsiguiente:>Salvodisposiciónlegalencontrario,losconceptosemitidosporlasautoridadescomorespuestas apeticionesrealizadasenejerciciodelderechoaformularconsultasnoserándeobligatoriocumplimientooejecución." 2Decreto267de2000,"Por el cual se dictannormassobre organizacióny funcionamiento de laContraloriaGeneral de la República,se establecesuestructuraorgánicay se fijan lasfunciones de sus dependencias","Artículo43. OficinaJurídica.

SonfuncionesdelaOficinaJurídica: Carrera69N°44-35piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000

cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPUBLICA

1. Precedentedoctrinal

La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República ha emitido varios conceptos en relacióncon el control interno,entre ellos, los más recientes son: - Concepto CGR-OJ-020-2016, radicado 2016EE0024056 de 25-02-2016 sobre el marco normativo del control interno, la metodología utilizada por la Contraloría General de la República para conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control interno, y régimen de inhabilidades aplicable a los auditores. - Concepto CGR-OJ-094-2017, radicado 2017EE0053413 de 02-05-2017 sobre las funciones de los auditores de control interno y la relevancia de sus informesparaadelantar laacciónfiscal. - Concepto CGR-OJ-096-2017, radicado 2017EE0053667 de 02-05-2017 sobre el control previo en la contratación administrativa por parte de las Oficinas de Control Interno, la coexistencia del control interno junto con el control externo y la eventualidad en que el jefe de oficina de control interno pudiese ser responsablefiscal.

2. Consideracionesjurídicas 2.1 Elcontrol interno ode primer grado Elartículo 209 de la Constitución Política consagra que laadministración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. En concordancia con lo anterior, el artículo 269 de la misma Ley Fundamental preceptúa: "En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de controlinterno, de conformidad con lo que

disponga la ley, la cualpodrá establecer excepciones y autorizar la contratación de dichosservicios conempresasprivadascolombianas". (...) 4.Absolver lasconsultasquesobreinterpretaciónyaplicacióndelasdisposicioneslegalesrelativasalcampodeactuaciónde laContraloríaGeneral,leformulenlasdependenciasinternas,losempleadosdelasmismasylasentidadesvigiladas. (...) 5.Absolver lasconsultasqueformulenlascontraloríasdelniveldepartamental,distritaly municipalrespectodelavigilancia delagestiónfiscalylasdemásmateriasenquedebanactuarenarmoníaconlaContraloríaGeneral. (...) 11.Orientar a lasdependencias de laContraloríaGeneralde laRepúblicaen lacorrectaaplicaciónde lasnormasquerigen paralavigilanciadelagestiónfiscal. 12.Estudiar y conceptuar sobre laspeticionesrelacionadasconlasconsultas deordenjurídico que le sean formuladas a la ContraloríaGeneraldelaRepública. 14.Asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigila_nciacuandoéstoslosoliciten. ((cid:127)(cid:127)(cid:127))" Carrera69N°44-35piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 y cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia 3 / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA La Corte Constitucional, en la Sentencia C-826 de 20133, al señalar la importancia del control interno,dijo en esa oportunidad:

"La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia dada por la Constitución al sistema de Control Interno, haciendo una detallada y clara exposición de este tipo de control a la administración pública, catalogándolo, junto con las contralorías en el ámbito de sus competencias, como un instrumento de naturaleza gerencial de la mayor importancia dentro de la estrategia institucional con el fin de lograr un efectivo control de gestión y, por contera, de garantizar el cumplimiento de los objetivos superiores asignados a los diferentes órganos del poder público, los cuales se concretan en la realización material de los fines esenciales del Estado atendiendo precisamente a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, consagrados enelartículo 209 Superior.[18] Esimportante recordar que este Control Internoes de primer grado, entanto que el Control Fiscal es de segundo grado, pero que estos dos tipos de controles se articulan, por lo cual el control ejercido por las contralorías está condicionado por la eficacia que se dé en el control de primer grado al interior de las entidades estatales. En este sentido, en el artículo 269 CP el Constituyente fue enfático al señalar que en el interior de las entidades debe haber un control de primer grado que es el interno: "Artículo 269.- En las entidades públicas, las autoridades correspondientes están obligadas a diseñar y aplicar, según la naturaleza de sus funciones, métodos y procedimientos de control interno, de conformidad con lo quedispongalaley... " Igualmente,esde recalcar la importanciadel control interno puestade relieve por la

jurisprudencia constitucional, al considerarla un tipo de instrumento gerencial, que busca mejorar el desempeño institucional en términos de calidad y eficiencia de la gestión, y que se complementa con el Control Fiscal que ejerce la Contraloría. A este respecto hadicho esta Corporación: "Especialconsideración merece este empleo, dada la importancia que alsistema de control interno da la Constitución de 1991, al caracterizarlo como principalísimo instrumento gerencial, instituido, junto con el control de segundo grado a cargo de las Contralorías, para asegurar el cabal cumplimiento delamisióndelasdistintas entidadesdelEstado. "En la visión del Constituyente de 1991, el eficaz y efectivo funcionamiento del control interno, también denominado de primer grado, se articula estrechamente con el que, en forma posterior y selectiva, ejercen las Contralorías en elámbito de su competencia. De ahí que la eficacia de este último, comocontrolde segundo grado que es, esté condicionadaporelgradode eficacia con que se ejerza elcontrol de primer grado alinterior de las entidades delEstadoporloscomponentesdelSistemadecontrolinterno. "Es del caso destacar que en el artículo 269 C.P., el Constituyente de 1991fue enfático aldisponerentérminoscategóricos, que alinteriorde todaslasentidades públicasdebe existiruncontroldeprimergrado, que eselinterno. 3CorteConstitucional,SentenciaC-826de13denoviembrede2013,expedienteD-9623,M.P.LuisErnestoVargasSilva Carrera69N°44-35piso1(cid:127) CódigoPosta!111071(cid:127) PBX5187000

cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia 4 / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBBLLIICCAA "Este controlesprincipalmenteaxiológicoy finalista, puespropendeporasegurar quelagestióninstitucionaldetodoslosórganos delEstado,seorientehacia larealizaciónde los fines que constituyensuobjetivo y, que ésta se realice con estrictasujeción a losprincipios constitucionales que guían elejercicio delafunciónpública"[19].(Enfasisde laSala) En igual sentido, en otra oportunidad la Corte se pronunció en relación con el control interno, enlossiguientestérminos: "(...) el control interno de gestión se encuentra encaminado a lograr la modernización de la administración pública y el mejoramiento de la capacidad de gestión de sus instituciones, tendiente a la consecución de mayoresnivelesdeeficienciaentodoslosórganosyentidadesdelEstado".[20] [18]Consultar laSentenciaC-1192de2000 [19]SentenciaC-506de 1999. [20]SentenciaC-996de2001. Las normas constitucionales citadasfueron desarrolladas por la Ley 87 de 1993,"por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado", con el propósito de que se concibiera y organizara de tal manera que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos existentes en la entidad, y en particular de las asignadas a aquellos que tengan responsabilidadde mando4. El control interno se denomina primario o de primer grado porque es el que la

Administración activaestá llamadaaaplicar en su propiaorganización, como primera medida para asegurar unaóptima gestión de sus recursos y el cumplimiento de sus finalidades. Así, por ejemplo, el Estatuto General de Contratación Pública indica que las oficinas de control interno de las entidades realizarán el control previo administrativo de lacontratación estatal5. 2.2 Elcontrolexterno o desegundo grado Dada la importancia que tiene la función administrativa para el logro de los fines esenciales del Estado, el Estatuto Constitucional ha previsto controles de segundo grado, es decir, externos a la gestión de la entidad encargada de la misma. En esa categoría se encuentran las autoridades de inspección, control y vigilancia, que integran la Rama Ejecutiva, y las contralorías como órganos autónomos e independientesde ésta. En lo concerniente a las contralorías, la Constitución Política en el artículo 267 determina que la función pública de control fiscal consiste en la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de laNación. Lahonorable Corte Constitucional en Sentencia C-826 4Ley87de 1993,artículo 1,inciso2. 5Ley80de 1993,artículo65,inciso3. Carrera69N°44-35piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 cgr@contralor¡a.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia 5 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA de 2013, antes citada, resumió la línea jurisprudencial sobre la función de control

fiscal, así: "5.2 El alcance normativo de las funciones constitucionales de la Contraloría General de la República han sido ampliamente analizadas por lajurisprudencia de esta Sala, quien hafijado las reglasjurisprudenciales para una mejor interpretación de las normas superiores antes mencionadas [33], y ha destacado los siguientes aspectos: (i) La relevancia y especial dimensión que ha tomado el control fiscal en la Constitución de 1991, dentro del marco del Estado Social de Derecho. En el nuevo paradigmade la Constituciónde 1991,se estatuyó como características o aspectos básicos del control fiscal, de conformidad con el artículo 267, el que "(i) constituye una función autónoma ejercida por la Contraloría General de la República, (ii) se ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos, sistemas y principios definidos por elLegislador; (iv) constituye un modelo integralde control que incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, para cuya efectividadse utilizanmecanismosauxiliares comola revisiónde cuentasyla evaluación delcontrolinterno de las entidades sujetas a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles de administración nacional centralizada y en la descentralizada territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores y etapasy actividades en los cuales se manejan bienes o recursosoficiales, sin que importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza la función o tarea sobre elcualrecae aquel, nisu régimenjurídico; y (vii) debe estar orientado porlosprincipios de eficiencia, economía, equidady la valoración de los

costosambientales.[34]"[35] (ii) El objetivo final de dicho control fiscal es el logro o cumplimiento de las finalidades constitucionales para las finanzas del Estado Social de Derecho, de conformidad con los principios y valores estatuidos en los artículos 2 y 209 Superiores, en las distintas etapas de recaudo, administración, inversión o disposición de recursos o bienes públicos, a través de mecanismos de vigilancia e inspección, paralocualdebeverificar el manejoadecuadoy correcto del patrimonio del Estado por parte de las entidades públicas o de los particulares, con el fin de proteger el patrimonio público, controlando y vigilando la transparencia, eficiencia, eficacia y prevalencia del interés general en el manejo y administración de los bienes públicosde la Nación.[36] (iii) Las funciones propias del control fiscal se extienden a todas las entidades y organismos del Estado, así como también a los particulares en cuanto manejen o administren recursos de la Nación.[37] De esta manera, la calidad de sujeto de controlfiscal de lasentidades mencionadasse determina independientementede la naturaleza pública o privada de las mismas, o de sus funciones, o de su régimen ordinario o especial, sino exclusivamente por su gestión fiscal que tenga que ver con recursos públicos o patrimonio de la Nación, de conformidad con la cláusula general de competencia contenida en el artículo 267 Superior, el artículo 2o de la Ley42 de 1993y el Decreto Ley267 de 2000, artículo 4o.[38] (iv) En la Constitución de 1991 el control fiscal es posterior y selectivo, lo cual

significa que se puede diferenciar en dos ámbitos: en un primer momento, el desarrollo de la función de vigilancia e inspección por parte de las contralorías de Carrera69N°44-35piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 0 cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia 6 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA todos los órdenes, mediante las auditorías; y en un segundo momento, y de conformidad con los resultados obtenidos en aquel primer momento, el desenvolvimiento de procesos fiscales, con el fin de determinar la responsabilidad fiscal a que haya lugar por parte de los servidores públicos o particulares respecto del manejo,administracióny ejecución de recursos públicos.[39] (v) El primer momento de vigilancia e inspección como parte del Control Fiscal desarrollado por laContraloría se encuentra íntimamenterelacionado conel Control Interno de las entidades públicas, de conformidad con lo exigido por el artículo 269 Superior, que exige el diseño y aplicación de métodos y procedimientos de control interno, loscualesdeben estar de acuerdo conlasfinalidades de laentidady con lo que disponga la ley, y sobre cuya calidad y eficiencia debe conceptuar el Contralor General de la República (C.P., art 268-6). A este respecto a sostenido la jurisprudencia que este punto en particular "permite una distinción entrelosfines y alcances del controlinterno propio de las entidades públicas y el control fiscal externo ejercido por la Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y municipales a nivelterritorial. Por

estarazón,lajurisprudencia dela Cortehahecho énfasis enladiferenciación ente el control interno y el control fiscal externo, que es una atribución exclusivaeinsustituibledelosorganismosdecontrolfiscal.[40]" [41] [33]Consultar laSentenciaC-599de2011 [34]Ver SentenciasC-374de 1995,C-1176de2004y C-382de2008,entreotras. [35] Sentencia C-557 de 2009. Ver también las Sentencias C-529 de 2006. Sobre la evolución delcontrolfiscal en Colombiaconsultar laSentenciaC-716de 2002. [36]Ver Sentencias C132de 1993,C-529de 1993,C-534de 1993,C-167de 1995,C-374de 1995, C-586 de 1995, C-570 de 1997, C-499 de 1998, Sentencia C-648 de 2002, C-1176 de 2004, C-382de2008,y C-7587de2010,entreotras. [37]Ver SentenciasC-167de 1995,C-1176de2004,y C-557de2009. [38]SentenciaC-167de 1995. [39]Ver SentenciasSU-620de 1996,C-832de2008y C-7587de 2010. [40]Ver SentenciasC-534de 1993,C-374de 1995,y C-1176de2004. . [41]ConsultarlaSentenciaC-599de2011 2.3 Límitescompetenciales de! control externo Por mandato del Constituyente Primario la función pública de control fiscal está a cargo de órganos autónomos e independientes de las ramas del poder público

(artículos 113, 117y 119Constitucionales), quienes deben realizar su labor en forma posterior y tienen prohibido el ejercicio de funciones administrativas, salvo las necesarias para su propia organización, quedando proscrita la coadministración (artículo 267 Constitucional) como vicio del anterior régimen constitucional. Estas características del actual modelo de control fiscal fueron reseñadas por la Guardiana de laCarta Política, en losalbores de sujurisprudencia: "(...) Esta lógica de separación, independencia y autonomía otorgada a la Contraloría General de la Nación, anuncia por sí misma, la concepción que se consagra en la nueva Constitución, del controlfiscal, separado, de manera rotunda, del anterior de la Carta de 1886, que lo involucraba en el proceso gerencial de la administración." "(...)" Carrera69N°44-35piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 y# cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia 7 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA "Igualmente, se termina con la coadministración que se ejercía mediante el control fiscal previo; (...)" "En igual sentido se otorga al Contralor General de la República una función reglamentaria de orden superior, al otorgársele la competencia para dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial, facultad que no puede interpretarse como extendida a la posibilidad de intervenir en los mecanismos de control interno que adopte la administración para el logro de sus objetivos, por

cuanto, estaría de este modo interviniendo indirectamente en funciones de coadministraciónque leestánprohibidas (art.268 numeral 12C.N.)". "(...) Se confiere así forma real a ladiferenciación entre lastareas administrativasy las de control fiscal, de donde el control interno se entiende como parte del proceso administrativo y corresponde adelantarlo a los administradores; teniendo oportunidades propias en todos los momentos del cumplimiento de la función administrativa, pudiendo serlo previo, concomitante o posterior, lo que permiteque elfuncionario cumplasufunción, asumiendo laresponsabilidadpor sus actuaciones y resultados; sin perjuicio de la independencia de los organismos de control fiscal, no coadministradores, que cumplirán sus funciones de manera posterior y selectiva, sin ocuparse de funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia organización (artículo 267 C.N.). Por eso, la Carta atribuye al Contralor General de la República, la facultad de conceptuar sobre la "calidad" y "eficiencia" del control fiscal interno de las entidades y organismos estatales, evaluación que ha sido definida por la ley como el análisis de los sistemas de control interno de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos (artículo 18Ley42 de 1993)." (Énfasis nooriginal)6 Estaposturajurídica hasido reiterada en varias sentenciasde constitucionalidad, por ejemplo, la que examina las facultades de intervención de las contralorías en el procesocontractualde laadministración7:

"...el artículo 267 reconoció enel controlfiscal unafunción pública que se ejercede manera "posterior y selectiva", separando claramente las labores administrativas de las de vigilancia fiscal, ante la "necesidad de asegurar que los organismos de control actúen con plena objetividad, imparcialidad e independencia, porque no sería lógico que luego de haberintervenido en la ejecución de ciertas actividades, un organismo se convirtiera desapasionadamente enjuez de sí m/'smo"11. Paratal fin, la norma constitucional incluyó el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en los principios de eficiencia, equidad y valoración de los costos ambientales." (...) "Coherente con ese modelo, el artículo 65 del estatuto de contratación asignó el control previo administrativo a las oficinas de control interno de cada entidad, mientras que la intervención de los organismos autónomos a cargo de velar por la 6CorteConstitucional,SentenciaC-534de 11denoviembrede1994,ExpedienteD-303.M.P.FabioMorónDíaz. 7CorteConstitucional,SentenciaC-967de21denoviem.brede2012,ExpedienteD-9043.M.P.JorgeIvánPalacioPalacio. Carrera69N°44-35piso1 CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia <§> 8 / CONTRALORIA GGEENNEERRAALL DDEE LLAA RREEPPUUBBLLIICCAA gestión fiscal se ejerce con posterioridad -sin perjuicio del control de advertencia8

que es expresión del principio de colaboración armónica, en la medida en que apunte al cumplimiento de los fines y principios constitucionales, siempre que no implique una suerte de coadministración o injerencia indebida en el ejercicio de las funciones de lasdemás autoridades . Desdeesta perspectiva, laCorte hainsistidoenque losorganismos de controlfiscal no estánfacultados paraintervenir en los procesos de contratación estatal ni tomar parte en las decisiones administrativas de cada entidad. Por ello esta corporación ha rechazado los mecanismos que suponen una intromisión ilegítima en la contratación estatal cuando implican el ejercicio de una función que el Constituyente sustrajo de losorganismos de controlfiscal." (...) 11CorteConstitucional,SentenciaC-089de2001 A renglón seguido, para enfatizar la prohibición de coadministración, la Corte cita la Sentencia C-113de 1999,así: "En ese orden de ideas, la tarea de entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administración cual si fueran parte de ella. sino precisamente la de ejercer el control v lavigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone también la del entevigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la perspectiva del control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucradosen el procesoadministrativo específico, objeto de su escrutinio,v en la

toma de decisiones, perderíantoda legitimidadparacumplirfiel e imparcialmentesu función. Así, pues, entratándose de la Contraloría General de la República, el control a ella asignado es de carácter posterior, por expresa disposición del artículo 267 de la Constitución, motivo por el cual resultaevidente que a dicho órgano le estávedado participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es. cuando ha adoptado va sus decisiones". (Resalta laCorte)9 De otra parte, la Corte Constitucional en Sentencia C-103 de 201510, mediante la cual declaró inexequible la función de advertir sobre procesos en ejecución que representaran un grave riesgo para el patrimonio público, examina la función del control interno como medio alternativo para alcanzar los fines constitucionales que pretendíaaquellafacultad de que estabandotadas lascontralorías, así: "61. Entre los medios alternativos dispuestos para alcanzar los fines perseguidos con el control de advertencia, se encuentra el controlinternoque, según lo previsto 8 La Corte Constitucional en Sentencia C-103 de 11de marzo de 2015, Expediente D-10404. M.P. MaríaVictoria Calle Correa,declaróinexequibleladenominadafuncióndeadvertencia,porpartedelasContralorías. yCorteConstitucional,SentenciaC-967de21denoviembrede2012,ExpedienteD-9043.M.P.JorgeIvánPalacioPalacio. 10CorteConstitucional,SentenciaC-103de 11demarzode2015,ExpedienteD-10404.M.P.MaríaVictoriaCalleCorrea.

Carrera69N°44-35piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 y cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia 9 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA en los artículos 209 y 269 superiores, están obligadas a implementar las entidades públicas. Comoquedó expuesto,atribuir carácter posteriory selectivoal control encabezade la Contraloría no implicó una renuncia del constituyente a la implementación de formas de control previo de la gestión fiscal, sino que, para efectos de no comprometer la autonomía del ente de control externo, aquellos mecanismos preventivos, a los que se confiere naturaleza administrativa y corresponden a un primer nivel de control, habrían de ser implementados, con carácter general, a través de lossistemas de control interno. El control interno, inicialmente regulado por la Ley 87 de 1993,87 fue objeto de reestructuración y de un importante desarrollo normativo,tras la instauración de un Sistema Nacional de Control Interno dispuesta por la Ley 489 de 199888 y reglamentado, entre otros, por losDecretos2145 de 199989y 934de 201490. Si bien esta herramientatiene un amplio espectro de objetivos, contemplados en el artículo 2o de la Ley87de 199391,recogedentrode estos el "(p)rotegerlosrecursos de laorganización, buscandosuadecuadaadministraciónanteposiblesriesgosque los afecten", asicomo el"(d)efiniry aplicarmedidasparaprevenirerrores, riesgos,

desaciertos o irregularidades financieras o administrativas, así como detectar y corregirlasdesviacionesquesepresentanyquepuedenafectarelcumplimientode objetivos y metasprogramadas". Propósitos que coinciden, en lo sustancial, con la finalidadquese buscaalcanzar con lafunción deadvertencia. Al igual que el control fiscal externo que ejercita la Contraloría, también el control interno debe consultar criterios de "igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidady valoración de costosambientales"92, así como criterios de eficacia, que coinciden con los que orientan el ejercicio de lavigilancia fiscal atribuidaa laContraloría. Asimismo, las disposiciones que regulan el control interno le atribuyen a los auditores internos, entre otras, la competencia para "(v)erificar los procesos relacionados con elmanejo de los recursos, bienes y los sistemas de información de la entidad y recomendar los correctivos que sean necesarios",93 la cual se asemeja a lafacultad para emitir advertencias que la normademandada atribuye a la Contraloría. Inclusive, en aras de mantener la independencia del funcionarlo encargado del control interno, el parágrafo de la norma citada le prohibe participar en los procedimientos administrativos de la entidad a través de autorizaciones o refrendaciones. Por último, con el fin de asegurar la necesaria coordinación entre el control fiscal que, con carácter previo,corresponde implementar a las propias entidades públicas a través del sistema de control interno, y el control fiscal externo en cabeza de la Contraloría, la Constitución en su artículo 268 numeral 6o le atribuye al Contralor

General de la República la competencia para conceptuar y evaluar la calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado. Además, se atribuye al Contralor General de la República la competencia para reglamentar losmétodosy procedimientosque regirán estaevaluación.94 Carrera69N°44-35piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 & cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia 10 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA 87 "Porla cualse establecen normasparaelejercicio delcontrolinterno enlasentidadesy organismosdelEstadoysedictanotrasdisposiciones". 88 "Porlacualsedictannormassobrelaorganizaciónyfuncionamiento delasentidadesdel orden nacional, se expiden lasdisposiciones, principiosy reglasgeneralespara elejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15y 16delartículo 189 de la Constitución Políticaysedictanotrasdisposiciones". ElcapítuloVI de esta ley (arts.27 a 29) dispone la creacióndel SistemaNacionaldeControlInterno. 89 "Por el cual se dictan normas sobre el Sistema Nacional de Control Interno de las Entidadesy Organismos de laAdministración Pública del Orden Nacionaly Territorialy se dictanotrasdisposiciones." 90"PorelcualseactualizaelModeloEstándardeControlInterno(MECI)." 91 "Porla cualse establecen n