CGR - Concepto 0011 de 2021

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CGR-OJde 2021

80112Bogotá D.G., Señor JORGE ENRIQUE CORREA CASTELLAR Coordinador de la Veeduría Ciudadana de Monitorio Social a la Gestión Pública monitoriandolopublico@hotmail.com

Referencia: Radicado Interno: 2020ER0135777

Tema: CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN Apoyo administrativo y logístico de la Administración Respetado señor Correa, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1 , donde pregunta lo siguiente:

1. Antecedentes El peticionario pregunta lo siguiente: "Es posible que un consejero territorial de planeación del Atlántico, estudie un programa de pregrado o posgrado pagados con cargo de los rubros 20920 correspondiente a Gastos de Movilización y viáticos para el Consejo Departamental de Planeación y 25890 Apoyo al Consejo departamental de Planeación del Atlántico.

Dentro del anterior contexto; ¿ de darse la capacitación de los miembros consejeros de planeación del Atlántico en programas de pregrado y posgrados con dineros a cargo de los rubros 20920 y 25890, se visualizaría algún tipo de falta disciplinaria, penal o fiscal?" 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

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2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 .

Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de según el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre el tema objeto de consulta. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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4. Consideraciones Problemas jurídicos. ¿Es posible que un consejero territorial de planeación del Atlántico, estudie un programa de pregrado o posgrado pagado con cargo a los rubros presupuestales 20920 correspondiente a Gastos de movilización y viáticos para el Consejo Departamental de Planeación y 25890 Apoyo al Consejo Departamental de Planeación del Atlántico? ¿Este hecho acarrea responsabilidad fiscal?

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley 152 de 1994, por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, dentro de las instancias de planeación en las entidades territoriales se encuentran los Consejos Territoriales de Planeación Municipal, Departamental, Distrital, o de las Entidades Territoriales Indígenas. Señala el artículo 35 de la Ley, que las funciones del Consejo Territorial de Planeación, son las mismas que tiene el Consejo Nacional de Planeación, las cuales están contenidas en el artículo 12, y que consisten en: analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo; Organizar y coordinar una amplia discusión sobre el proyecto del plan de desarrollo, mediante la organización de reuniones regionales y locales con los Consejeros, en las cuales intervengan todos los sectores, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política de 1991; absolver las consultas que formule la Administración o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan de desarrollo; formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del plan; conceptuar sobre el proyecto del

Plan de Desarrollo elaborado por la entidad territorial; y, realizar semestralmente un seguimiento a las metas de continuidad, cobertura y calidad de los servicios, definidas en los respectivos planes sectoriales. En relación con los recursos con los que cuentan los Consejos Territoriales, ha señalado el Departamento Nacional de Planeación9 , que el Consejo Nacional de Planeación y los consejos territoriales no cuentan con personería jurídica, ni poseen autonomía administrativa y patrimonial. Por ello, para garantizar su funcionamiento, la Ley 152 de 1994 estableció que tanto el Departamento Nacional de Planeación como las dependencias equivalentes de las entidades territoriales, según sea el caso, deben garantizar los recursos requeridos por los respectivos Consejos para realizar su labor. En efecto así lo estableció la Ley 152 de 1994 en el parágrafo del artículo 35, en relación con los CTP, al disponer que la dependencia de planeación de la correspondiente entidad territorial prestará al respectivo Consejo, el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento. 9 DNP. El papel de los Consejos Territoriales de Planeación CTP. DNP Bogotá D.C. Noviembre de 2007. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia 4 Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en la Sentencia C-524/03 de la Corte Constitucional, al señalar que normas como la precitada, contienen una obligación para el Departamento Nacional de Planeación y las dependencias de planeación de las entidades territoriales, que no es facultativa ni discrecional, de brindarles el apoyo

administrativo y logístico indispensable para su funcionamiento. Es así como, tal como lo señala el DNP, las administraciones municipales y departamentales están en la obligación de prestar el apoyo logístico y administrativo necesario para el funcionamiento de los CTP. Cada entidad territorial decide la forma más conveniente para prestar ese apoyo y garantizar que los consejos de planeación funcionen y cumplan su misión constitucional. Sin embargo, dichos recursos no pueden ser ejecutados directamente por los CTP, puesto que ellos no poseen personería jurídica, razón por la cual no pueden contratar ni ser objeto de obligaciones legales. Entre las formas de apoyo de la administración territorial a los CTP, se encuentran las siguientes: - La destinación de recursos al Programa de Formación Ciudadana. Por mandato legal la Administración departamental y municipal, deben contar con recursos en su plan de desarrollo destinados a facilitar la participación ciudadana, la formación y capacitación ciudadana y al fomento y desarrollo de la democracia, etc.; aspectos que se pueden utilizar para brindar el apoyo a los CTP. - La incorporación de recursos en el Presupuesto para apoyar al CTP. Esta propuesta se puede llevar a cabo a través de la elaboración y presentación de un proyecto, bien sea por parte de la Administración o del CTP. El proyecto debe contener los objetivos, metas, actividades generales y específicas, con sus respectivos costos y un cronograma de trabajo para cada período específico y estar inscrito en el Banco de Proyectos de la respectiva entidad territorial. En la práctica, según el DNP, las administraciones municipales, distritales y departamentales están obligadas a prestar el apoyo logístico y administrativo

necesario para el funcionamiento de los CTP. En algunos municipios se presta bajo la modalidad de un apoyo en transporte a los consejeros para su desplazamiento a las zonas rurales; en otros, existe un rubro del presupuesto municipal o departamental destinado a funcionamiento del CTP; mientras que en otros se hace mediante la presentación de un proyecto que se incluye en el presupuesto, al cual se le asignan unos recursos anualmente. Además, el apoyo puede consistir, entre otros aspectos, en la financiación para el desplazamiento de los consejeros, realizar capacitaciones, talleres, adquirir equipos de oficina y material de trabajo. Para financiar estas actividades, la Administración debe elaborar e inscribir un proyecto específico en el Banco de Proyectos municipal o departamental y asignar los recursos en el marco del rubro mediante el cual se financien procesos de participación ciudadana. ----fi----------------------------

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5 De otra parte, es necesario precisar que los consejeros son particulares que ejercen funciones públicas de carácter consultivo derivadas del principio de la democracia participativa y que deben poseer conocimientos técnicos o experiencia en los asuntos del sector o localidad de que se trate, Adicionalmente, de acuerdo con la Ley 152 de 1994, para ser miembro de un CTP, es requisito estar o haber estado vinculado a las actividades propias de las organizaciones y sectores que representa Para efectos de responder la consulta, el Decreto 000435 de 2019, "por medio del cual

se liquida el presupuesto de rentas, gastos e inversiones del Departamento del Atlántico para la vigencia fiscal del 2020", contiene los siguientes rubros: 20920 Gastos de movilización y viáticos para el Consejo Departamental de Planeación 25890 Apoyo al Consejo Departamental de Planeación del Atlántico Habiendo quedado suficientemente explicado en qué consiste el apoyo al Consejo Departamental de Planeación, indaga el peticionario sobre el hecho de si es posible que un consejero adelante un pregrado o un posgrado con cargo a dichos rubros. En concepto de esta Oficina, si desde el momento en que un particular se postula como consejero, ya posee los conocimientos técnicos o la experiicia sobre la materia pertinente, no se encontraría justificación para emplear recursos económicos que deben destinarse para el ejercicio de las funciones propias del Consejo Territorial de Planeación, en estudios de pregrado o posgrado. El Departamento Nacional de Planeación, es claro en señalar que el apoyo puede consistir en la financiación para el desplazamiento de los consejeros y realizar capacitaciones y talleres. lo que difiere ostensiblemente de asumir el pago de programas de educación superior y además pretender que con dichos recursos públicos se subsidie el traslado a los centros educativos donde se tomen tales programas. Esto en concordancia con disposiciones normativas que contienen principios de orden presupuesta!, tales como las previstas en el Decreto 111 de 1996, "por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto", cuyo artículo 15, señala que el presupuesto

contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto. A su vez, el artículo 18 de dicho Decreto, dispone que las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto-y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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6 Finalmente, en cuanto a si hay lugar a imputar responsabilidad fiscal cuando se destinan los recursos de un rubro presupuesta! a una finalidad diferente a la prevista en la norma, el órgano de control fiscal en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política, deberá verificar la existencia de un daño patrimonial producto de dicha conducta, dentro del respectivo proceso de responsabilidad fiscal regulado por las Leyes 61 O de 2000 y 1474 de 2011.

5. Conclusiones El apoyo administrativo y logístico que debe prestar la Administración a los Consejos Territoriales de Planeación, es para el eficiente ejercicio de las funciones que le han sido asignadas por ley. Dentro de dicho apoyo pueden incluirse capacitaciones y talleres, lo cual difiere de pagar pregrados o posgrados, lo que eventualmente podría constituir un detrimento patrimonial que podría derivar en la imputación de

responsabilidad fiscal, lo cual deberá analizarse dentro del correspondiente proceso. Cordialmente,

Proyectó: Erika Cure e.,c...-

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0135777

TRD. 80112-033 - Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia