CGR - Concepto 0015 de 2020

CONTRALORIA Contraloria General de la Republica :: SGD 26-02-2020 13:53

Al Contestar Cite Este No.: 2020EE0023616 Fol:4 Anex:O FA:O

ORIGEN 80112-0FICINA JURIDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ ROORIGUEZ GENERAL DE LA REPÚBLICA DESTINO MARIO YEPES DEL PORTILLO / SORTEO EXTRAORDINARIO DE COLOMBIA L TOA

ASUNTO CONCEPTO NATURALEZA JURiDICA SORTEO EXTRAORDINARIO DE COLOMBIA LT OA.

OBS Ql fi - 2020EE0023616 111111111111111111 I II IIIIII IIII I IIIIIII1 111111

CGR-OJ- ----~- • ----- 2020 80112 o.e.,

Bogotá Doctor

MARIO YEPES DEL PORTILLO

Presidente Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda. Calle 72 No.1 O - 07. Oficina 903 o.e. Bogotá contactenos@extradecolombia.com. co Referencia: Radicado Interno: 2020ER0002796 del 14/01/2020 - 20201 E0012934 del 11/02/2020

Tema: NATURALEZA JURÍDICA SORTEO EXTRAORDINARIO DE

COLOMBIA LTDA. - OBLIGACIÓN DE REPORTAR CONTRATACIÓN

EN SECOP 11

Respetado doctor Yepes, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República-CGR-recibió la consulta citada en la referencia\ la cual se procede a responder a continuación:

1. Antecedentes El peticionario formula la siguiente pregunta: Contexto: Forman parte de EXTRADEC LTDA., nueve entidades: siete descentralizadas del

orden departamental, y los departamentos de Atlántico y Córdoba. Entrada en vigencia la Ley 643 de 2001, mediante Escritura Pública estableció como naturaleza jurídica y régimen aplicable, el de una empresa filial de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las entidades territoriales y de las entidades descentralizadas en calidad de socios, sociedad de capital público, bajo las características de sociedad comercial de responsabilidad limitada. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

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2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita

a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Genera/'13 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigHancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fisca/"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos Jo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre aspectos relacionados con el tema objeto de consulta mediante conceptos tales como el 001840 de 1998 y 576 de 2002. Cabe advertir que los mismos están desactualizados teniendo en cuenta los cambios normativos y los que ha tenido el Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda. Dichos

2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 conceptos podrá consultarlos a través de la Relatoría en la página institucional: www.contraloria.gov.co, o solicitarlos al teléfono 5187000 Ext. 15204, o a través del correo institucional: cgr@contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cuál es la naturaleza jurídica del Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda.? ¿ Tiene competencia la Contraloría General de la República para

definir si una entidad debe reportar su información contractual en el SECOP? Dispone el artículo 336 de la Constitución Política de Colombia, que ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en virtud de la ley. Advierte la norma que la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un régimen propio, fijado por la ley de iniciativa gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud. El Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda., de acuerdo con la Escritura Pública No.4385 de 2005, dispuso que se trata de una empresa filial de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las entidades territoriales y de las entidades descentralizadas en calidad de socios constituidos como sociedad comercial de responsabilidad limitada. Dichos socios son: Lotería de Cúcuta, Lotería de Quindío, Lotería de la Beneficencia de Nariño, Lotería del Tolima, Lotería de Risaralda, Centenario de Pereira, Lotería de Bolívar La Millonaria del Caribe y los departamentos del Atlántico y Córdoba. Atendiendo a lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, "por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", esta aplica a todos los organismos y entidades de la Rama

Ejecutiva del Poder Público y de la Administración Pública y a los servidores públicos que por mandato constitucional o legal tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestación de servicios públicos o provisión de obras y bienes públicos y, en lo pertinente, a los particulares cuando cumplan funciones administrativas. Adicionalmente, dispone la norma que las reglas relativas a características y régimen de las entidades descentralizadas se aplicarán, en lo pertinente, a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que les es propia de acuerdo con la Constitución Política. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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4 En particular sobre las filiales de las empresas industriales y comerciales del Estado, dispone el parágrafo del artículo 49, que se constituirán de acuerdo con lo dispuesto en la ley en cita previa autorización del Gobierno Nacional si se tratare de entidades de ese orden o del Gobernador o el Alcalde en tratándose de entidades del orden departamental o municipal. Más adelante señala la Ley en el artículo 94, que las empresas y sociedades que se creen con la participación exclusiva de una o varias empresas industriales y comerciales del Estado o entre éstas y otras entidades descentralizadas y entidades territoriales se rigen por las disposiciones establecidas en los actos de creación, y las disposiciones del Código de Comercio. Salvo las reglas siguientes: (. ..) cuando en el capital de las empresas filiales participen más de una empresa industrial y comercial

del Estado, entidad territorial u otra entidad descentra/izada, la empresa filial se organizará como sociedad comercial de conformidad con las disposiciones del Código de Comercio. (.. .) El funcionamiento y en general el régimen jurídico de los actos, contratos, se,vidores y las relaciones con terceros se sujetarán a las disposiciones del derecho privado, en especial las propias de las empresas y sociedades previstas en el Código de Comercio y legislación complementaria. De otra parte, dispone el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, "por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos", lo siguiente: "Artículo 14. Del régimen contractual de las empresas industriales y comerciales del estado, las sociedades de economía mixta, sus filiales y empresas con participación mayoritaria del estado. < Artículo modificado por el artfculo 93 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente: > Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%}, sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%}, estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus

actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes". (Subrayado fuera de texto). Nótese como la norma en cita resalta que si bien las filiales de empresas industriales y comerciales del Estado, se rigen por la normatividad aplicable propia de sus actividades, es decir, que no aplican las disposiciones del Estatuto General de Contratación, no pueden dejar de aplicar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de la contratación estatal. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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5 Es así como el artículo 209 de la Carta Constitucional, señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. El Estado a través de los órganos de control fiscal es el encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución,

donde indica que la misma recae sobre la Administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. En consonancia con lo anterior, se encuentra norma especial, el artículo 54 de la Ley 643 de 2001, "por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar", que dispone lo siguiente: "Artículo 54. Control fiscal. Los recursos del monopolio son públicos y están sujetos a control fiscal, el cual será ejercido por el órgano de control que vigile al administrador del monopolio de acuerdo con las normas especiales sobre la materia". En la normatividad interna de la Contraloría General de la República, se encuentra la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No.0048 de 2019, "por la cual se actualiza la sectorización de los sujetos de control fiscal y se asigna en las Contralorías Delegadas Sectoriales la competencia para ejercer la vigilancia y el control fiscal", en cuyo artículo 14 señala que será la Contraloría Delegada para el Sector Social, la dependencia encargada de ejercer la vigilancia y el control fiscal a los recursos destinados a las áreas de la salud, provenientes de las rentas del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, conforme a lo establecido en la Ley 643 de 2001. La ley en cita, define el monopolio rentístico en el artículo 1 º como la facultad exclusiva del Estado para explotar, organizar, administrar, operar, controlar, fiscalizar, regular y vigilar todas las modalidades de juegos de suerte y azar, y para establecer las condiciones en las cuales los particulares pueden operarlos, facultad que siempre se debe ejercer como actividad que debe respetar el interés público y social y con fines

de arbitrio rentístico a favor de los servicios de salud, incluidos sus costos prestacionales y la investigación. Puntualmente en relación con la obligatoriedad que tiene el Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda., de publicar su proceso de contratación en el SECOP 11, esta Entidad se atiene lo dispuesto por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente, máxima autoridad en la materia, la cual se ha pronunciado en este sentido: Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 6 "Las Entidades Estatales, independientemente del régimen jurídico aplicable, su naturaleza jurídica, o la pertenencia a una u otra rama del poder público tienen la obligación de publicar toda su actividad contractual en el SECOP desde la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007. Para el caso de las Entidades Estatales de régimen especial deben publicar todos los Documentos del Proceso de Contratación, así como la información relativa a la ejecución del contrato"9 . En otro pronunciamiento, dicha entidad señaló lo siguiente: "El literal c) del artículo 3 de la ley 1150 de 2007 establece que el SECOP "contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos". Dicha obligación fue reiterada en el artículo 1 O de la Ley 1712 de 2015 "Ley de Transparencia", así como en el artículo 7° del decreto reglamentario de la Ley de Transparencia, Decreto 103 de 2015.

Por tal motivo, las Entidades que no se encuentran sometidas al régimen de contratación estatal pero que contratan utilizando dineros públicos, deben publicar de conformidad con la herramienta del SECOP, de acuerdo con lo previsto en el artículo 223 del Decreto ley019 de 2012, en el literal e) del artículo 9º de la Ley 1712 de 2014 y en el artículo 8º del Decreto 103 de 2015 todos los contratos, las adiciones, prórrogas, modificaciones o suspensiones, cesiones, aprobaciones, autorizaciones, requerimientos o informes del supervisor o del interventor que aprueben la ejecución del contrato, las contrataciones adjudicadas para la correspondiente vigencia en lo relacionado con funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y en caso de los servicios de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011. ( ...) . De acuerdo con lo anterior el SECOP cuenta con el módulo denominado "Régimen especial", en el cual las entidades pueden publicar los contratos celebrados con un régimen distinto al de la Ley 80 de 1993. En este módulo deben publicarse los contratos, sus adiciones, prórrogas, modificaciones o suspensiones, cesiones y en 1º. general, todos los demás documentos relacionados" La Agencia mediante Circular Externa Única1 1 , señaló que de acuerdo con el numeral 5 del artículo 3 del Decreto 4170 de 2011, Colombia Compra Eficiente tiene competencia para expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública. Las circulares externas proferidas por Colombia Compra Eficiente son actos

administrativos que contienen mandatos, orientaciones e instrucciones que van dirigidas a las Entidades Estatales y al público en general y son de obligatorio cumplimiento 12. 9Agencia Nacional de Contratación -Colombia Compra Eficiente https://sintesis.colombiacompra.gov.co/contenVpublicaci%C3%B3n-secop-empresas-de-servicios-p%C3%BAblicos 13/02/2020. 10:31 a.m. 'ºIbídem. https://sintesis.colombiacompra.gov.co/contenVpublicaci%C3%B3n-secop-empresas-industriales-y-comerciales-del­ estado-0 "Ibídem. Circular Externa Única {Incluye las actualizaciones del 16 de abril de 2019). https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_ public/files/cce_ c irculares/cce_ circular_u nica. pdf. Pág. 8. 13/02/2020. 2:49 p.m. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, Auto del 14 de agosto de 2017, Radicación 11001-03-26-000-201 7-00031-00 {58820) CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Consideración 11. 14. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia .-:.-:;· .. - •• -· ·,. -;;-',ffifi '.¿.·-. ,,..., Qsgfifigfiffi 7 Debe entenderse por entidades estatales, como consta en la circular cuando señala

quienes deben publicar su actividad contractual en SECOP, las que están incluidas en la definición que trae el Decreto 1082 de 2015, es decir, cada una de las entidades: (a) a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993; (b) a las que se refieren los artículos 10, 14 y 24 de la Ley 1150 de 2007 y (c) aquellas entidades que por disposición de la ley deban aplicar la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, o las normas que las modifiquen, aclaren, adicionen o sustituyan. (Artículo 2.2.1.1.1.3.1)13 . Sin embargo, de manera expresa entre los obligados a hacer la publicación en dicha plataforma aparecen las entidades del Estado que tienen un régimen especial de contratación, siempre y cuando el contrato ejecute o tenga como fuente de financiación dineros públicos, sin importar su proporción, a través del módulo "Régimen Especial", de acuerdo con lo establecido en su propio manual de contratación. De manera enunciativa, estas son: las empresas industria/es y comercia/es del Estado y sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación superior al 50% que desarrollen actividades comercia/es en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, empresas de servicios públicos domiciliarios, empresas sociales del Estado, entidades descentralizadas indirectas, entre otras. (. . .)14 . Por esta razón y tal como lo dispone la Circular Externa No.1 de 201915 en su Anexo 1 al incluir dentro de las entidades obligadas a usar el SECOP II en 2020, a las

entidades centralizadas y descentralizadas de la rama ejecutiva del orden nacional. De otro lado, se reitera que no le corresponde a esta Oficina emitir pronunciamiento alguno sobre la obligación del Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda., de reportar información al SECOP, ya que, esto además de ser del resorte de la Agencia Nacional de Contratación -Colombia Compra Eficiente, podría afectar la imparcialidad que debe 13 Artículo 2 Ley 80 de 1993. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: 1 o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) , así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. Artículo 14 Ley 1150 de 2007. DEL REGIMEN CONTRACTUAL DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO, LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA, SUS FILIALES Y EMPRESAS CON PARTICIPACIÓN MAYORITARIA DEL ESTADO. < Artículo modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente: > Las Empresas Industriales y

Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes. 14 Agencia Nacional de Contratación -Colombia Compra Eficiente. Circular Externa Única (Incluye las actualizaciones del 16 de abril de 2019). https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_ public/files/cce_ c irculares/cce_ circular_ unica.pdf. Pág. 9. 13/02/2020. 2:49 p.m. 15 Ibídem. Circular externa No.1 de 2019. https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce _public/files/cce_ circulares/circular_ externa_n o._1 _de_ 2019.pdf. 17/02/2020. 8: 16 a.m. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 observar el máximo órgano de control fiscal respecto de aquella sociedad que es sujeto de control fiscal por parte de este.

5. Conclusiones El Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda., en razón de su naturaleza jurídica, es decir, ser una empresa filial de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las entidades territoriales y de las entidades descentralizadas en calidad de socios constituidos como sociedad comercial de responsabilidad limitada, según el artículo 94 de la Ley 489 de 1998, está sujeta a las disposiciones establecidas en los actos de creación y en el derecho privado, teniendo en cuenta la naturaleza de sus socios y, no solo por manejar recursos públicos, sino por la finalidad de interés general que tiene el monopolio rentístico, está sujeta a control por parte del Estado.

De otra parte, no le corresponde a esta Oficina emitir pronunciamiento alguno sobre la obligación del Sorteo Extraordinario de Colombia Ltda., en cuanto al hecho de reportar información en el SECOP, ya que esto es competencia de la Agencia Nacional de Contratación - Colombia Compra Eficiente Cordialmente,

JULIAN MAURI EZ

Director Oficina Jurídica oyectó: Erika Cure €.C..- visó: Lucenith Muñoz Arenas ( dicado: 2020ER0002796-2020IE 1 34

D. 80112-033Conceptos Jurídicos. nceptos Jurídicos

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