CGR - Concepto 0016 de 2022

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA Contraloria General de la Republica :: SGD 08-02-202211 :26

Al Contestar Cite Este No.: 2022EE0018193 Fol:4 Anex:0 FA:0

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ASUNTO CONCEPTO2021ER0l85435

80112OBS o.e., Bogotá

2022EE0018193 1111111111111111 II I II IIIIIIIIIIIIIIIIIIIIII III

Señor

JUAN FELIPE VANEGAS

juanfelipe@vanegasumana.com

REFERENCIA: Radicado Interno: 2021ER0185435

Sipar: 2021-229306-82111-CO

TEMA: OBRAS CIVILES INCONCLUSAS. Registro.

Señor Vanegas: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual respondemos a continuación: 1.Antecedentes Presenta en su comunicación la inquietud respecto al alcance que debe darse a la calificación de obra civil inconclusa, para efectos de determinar cuáles deben incluirse dentro del Registro Nacional implementado por la Ley 2020 de 2020, a cargo de la

Contraloría General de la República. En el anterior contexto pregunta: "Al tenor de lo anterior, expresamente señalado en la Ley 2020 y, ejerciendo el derecho de petición de consulta, solicito a ustedes responder las siguientes preguntas:

"1. ¿Puede y/o debe una entidad estatal anotar en el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas una obra o contrato que no cumple el supuesto del artículo 2 de la Ley 2020, cumplirse un año después de vencido el término de liquidación contractual? 2. ¿Puede y/o debe una entidad estatal anotar en el Registro Nacional de Obras Civiles inconclusas una obra que está en ejecución, bajo la premisa de "estar en riesgo de ser inconclusa" por el estado de avance de ejecución contractual?". 2.Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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2 Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal.

Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría GeneraJ'G, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Genera/'14 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que Je sean formuladas a la Contraloría General de la República'15 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fisca/'113 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten ''7_ Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina ha analizado diversos aspectos relacionados con el registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas, en los siguientes conceptos: CGR-OJ-151 de 2 de octubre, Radicación 2020EE0117021; CGR-OJ-182 de 6 de

noviembre, Radicación 2020EE0138756; CGR-OJ-188 de 20 de noviembre, Radicación 2020EE01469905; CGR-OJ-095 de 26 de noviembre, Radicación 2020EE0150411; CGR-OJ-Pl-067 de 18 de mayo, Radicación 2021 EE0077896 y CGR-OJ-080 de 3 de junio, 2021E E0088911. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 4.Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico

¿Cuáles son las condiciones para que una obra ejecutada total o parcialmente con recursos públicos, pueda ser considerada como Obra Civil Inconclusa, a la luz de la Ley 2020 de 2020? 4.2. Obras Civiles Inconclusas. La Ley 2020 de 2020, "Por medio de la cual se crea el Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas de las Entidades Estatales y se dictan otras disposiciones", como lo señala su epígrafe, estableció y organizó un índice contentivo de las obras civiles adelantadas, total o parcialmente con recursos públicos, que se encuentren pendientes en su terminación o ejecución, y que requieran una evaluación e inversión técnica, física o financiera, para lograr su culminación. Para la calificación de la obra civil como "inconclusa", el artículo segundo, estableció los siguientes parámetros: "Artículo 2°. Definiciones. Para efectos de la presente ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: a) Obra Civil Inconclusa: Construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago, que un (1) año después de vencido el término de liquidación contractual, no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada. Cuando la obra civil no haya concluido de manera satisfactoria por causas que no sean imputables al contratista, un comité técnico, designado por el representante legal de la entidad contratante, definirá si efectivamente corresponde a una obra civil inconclusa.

( ... )". Según lo ordena la disposición anterior, son tres (3) las condiciones que deben cumplirse, para que una obra civil sea considerada como inconclusa o no terminada:

1. Que se trate de construcción, mantenimiento, instalación o realización de cualquier trabajo material sobre bienes inmuebles, sin importar la modalidad de ejecución y pago que se haya pactado contractualmente.

2. Que haya transcurrido un (1) año contado a partir del vencimiento del término de liquidación contractual y,

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3. Que, en concepto o evaluación de la entidad contratante, la obra no haya concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por esta, o no esté prestando el servicio para el cual fue contratada.

La primera condición se refiere a la calificación técnica de obra civil, que no tiene un significado distinto a un trabajo material que se efectúa sobre un inmueble; que debe ser entendido como la construcción de una obra nueva, o cualquier modificación, cambio o reparación, independientemente de la índole o propósito con el que se haya adelantado. La segunda condición, que haya pasado un año cuando menos, contado a partir de la fecha en que se produjo la liquidación contractual. Sobre este particular, la Oficina Jurídica en los conceptos CGR-188 y CGR-OJ-095 de 20 y 26 de noviembre de 2020 en su orden, analizó los mecanismos legales que dan lugar a la liquidación

contractual y el momento en que debe iniciarse la contabilización del año que la norma exige: "El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por la Ley 1150 de 2007 y por el Decreto Ley 019 de 2012, dispone lo relacionado con la liquidación bilateral y unilateral de los contratos cuya ejecución se prolongue en el tiempo o sean de tracto sucesivo. De las normas citadas se colige que el legislador no sujetó la liquidación de los contratos ni a su naturaleza jurídica ni a su cuantía, razón por la cual las entidades deberán liquidar los contratos, siempre y cuando el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los mismos se ejecute en la forma prevista en el Estatuto Contractual. Con fundamento en las consideraciones anteriores, se señala que para saber si las partes han satisfecho todas las obligaciones surgidas de la relación contractual o si existen obligaciones pendientes es preciso agotar el trámite indicado y suscribir el acta de liquidación si se hace de común acuerdo o expedir la correspondiente resolución si se realiza unilateralmente. Si la administración no liquida el contrato en forma bilateral o unilateral, cualquiera de las partes puede acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial, para lo cual cuenta con un término de caducidad de la acción de dos (2) años, siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar, caso en el cual la administración pierde la competencia para proceder a la misma. ( ... ) Las formas de liquidación descritas constituyen mecanismos que la ley concede a los contratantes para que realicen el cruce de cuentas sobre la ejecución de

un contrato y establece los escenarios y lapsos de tiempo en que les es permitido llegar a éstos, superar las dificultades y acudir a nuevos espacios para alcanzar entendimientos y así el cierre definitivo de las cuentas surtidas durante la ejecución contractual. La primera forma de liquidación corresponde al desarrollo del pacto contractual, pero en ausencia de éste, la ley autoriza a los contratantes, para que, de común acuerdo dentro de los cuatro meses siguientes a la Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 expiración del término pactado para la ejecución del contrato, o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga, efectúen el cruce de cuentas, según lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Las formas de liquidación descritas constituyen mecanismos que la ley concede a los contratantes para que realicen el cruce de cuentas sobre la ejecución de un contrato y establece los escenarios y lapsos de tiempo en que les es permitido llegar a éstos, superar las dificultades y acudir a nuevos espacios para alcanzar entendimientos y así el cierre definitivo de las cuentas surtidas durante la ejecución contractual. La primera forma de liquidación corresponde al desarrollo del pacto contractual, pero en ausencia de éste, la ley autoriza a los contratantes, para que, de común acuerdo dentro de los cuatro meses siguientes a la expiración del término

pactado para la ejecución del contrato, o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación o a la fecha del acuerdo que la disponga, efectúen el cruce de cuentas, según lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. La segunda forma de liquidación corresponde a una decisión unilateral, que la ley le concede a la entidad estatal, para que establezca la liquidación del contrato y cierre esta etapa. La tercera forma de liquidación de los contratos, se surte en instancia jurisdiccional dentro de los dos años siguientes al vencimiento del plazo para la liquidación unilateral. Esta tercera forma de liquidación tiene su razón, en el entendido que las dos primeras posibilidades de liquidación que privilegian la autonomía de los contratantes no resultaron efectivas, debiéndose acudir a un tercero para que dirima los obstáculos y se concluya con la liquidación del contrato. Esta última modalidad de liquidación contractual, que realiza el juez del contrato, corresponde a una decisión que sale de la órbita interpartes y pasa a una instancia judicial. (. .. ) Es importante precisar que el objeto principal de la Ley 2020 de 2020, es que las entidades adopten decisiones para reparar las irregularidades presentadas en una obra que no cumple con el objeto contratado, pues al plantear los objetivos de la ley se indicó que ésta tiene entre otros fines, elaborar un diagnóstico que le permita a cada entidad pública valorar la viabilidad técnica, jurídica y financiera de terminar o demoler la obra, crear un sistema de prevención para detectar y atender oportunamente aquellas obras que se encuentran en riesgo de caer en

estado de abandono, e incorporar un plan de acción y valoración de la viabilidad técnica, jurídica y financiera de terminar o demoler la obra. O En este contexto, en las voces del artículo 2º de la Ley 2020 de 2020, la calificación de una obra civil como inconclusa debe darse después, de contar un (1) año desde el vencimiento del término de la liquidación contractual, actuación que corresponde a la propia entidad estatal, para lo cual debe evaluar si la obra, no ha concluido de manera satisfactoria para el interés general o el definido por la entidad estatal contratante, o no está prestando el servicio para el cual fue contratada. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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6 Teniendo en cuenta el fin último de la Ley 2020 de 2020 y para los solos efectos de esta normativa, en el término de liquidación contractual, no es viable contar el término de caducidad de la acción contractual. En este orden, debe interpretarse que el término de un año de que trata el artículo 2º de la Ley 2020 de 2020, debe contarse una vez vencido el plazo contractualmente pactado por las partes para ello, o en ausencia de este, cuatro meses para la liquidación bilateral en adición a las 2 de la liquidación unilateral, pues fue la intención del legislador que se determinen acciones prontas frente a las obras que presentan fallas en su puesta en marcha y cumplimiento de objetivos para la cual fueron contratadas. ( ... )"9 Resaltado fuera de texto)

En cuanto a la tercera circunstancia que debe encontrarse cumplida y que da lugar a la calificación de obra civil inconclusa, es la existencia de un concepto o evaluación por parte de la entidad contratante, acerca de la insatisfacción sobre la obra, ya sea desde el punto de vista del interés general o el definido por la misma entidad, o cuando no se encuentre prestando el servicio al cual se destinó. Recabamos acerca del requisito de la evaluación y calificación como obra civil inconclusa, que corresponde a la entidad contratante, no sólo por su conocimiento dada la calidad de ejecutora directa o indirecta del proyecto, sino por la definición de su finalidad y viabilidad que fueron elementos esenciales para su adelantamiento, y que le permiten la adopción de decisiones para reparar las irregularidades presentadas en una obra, definiendo su terminación, demolición o las acciones requeridas para concretar su destinación definitiva. 4.3. Administración del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas. El artículo 7°. de la Ley 2020 de 2020 asignó la dirección y coordinación del Registro Nacional de Obras Civiles Inconclusas a la Contraloría General de la República, a través de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata, DIARI, dependencia que consolida la información reportada por las entidades del orden nacional, departamental, distrital, municipal y demás órdenes institucionales, de las obras civiles inconclusas de su jurisdicción, o la información obtenida por la propia Contraloría General de la República, y les impone la realización de seguimiento y actualización del registro con el propósito de establecer la realidad de su condición técnica, física y financiera.

A su turno el artículo 9º del mismo ordenamiento impone a las entidades la responsabilidad de realizar el inventario de los bienes inmuebles que tengan la calidad de "obras civiles inconclusas y reportarlas al Órgano de Control Fiscal Superior, cuando ordena que "Los responsables de hacer el inventario de obras inconclusas, serán los ministros, gerentes, presidentes, directores, superintendentes, gobernadores, alcaldes, y demás representantes legales de entidades estatales, en cualquiera de sus esferas 9 Concepto Oficina Jurídica CGR, RADICADO No. 2020EE163639 de 18-12-2020 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 nacionales o territoriales, y los demás ordenadores del gasto de quien dependa la toma de decisiones sobre la materia". El Contralor General de la República, con fundamento en las atribuciones constitucionales y legales que reglamentan la rendición electrónica de la cuenta, los informes y otra información que realizan los sujetos de vigilancia y control a la Contraloría General de la República a través del Sistema Electrónico de Cuentas e Informes, incluyó el Título 111 denominado "Rendición de Otra Información", y como Capítulo 111, la Información sobre las Obras Civiles Inconclusas, dentro de la Resolución Reglamentaria Orgánica REG-ORG-0042 de 2020. Posteriormente, mediante Circular 2020EE0096013 de 28 de agosto de 2020, impartió

directrices relacionadas con la primera fecha de entrega de información que deben realizar las entidades y particulares, así como los sucesivos reportes, a través del Sistema de Rendición Electrónico de la Cuenta e Informes y otra información SIRECI, que es la herramienta tecnológica diseñada e implementada por la Entidad para dichos efectos. Al respecto debe indicarse esta Circular es aplicable tal como lo ordena la Ley 2020 de 2020, a servidores y funcionarios públicos de todos los ordenas y niveles territoriales y a los particulares que tenga la calidad de ordenadores de gasto de recursos públicos, quienes para los efectos les denomina el artículo 9º, de la normativa antes señalada "responsables", del inventario de los inmuebles que tengan la calidad de "obras civiles inconclusas" con el alcance definido por esa misma ley.

5. Conclusiones 5.1 Los requisitos exigidos para calificar una obra civil como inconclusa, están enunciados en el literal a) del artículo 2°. de la Ley 2020 de 2020, y consisten en la calidad de obra civil objeto del contrato, el transcurso de un (1) año contado a partir de la fecha de la liquidación del contrato y que la obra no haya concluido de manera satisfactoria o no esté prestando el servicio para el cual fue adelantada, en consecuencia, de cumplirse con dichos requisitos la entidad está en la obligación de reportarla.

El término de un año de que trata el artículo 2º de la Ley 2020 de 2020, debe contarse una vez vencido el plazo contractualmente pactado por las partes para ello, o en ausencia de este, cuatro meses para la liquidación bilateral en adición a las 2 de la liquidación unilateral, pues

fue la intención del legislador que se determinen acciones prontas frente a las obras que presentan fallas en su puesta en marcha y cumplimiento de objetivos para la cual fueron contratadas 5.2. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 2020 de 2020, el Registro de las Obras Civiles Inconclusas fue creado con el fin de establecer la realidad respecto de la condición técnica, física y financiera de aquellas, y otorgan a la Contraloría General de la República su administración e imponen a los directores de las entidades públicas. Requisitos que son de orden legal, y por consiguiente no es dable a los Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 intervinientes en tal calificación, desconocerlos o modificarlos en ningún sentido., en consecuencia, el reporte de una obra civil como inconclusa debe realizarse previo el cumplimiento de los señalados criterios. Cordialmente, fi· \ ' LUIS IPE MUfifiITfi fiICARD Director • cina Jurídicª- ' -....._._ ,. . fi-fi

Proyectó: Gloria Leonor Torres iérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenafis.

Radicado: 2021 ER0185435.

TRD-80112-033 conceptos jurídicos. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia