CGR - Concepto 0019 de 2021

019

CGR-OJ- - 2021

80112Bogotá D.G., Doctora

ELIZABETH MONTOYA DÍAZ

Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva Contraloría General de Medellín Calle. 53 #52-16 Piso 7, Edificio Miguel de Aguinaga, Elizabeth.montoyattocom.gov.co Lilomd20tQomail. com

REFERENCIA: Radicado Interno: 2020ER0132171

TEMA: CESACIÓN DE GESTIÓN DE COBRO. Reglamentación

Aplicable a las Contralorías Territoriales.

Respetada doctora Elizabeth: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia 1 la cual respondemos a continuación:

, 1.Antecedentes. Indica en su comunicación que la Contraloría General de la República es el máximo órgano de control fiscal del Estado. Señala igualmente que de acuerdo con lo estipulado en el artículo 122 del DecretoLey 403 del 2020, norma que reglamenta las causales que dan lugar a la cesación de la gestión de cobro por parte de los órganos de control fiscal. Adicionalmente menciona que el Contralor General de la República expidió la Resolución Orgánica 44 del 9 de octubre de 2020, por medio de la cual reglamentó el artículo 122 "Cesación de la gestión de cobro" del Decretoley 403 del 2020 y dispuso en el artículo 4, lo siguiente: 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2", sustituido por el artículo 1 de la

Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 2 "Artículo 4. Competencia La Competencia para declarar la cesación de la gestión de cobro en el nivel central correspondiente al jefe de la Unidad de Cobro Coactivo. En el nivel desconcentrado la decisión de cesación de la gestión de cobro deberá adoptarse por la colegiatura." En este contexto, consulta: "1. La primera causal de exclusión de la gestión de cobro, está o no supeditada a la reglamentación de criterio de eficiencia, expedida por el Contralor General de la República, ¿puede las Contralorías Territoriales aplicarlas sin necesidad de ser regulada por el Contralor General de la República? 2.En caso de que las tres (3) causales de exclusión requiera de la reglamentación de criterios de eficiencia, las Contralorías Territoriales, gozan de la competencia para adelantar el auto de archivo, aunque el artículo 4 de la Resolución 44 del 9 de octubre de 2020, ¿solo haya reglamentado la competencia para la Contraloría General de la República?

1. En el caso, en que solo esa competencia haya sido atribuida a la Contraloría General de la República, ¿el Contralor General de la República expedirá una Resolución que regule el tema para las Contralorías Territoriales?"

2. Alcance del Concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General'ª, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Genera/'14 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República'6 . 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 • Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ------·-···---------------------------- 3 Eh este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fisca/'16 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten'". Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008 esta calidad sólo , la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Revisada nuestra base de datos, no se encontraron conceptos jurídicos relacionados con el tema de su consulta. 4.Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico ¿Las contralorías territoriales como órganos de control fiscal pueden aplicar directamente la previsión del inciso 1º del artículo 122 del Decreto Ley 403 de 2020 para excluir de su gestión de cobro las obligaciones que, a la entrada en vigencia de esta norma, cuenten con una antigüedad de más de diez (1 O) años contados a partir de 1a notificación del mandamiento de pago y no se hayan encontrado bienes para el ·pago de la deuda? o ¿se hace necesario esperar la reglamentación del Contralor General de la República referida en el inciso del inciso 2° del artículo 122 del Decreto

Ley 403 de 2020, donde se fijen los criterios de eficiencia, para que las contralorías territoriales lo puedan aplicar? 4.2. Cesación de la Gestión de Cobro La Contraloría General de la República, como también las contralorías territoriales y la Auditoría General de la República, desarrollan dos tipos de cobro coactivo administrativo. Los Procesos Administrativos de Cobro Coactivo (PAC) relacionados con los títulos de cobro ordinario. El segundo tipo de proceso adelantado por las contralorías es de carácter especial o misional, al cual en la Contraloría general de la República se ha denominado 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 8 AA rr tt .. 44 33 , O n Fu Im CIe Nra Al J1 U4 R d Íe Dl ID Ce Ac .r Set oo n L fe uy n c2 io67 ne d se d 2 e0 l0 a0 O ficina Jurídica:(: .. ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia ------------ --- - - ----- ------- --- ---

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4 Procesos Fiscales de Cobro (PFC), para indicar los que se desarrollan en

cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 268 (numeral 5) constitucional, los cuales previo a la expedición del Decreto Ley 403 de 2020, ya contaban con normas especiales de competencia y procedimiento señaladas en la Ley 42 de 1993. Así, para el caso especial de los títulos de naturaleza fiscal que se tramitan a través de los Procesos Fiscales de Cobro (PFC) es pertinente destacar su sometimiento a unas normas especiales que son las dispuestas por el Decreto Ley 403 de 2020, los artículos 12, 56 y 58 de la Ley 610 de 2000 y el artículo 103 de la Ley 1474 de 2011. En este contexto, el Decreto 403 de 2020, incluyó en el Título XII denominado: Jurisdicción Coactiva, las disposiciones aplicables a los procesos de jurisdicción coactiva de competencia de los organismos de control, para hacer efectivos los títulos ejecutivos fiscales que prestan mérito ejecutivo a su favor. Explica lo anterior, la disposición legal contenida en el artículo 106 del Decreto Ley 403 de 2020 al señalar que los órganos de control fiscal ejercerán la jurisdicción coactiva de acuerdo con lo previsto en este Decreto ley en su jurisdicción y respecto de los asuntos de su competencia. El cobro coactivo se ejercerá por la dependencia correspondiente conforme a la estructura orgánica y funcional del órgano de<control fiscal. En su defecto, el representante legal podrá delegar el ejercicio dEf esta atribución en el servidor o dependencia que de acuerdo a su naturaleza deba asumirlo. Por su parte el artículo 107 del mismo ordenamiento, determina que los procesos de

cobro coactivo de competencia de los órganos de control fiscal para hacer efectivos los títulos ejecutivos fiscales se rigen por las normas previstas en el Decreto Ley 403 de 2020 y los artículos 12, 56 y 58 de la Ley 610 de 2000 y 103 de la Ley 1474 de

2011. A falta de regulación expresa en las anteriores disposiciones se aplicarán, en su orden, las normas del Título IV de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Estatuto Tributario, la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso.

En tal sentido, el artículo 122 del Decreto Ley 403 de 2020 desarrolla la regla de aplicación especial o tránsito normativo, así: "ARTÍCULO 122. CESACIÓN DE LA GESTIÓN DE COBRO. Los órganos de control fiscal excluirán de su gestión de cobro las obligaciones que, a la entrada en vigencia de esta norma, cuenten con una antigüedad de más de diez (1 O) años contados a partir de la notificación del mandamiento de pago y no se hayan encontrado bienes para el pago de la deuda. Igualmente, se excluirán de dicha gestión las obligaciones que por su cuantía no se justifique el adelantamiento del cobro coactivo según criterios de eficiencia de acuerdo con la reglamentación que para el efecto Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

5 expida el Contralor General de la República; así como los procesos de cobro coactivo que se adelanten contra personas fallecidas o personas jurídicas liquidadas que no cuenten con bienes para el pago de la obligación. En los anteriores casos, se ordenará el archivo del proceso de cobro coactivo y se informará a la entidad afectada con el daño patrimonial para que esta proceda a adoptar las medidas y decisiones necesarias para el saneamiento contable. Los órganos de control fiscal podrán reabrir los procesos de cobro dentro de los cinco (5) años siguientes a su archivo por las razones previstas en este artículo, cuando se identifiquen bienes de propiedad del deudor y se establezca mediante prueba sumaria ocultamiento de bienes o cualquier otra maniobra para eludir la •. efectividad del cobro coactivo." (Resaltado y subrayado fuera de texto) La disposición transcrita establece las causales que dan lugar a la cesación de la acción de cobro por parte de los organismos de control fiscal, que son: 1) Cuando los títulos ejecutivos cuenten con una antigüedad de más de diez (1O ) años, a partir de la notificación del mandamiento de pago y no se hayan encontrado bienes para el pago de la deuda; 2) Cuando por su cuantía no se justifique el adelantamiento del cobro coactivo según criterios de eficiencia de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Contralor General de la República; 3.Cuando los procesos de cobro coactivo que se adelanten contra personas fallecidas que no cuenten con bienes para el pago de la obligación.

4. Cuando los procesos de cobro coactivo se adelanten contra personas jurídicas

liquidadas que no cuenten con bienes para el pago de la obligación. De acuerdo con la norma señalada, los incisos 1 º y 2° del artículo 122 del Decreto Ley 403 de 2020 se aplican conforme la norma del tránsito normativo que desarrolla el artículo sobre los Procesos Fiscales de Cobro preexistentes, así como también las previsiones señaladas el inciso 2° ibidem operan a futuro para los nuevos Procesos Fiscales de Cobro (PFC), bajo los términos y condiciones establecidas en el precitado artículo. Debe precisarse que la primera causal establecida en el artículo 122 del Decreto Ley 403 de 2020, determina la competencia de los órganos de control fiscal para excluir de su gestión de cobro las obligaciones que, a la entrada en vigencia de esta norma, cuenten con una antigüedad de más de diez (1 O) años contados a partir de la notificación del mandamiento de pago y no se hayan encontrado bienes para el pago de la deuda. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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6 Nótese entonces, que se faculta a los órganos de control fiscal en sus respectivos ordenes, para no efectuar la acción de cobro cuando adelantadas todas las actuaciones y habiéndose notificado el mandamiento de pago no se han hallado bienes del deudor y hayan trascurrido más de 1 O años.

El inciso segundo, se refiere a la segunda causa que da lugar a la cesación de la gestión de cobro y la desarrolla la ley como: "obligaciones que por su cuantía no se justifique el adelantamiento del cobro coactivo según criterios de eficiencia de acuerd9:c::pt¡:1 la reglamentación que para el efecto expida el Contralor General de la República". :, .. ' Se excluirán de dicha gestión las obligaciones que por su cuantía no se justifique el adelantamiento del cobro coactivo según criterios de eficiencia de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Contralor General de la República. Así las cosas, la única causal sujeta a reglamentación especial del Contralor General de la República es la relación costo-beneficio, de acuerdo con lo expresamente establecido en el inciso 2° del artículo 122 ibidem. La aplicación de la cesación de la gestión de cobro en razón de la cuantía, tiene su fundamento en el mayor valor que generaría para el Estado, los gastos de la recuperación de la deuda, que la deuda misma, y tratándose de la utilización de un mecanismo expedito como lo es la jurisdicción coactiva creada por la ley para hacer eficiente el cobro de acreencias a favor de la administración pública, resulta consecuente que se autorice suspender sus actuaciones frente a circunstancias que van en contravía de las políticas implementadas para la eficacia en el cobro de los dineros públicos destinados a la atención de los cometidos estatales. 4.3. Resolución Reglamentaria Orgánica No. REG-ORG-44 de 2020. La Resolución Orgánica No. REG-ORG-44 de 2020 expedida por el Contralor General

de la República, reglamenta la cesación de la gestión de cobro en los procesos de cobro coactivo derivados de los títulos ejecutivos fiscales, y establace el procedimiento interno en la Contraloría General de la Repúblicalos para su aplicación. Por ende, esta disposición sólo es aplicable en el Organo Superior de Control Fiscal.

5. A sus preguntas se responde: 5.1. "La primera causal de exclusión de la gestión de cobro, está o no supeditada a la reglamentación de criterio de eficiencia, expedida por el Contralor General de la República, ¿puede las Contralorfas Territoriales aplicarlas sin necesidad de ser regulada por el Contralor General de la República? "En el caso, en que solo esa competencia haya sido atribuida a la Contraloría General de la República, ¿eí Contralor General de la República expedirá una Resolución que regule el tema para las Contralorías Territoriales?"

Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 7 A partir del Acto Legislativo 4 de 2019, surge una modificación normativa de los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 constitucionales que han sido el fundamento para el ejercicio de la función pública de la vigilancia y control fiscal ejercida por la Contraloría de la República y por las contralorías territoriales, otorgándose precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley para el desarrollo de dicho Acto Legislativo9 ,

que conllevan cambios en el trámite y ejecución de las facultades constitucionales asignadas a dichas contralorías. Concordante con las disposiciones constitucionales, se expidió el Decreto Ley 403 de 2020, "Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal", norma obligatoria y especial para los Procesos Fiscales de Cobro (PFC) en virtud de lo establecido en sus artículos 106, 107 y 1 1O . El artículo 122 del Decreto Ley 403 de 2020 regula con especialidad la cesación de la gestión de cobro de los títulos ejecutivos fiscales, siendo la única causal sujeta a reglamentación especial del Contralor General de la República la cuantía de ficuerdo con la relación costo-beneficio, de acuerdo con lo expresamente establecido en el inciso 2° de esta disposición legal. De acuerdo con lo dispuesto en la norma antes indicada, el Contralor General de la República expedirá la respectiva reglamentación que regule solamente este tema para las Contralorías Territoriales. 5.2. "En caso de que las tres (3) causales de exclusión requiera de la reglamentación de criterios de eficiencia, las Contralorías Territoriales, gozan de la competencia para adelantar el auto de archivo, aunque el artículo 4 de la Resolución 44 del 9 de octubre de 2020, ¿solo haya reglamentado la competencia para la Contraloría General de la República? La Resolución Orgánica No. REG-ORG-44 de 2020 expedida por el Contralor General de la República, reglamenta la cesación de la gestión de cobro en los procesos de

cobro coactivo derivados de los títulos ejecutivos fiscales, y establace el procédimiento interno en la Contraloría General de la Repúblicalos para su aplicación. Por ende, esta disposición sólo es aplicable en el Organo Superior de Control Fiscal. El artículo 4 de la REG-ORG 2020, otorga competencias a los funcionarios de la Contraloría General de la República para la aplicación de la declaratoria de cesación de la gestión de cobro en el nivel central y desconcentrado del Órgano Superior de Control Fiscal. Los funcionarios con competencia de cobro coactivo deben supeditarse al cumplimiento de las normas procedimentales y sustantivas de rango constitucional y legal vigentes. De igual manera, . le corresponde a cada director de proceso §Ídrhinistrativo de cobro coactivo, revisar la vigencia de la norma y las reglas aplicables á catia-caso en parUcular. 9 Parágrafo Transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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8 Cordialmente, EZ

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas.

N.R: 2020ER0132171.

TRD. Conceptos jurídicos. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia