CGR - Concepto 0027 de 2019

Contraloria General de la Republica SGD 26-02-2019 16:16 CONTRALORÍA Al Contestar Cite Este No.: 20191E0017411 Fol:4 Anex:0 FA:0 ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ GENERAL DE LA REPUBL1CA DESTINO 86111-DESPACHO DEL CONTRALOR DELEGADO PARA EL SECTOR MINAS Y ENERGÍA / RICARDO RODRIGUEZ YEE ASUNTO PLANES DE MEJORAMIENTO. CIERRE DE ACCIONES. NUEVAS NORMAS DE AUDITORIA. OBS 201 91E001 741 1(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111 111 027 Contraloria General de la Republica SGD 26-02-2019 16:16 CGR-OJ- -2019 Al Contestar Cite Este No.: 2019IE0017411C1 Fol:4 Anex:0 FA:0 ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA! JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ 80112 — D ASE UST NI TN OO P8 L0 A11 N7 ESO F DI EC I MNA E JD OE R P AL MA IN ENEA TOCI .Ó CN IE / R M RA ER DIA E F AE CR CN IOAN ND EA S .R NA UN EG VE AL S E NS OP RA MRZ AA S DE AUDITORIA. OBS Bogotá, D.C. 201 91E001 741 1 C1(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111111111 Doctor

RICARDO RODRIGUEZ YEE

Contralor Delegado para el Sector Minas y Energía

Contraloría General de la República Bogotá, D.C.

Referencia: Respuesta al radicado No. 20191E0001686

Tema. PLANES DE MEJORAMIENTO. CIERRE DE ACCIONES. NUEVAS

NORMAS DE AUDITORÍA.- INSTRUCCIONES A LOS SUJETOS

DE CONTROL FISCAL.

Respetada doctor Rodríguez: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder a

continuación:

1. Antecedente Señala en su escrito que recibió la comunicación suscrita por la jefe (E) de la Oficina de Control Interno del Ministerio de Minas y Energía, en el que solicita se indique el procedimiento a seguir para el cierre de acciones de mejoramiento resultantes de procesos auditores pasados, que no hubiesen sido objeto de seguimiento por parte de la Contraloría General de la República, derivado ello del cambio de las modalidades en que se venía desarrollando la labor de control fiscal micro.

Estima que es necesario definir una línea institucional sobre el particular a través de concepto jurídico, en atención a que tal como se sigue de la consulta remitida, a la fecha existen, no sólo al interior del Ministerio de Minas y Energía, sino de múltiples sujetos de control y vigilancia fiscal de esta y otras Contralorías Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido 1 por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días

siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

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Delegadas, diversas acciones de mejoramiento que en su momento fueron formuladas por los sujetos de control y vigilancia fiscal, las cuales a la fecha no han sido objeto de verificación en lo que a su efectividad se refiere, atendiendo al hecho que las modalidades de auditoría actualmente vigentes no contemplan una modalidad de seguimiento que habilite a la verificación de acciones de mejora diferentes a aquellas relacionadas con los aspectos cubiertos por cada ejercicio auditor en particular. Menciona también que salvo mejor criterio se considera que es del resorte del sujeto de control definir los mecanismos y estrategias tendientes a subsanar las falencias encontradas en el ejercicio auditor, sin que competa al órgano de control emitir vetos o avales sobre el particular, siendo lo relevante al interior de tal entorno el corregir las causas de las deficiencias detectadas, antes que el seguimiento de recomendaciones en uno u otro sentido. Finalmente señala que es claro bajo ese panorama, que en el evento de encontrarse que si las acciones de mejora han sido efectivas y permitieron la superación de las causas del hallazgo, o si tales causas han desaparecido o si han variado de manera razonable la interpretación jurídica que subyace a éstas, por sustracción de materia la acción de mejora planteada en su momento perdería su vigencia y con esta la obligación de acatamiento de la misma, siendo del

resorte de las oficinas de control interno de cada sujeto de control en particular (como parte de la labor de seguimiento y verificación connatural a las mismas) el efectuar la depuración de los respectivos planes de mejoramiento institucional a efecto de dar por concluidas aquellas acciones que hubiesen perdido vigencia, remitiendo copia del informe al órgano de control fiscal a efectos que el mismo sea tenido como insumo para futuros ejercicios auditores.

2. Alcance del concepto Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los 2 Artículo 28 de la Ley 1437 de 2011. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 3 de 7 empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales

"respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "la consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Finalmente se aclara que no todos los conceptos de esta Oficina Jurídica implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el Artículo 43, numeral 168 del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

1. Precedente doctrinal de la oficina jurídica La oficina jurídica no se ha pronunciado específicamente sobre el asunto objeto de consulta.

4. Problema jurídico ¿Es jurídicamente viable que la Oficina jurídica a través de concepto señale el procedimiento a seguir para el cierre de acciones de mejoramiento resultantes de procesos auditores pasados, que no hubiesen sido objeto de seguimiento por parte de la Contraloría General de la República?

4. Consideraciones jurídicas 3 art. 43, numeral 4 del Decreto ley 267 de 2000.

4 art. 43, numeral 5 del Decreto ley 267 de 2000. 5 art. 43, numeral 12 del Decreto ley 267 de 2000. art. 43, numeral 11 del Decreto ley 267 de 2000. 6 7 art. 43, numeral 14 del Decreto ley 267 de 2000. art. 43. oficina jurídica. son funciones de la oficina jurídica: (...) 16. coordinar con las dependencias la 8 adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la contraloría general de la república en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALOR ÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 4 de 7 4.1. El plan de mejoramiento en la Resolución Orgánica No. 7350 de 2013 La Resolución Orgánica No. 7350 de 29 de noviembre de 2013, define el plan de mejoramiento como la información que contiene el conjunto de las acciones correctivas y/o preventivas que debe adelantar un sujeto de control fiscal en un período determinado, para dar cumplimiento a la obligación de subsanar y corregir las causas administrativas que dieron origen a los hallazgos identificados por la Contraloría General de la República, como resultado del ejercicio del proceso auditor.° En cuanto a los responsables de su presentación, dispone dicha Resolución que

corresponde a los jefes de entidad, los representantes legales, o quien haga sus veces en los sujetos de control y entidades territoriales presentarlo, con base en los resultados del respectivo proceso de vigilancia o control fiscal y sus avances semestrales, donde la Contraloría General de la República haya realizado procesos de vigilancia y control fiscal, en los que se establezca la obligación de suscribir y presentar un Plan de Mejoramiento consolidado por Entidad o recursos según el caso.1° Sobre la forma de presentación se determina que tal actuación debe surtirse a través del "Sistema de Rendición Electrónica de Cuenta e Informes" — SI REC1.11 En cuanto a los plazos, se determina que la rendición de la suscripción de los planes de mejoramiento se debe realizar dentro del término que se establezca en el informe de la actuación de control, por parte de la dependencia competente de la Contraloría General de la República, la cual validará que el sujeto de control fiscal haya presentado el plan de mejoramiento dentro del término previsto por la misma, a partir del recibo del informe. Con respecto a la revisión del plan de mejoramiento, la misma Resolución Orgánica 7350 de 2013, señala que:

1. Se efectuará dentro de los procesos de vigilancia y control

2. Los resultados se incluirán dentro de los informes

3. La evaluación recaerá sobre la suscripción y avances de los planes de mejoramiento Ahora bien, la Contraloría General de la República, de conformidad con su marco constitucional y legal, adaptó las Normas Internacionales para Entidades Fiscalizadoras Superiores -ISSAIrelacionadas con los principios generales,

9 Resolución Orgánica No. 7350 de 2013. Artículo 6. Numeral 3. 1° Resolución Orgánica No. 7350 de 2013. Artículo 9. 11 Resolución Orgánica No. 7350 de 2013, artículos 23 y 24 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O

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GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 5 de 7 emitidos por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores -INTOSAI-, por tanto, bajo estas normas en la CGR se adelantan las auditorías Financiera, de Desempeño y de Cumplimiento. De acuerdo con estas nuevas modalidades de auditoría cambia el enfoque integral del control fiscal establecido en la Guía de Auditoría Integral, el cual estaba orientado a evaluar la gestión fiscal de los entes objeto de control fiscal, a través de: la evaluación de las políticas públicas, planes, programas, proyectos, procesos o temas de interés, vistos como un sistema o como parte de él, los cuales poseen un conjunto interrelacionado de recursos con la capacidad de crear, regular y producir bienes y/o servicios en cumplimiento de los fines del Estado. Derivado de lo anterior, el alcance de la vigilancia y control fiscal de las entidades era, además del concepto de gestión y resultados, la opinión a los Estados Contables y el fenecimiento de la cuenta. Ahora, con las nuevas guías de auditoría, cada modalidad de auditoría tiene su propio enfoque y en tal virtud, realiza el análisis del plan de mejoramiento.

El documento Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, adoptado por la REG. ORG. 0012 de 2017, en relación con el plan de mejoramiento, lo define y condiciona al tipo de auditoria, (financiera, desempeño y cumplimiento) la evaluación de la efectividad del plan de mejoramiento pertinente, en la forma en que lo contemple la correspondiente guía especifica de auditoría, así lo señala: "Plan de Mejoramiento: El auditado como resultado de la auditoría cualquiera que sea el tipo, financiera, desempeño o cumplimiento, deberá elaborar un Plan de Mejoramiento que atienda las deficiencias señaladas en el informe de auditoría, el cual será reportado a través del Sistema que determine la CGR, así como los avances del mismo. La CGR evaluará la efectividad del plan de mejoramiento. En caso de que persistan las deficiencias que dieron origen al plan de mejoramiento, el auditor planteará nuevamente la observación. Dependiendo del alcance de auditoría (financiera, desempeño o cumplimiento), se evaluará la efectividad del plan de mejoramiento pertinente, en la forma en que lo contemple la correspondiente guía especifica de auditoría."" (Resaltado fuera de texto) En estas condiciones y habida cuenta que se trata de planes de mejoramiento que Documento Principios, Fundamentos y Aspectos Generales para las Auditorías en la CGR, adoptado por la 12 REG. ORG. 0012 de 2017. Numeral 1.13.2.7. Seguimiento. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Página 6 de 7 están fundados en normas anteriores de auditoría, sólo se podría dentro de los procesos auditores que se adelantan actualmente cerrar las acciones de mejoramiento correspondientes a cada tipo de auditoria, faltando así completitud al seguimiento del respectivo plan de mejoramiento. Indica en su comunicación que los planes de mejoramiento son del resorte del sujeto de control fiscal, y en consecuencia, a éste corresponde determinar el cumplimiento de las acciones de mejora y establecer si se han subsanado las deficiencias que fueron objeto de observación por parte de la CGR, sin que ésta pueda emitir validación alguna. Así, en caso de haberse subsanado las falencias que dieron origen al hallazgo deberán depurarse, labor que debe cumplir la Oficina de Control interno y elaborar un informe que dé cuenta que las acciones de mejora fueron realizadas o en su defecto, que perdieron su vigencia, para dar por terminadas dichas actuaciones y remitir tal informe a la CGR para ser tenido como insumo en procesos auditores posteriores. Si bien es cierto que dicha propuesta se considera jurídicamente viable toda vez que no contradice el ordenamiento jurídico relativo al control fiscal, no lo es menos que la Oficina Jurídica no posee competencia para trazar lineamientos en materia de control fiscal, facultad que es del resorte de la Oficina de Planeación, de acuerdo con lo establecido en los numerales 4° y 7o del artículo 48 del Decreto Ley 267 de 2000, que le confiere a dicha oficina, la facultad de "Asistir y asesorar

al nivel superior de la Contraloría General y por su conducto a las dependencias competentes en la definición, determinación y elaboración de los planes que en materia de vigilancia de la gestión fiscal deba realizar y hacerles seguimiento y evaluación a los mismos" "Realizar directamente —o promover la realización de los estudios e investigaciones necesarias para su elaboraciónlos planes, programas y proyectos específicos de desarrollo institucional y de vigilancia de la gestión fiscal que deba realizar la Contraloría General de la República." En este orden jurídico, deberá ser este Despacho quien trace los lineamientos al respecto, razón por la cual su comunicación y este escrito, se remitirán a dicha dependencia para que dentro de la órbita de sus competencias y en el menor tiempo posible proceda a impartir las directrices, para que los sujetos de control fiscal procedan a cerrar las acciones de mejora que fueron estructuradas con ocasión en planes de mejoramiento objeto de procesos auditores efectuados antes de las nuevas normas de auditoria implementadas en la CGR.

5. Conclusiones De conformidad con lo dispuesto en los numerales 4° y 7o del artículo 48 del

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Decreto Ley 267 de 2000, le corresponde a la Oficina de Planeación impartir las instrucciones para que se depuren los planes de mejoramiento de los sujetos de control fiscal, que fueron levantados en procesos auditores anteriores a la

expedición de las nuevas Normas Internacionales para Entidades Fiscalizadoras Superiores -ISSAIrelacionadas con los principios generales, emitidos por la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores —I NTOSAI. Cordialmente, JULIÁN MAURICIO(cid:9) ROD Director Oficina Jurídica C.C.(cid:9) Dra. María Perla(cid:9) Rangel Esparza, Directora Oficina de Planeación.

Proyectó: Lucenith Muñoz

N.R.(cid:9) TRD. 20191E0001686 RD(cid:9) 80112-033 Conceptos Jurídicos. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia