CGR - Concepto 0027 de 2021

, CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA fifi-llfi:::$00fi11:H Al fiOle 1111-.M-;.: fi-iNW1HollilU.M11tO PM ORIOIH ,!ll'ff 1Jt-Of!OW.JUAiDICif!J ..tU1.W4 fi Rt!Zfi OUffllO fi fi fifi MllJN'fO fifi1aioa,. 027 2021EE00:29688

GR-OJ- -- - - - 2021

80112Bogotá D.G., Doctor

JORGE ENRIQUE VELASQUEZ YEPEZ

Gerencia Departamental Colegiada de Caldas Calle 21 No. 23-22, pisos 6, .1 O y 11 Edificio Atlas Jorge.velasquez@contraloria.gov.co Manizales, Caldas

REFERENCIA: Radicado Interno: 20201E0001467

TEMA: CONTRATOS DE DEUDA PÚBLICA. Registro Y Refrendación por la Contraloría General de la República Respetado Doctor Velásquez Yépez: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1 la cual respondemos a continuación:

, 1.Antecedentes Se indica en su comunicación que el Instituto de Valorización de Manizales INVAMA, es una entidad descentralizada del orden Municipal de Manizales, quienes en el mes _ de diciembre de 2020 suscribió un_contrato dELcrérutu a largo plazo con INFICALDAS (Perfilamiento de una deuda - compra de cartera), el cual está en proceso de registro ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En este sentido, se consulta: ¿Debe registrarse esta deuda no solo ante la Contraloría General del

Municipio de Manizales, sino también ante la Contraloría General de Republica, teniendo en cuenta la Resolución Reglamentaria Orgánica 035 de fibril 30 de 2020, para poder realizarse su respectivo desembolso? 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". fi-------------------------- Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 2.Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas· "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones

legales relativas al campo de actuación de la Contrataría Genera/'13 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demasmaterias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf''4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contrataría General de la República'5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia deJa gestión fiscal'€, y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos Jo soliciten "7 . Se aclara que no lodos los conceptos implican la adopcíón de una aoctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008 esta calidad sólo , la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha referido al tema por usted consultado, en los siguientes conceptos: - -- - -- CGR-OJ-0115 de 11 de agosto de 2020, Radicación 2020EE0086428 CGR-OJ-019 de 3 de marzo de 2020, Radicación 2020EE0028890 CGR-OJ-134 de 4 de septiembre de 2020, Radicación 2020EE0101799 Los cuales puede consultar en nuestra página web.

2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica:(. .. ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia 3 4.Consideraciones Jurídicas 4.1. Problema jurídico: ¿Los contratos de crédito público interno, suscritos por entidades descentralizafias del orden municipal, deben ser registrados en la Contraloría General de lq. República, independientemente del registro que efectúen ante las Contralorías territoriales? 4.2. Deuda pública. El artículo 3º del Decreto 2681 de 1993, establece que son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de

recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales. Las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas. Son operaciones de crédito público internas las que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda legal colombiana. Son operaciones de crédito público externas todas las demás. Se consideran como residentes los definidos en el artículo 2o. del Decreto 1735 de 1993 y las demás normas que lo complementen o modifiquen. A su vez, el parágrafo segundo de la Ley 80 de 1993, establece: "( ... ) ' PARÁGRAFO 2o .. OPERACIONES DE CREDITO PÚBLICO. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales, para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de • empréstitos, la emisión, suscripció_ n y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales. Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones propias para·

'el manejo de • 1a deuda, tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación, reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda pública, acuerdos de pago, cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así como las de capitalización. con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de similar naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos del desarrollo de procesos de titularización de activos e inversiones se podrán constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas a la vigilancia de la Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia ,

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4 Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de pasivos laborales. Cuando las operaciones señaladas en el inciso anterior se refieran a operaciones de crédito público externo o asimiladas, se requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que podrá otorgarse en forma general o individual, dependiendo de la cuantía y modalidad de la operación. Para la gestión y celebración de toda operación de crédito externo y operaciones asimiladas a éstas de las entidades estatales y para las operaciones de crédito público interno y operaciones asimiladas a éstas por parte de la Nación y sus entidades descentralizadas, así como para el otorgamiento de la garantía de la

Nación, se requerirá la autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previos los conceptos favorables del CONPES y del Departamento Nacional de Planeación. El Gobierno Nacional, mediante decreto reglamentario que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de 1993, con base en la cuantía y modalidad de las operaciones, su incidencia en el manejo ordenado de la economía y en los principios orgánicos de este Estatuto de Contratación, podrá determinar los casos en que no se requieran los conceptos mencionados, así como impartir autorizaciones de carácter general para dichas operaciones. En todo caso, las operaciones de crédito público externo de la Nación y las garantizadas por ésta, con plazo mayor de un año, requerirán concepto previo de la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus descentralizadas se regularán por las disposiciones contenidas en los Decretos 1222 y 1333 de 1986, que continúan vigentes, salvo lo previsto en forma expresa en esta Ley. En todo caso, con antelación al desembolso de los recursos provenientes de estas operaciones, éstas deberán registrarse en la Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. De conformidaa con las co-ridiciones generales que establezca la autoridad monetaria, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública interna de las entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y concepto

previo favorable de los organismos departamentales o distritales de planeación, según el caso. Cada uno de los conceptos y autorizaciones requeridos deberá producirse dentro del término de dos meses, contados a partir de la fecha en que los organismos que deban expedirlos reciban la documentación requerida en forma completa. Transcurrido este término para cada organismo, se entenderá otorgado el concepto o autorización respectiva. En ningún caso se otorgará la garantía de la Nación a las operaciones de crédito público interno de las entidades territoriales y sus entidades descentralizadas, ni a operaciones de particulares. Las operaciones a que se refiere el presente artículo y las conexas con éstas se contratarán en forma directa. Su publicación, si a ello hubiere lugar, se cumplirá en el Diario Oficial cuando se trate de operaciones de la Nación y sus entidades descentralizadas. Para operaciones de la Nación este requisito se entenderá cumplido en la fecha de la orden de publicación impartida por el Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; en las entidades descentralizadas del orden nacional, en la fecha del pago de los derechos correspondientes por parte de la entidad contratante. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia , .

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5 Salvo lo que determine el· Consejo de Ministros, queda prohibida cualquier estipulación que obligue a la entidad estatal prestataria a adoptar medidas en

materia. de precios, tarifas y en general, el compromiso de asumir decisiones o actuaciones sobre asuntos de su exclusiva competencia, en virtud de su carácter público. Así mismo, en los contratos de garantía la Nación sólo podrá garantizar obligaciones de pago. Las operaciones a que se refiere este artículo y que se celebren para ser ejecutadas en el exterior se someterán a la jurisdicción que se pacte en los contratos." Por su parte el Artículo 3º de la Ley 533 de 1999, determina que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección. General de Crédito Público, afectará las autorizaciones conferidas por los artículos 1 o. y 2o9 de dicha ley, en la fecha en que . se apruebe la respectiva minuta de contrato por la Dirección General de Crédito Público. Sin embargo, cuando se trate de emisión y colocación de títulos de deuda pública, las autorizaciones conferidas se afectarán en la fecha de colocación de los mismos. 4.3. Deuda Pública. - Refrendación El artículó 2 del Acto Legislativo No. 04 de 2019, otorga al Contralor General de la República, entre otras, la atribución de llevar un registro de la deuda pública de la Nación y sus entidades. descentralizadas o por servicios, y en desarrollo de tal atribución, el artículo 43 de _la Ley 42 de 1993, establece: "ARTÍCULO 43. De conformidad con lo estipulado en el numeral 3o., del artículo 268 de la Constitución Nacional, la Contraloría General de la República llevará

el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden a que pertenezcan y de las de carácter privado cuando alguna de las anteriores sea su garante o codeudora: Con el fin exclusivo de g_arantizar el adecuado registro de la deuda pública, todo documento constitutivo de la misma deberá someterse a la refrendación del Contralor General de la República. Las entidades a que se refiere el presente artículo deberán PARÁGRAFO. registrar y reportar a la Contraloría General de la República, en la forma y oportunidad que ésta prescriba, el movimiento y el saldo de dichas obligaciones. Sin perjuicio de lo anterior, _los órganos de control fiscal deberán llevar el registro de la deuda pública de las entidades territoriales y sus respectivos organismos descentralizados." 9 ARTICULO 1o. Ampliase en doce mil millones de dólares (US$12.000.000.000) de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas, las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional por los artículos 10. y 10. de la Ley 185 de 1995 y leyes anteriores, diversas a las expresamente autorizadas por otras normas, para celebrar operaciones de crédito público externo, operaciones de crédito público interno, o ambas, así como operaciones asimiladas a las anteriores, destinadas al financiamiento de apropiaciones presupuestales y programas y proyectos de desarrollo económico y social. ARTICULO 2o. Ampliase en cuatro mil quinientos millones de dólares (US$4.500.000.000) de los Estados Unidos de América o su equivalente en otras monedas. las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional por el artículo 38 de la Ley 344 de 1996,

diversas a las·expresamente autorizadas por otras normas, para garantizar obligaciones de pago de otras entidades estatales conforme a la ley. Carrera 69 No.44--35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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6 Así mismo, el Artículo 44 del mismo ordenamiento legal establece que los recursos provenientes de empréstitos garantizados por la Nación y otorgados a cualquier persona o entidad estarán sometidos a la vigilancia de la Contraloría General de la República en los términos que se establecen en la Ley 42 de 1993 y en las reglamentaciones que para el efecto expida el Contralor General, cuando se trate de entidades no sometidas a la vigilancia de la Contraloría General de la República, el control previsto en este artículo sólo se aplicará sobre los proyectos, planes o programas financiados con el empréstito. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política y la Ley 42 de 1993, a la Contraloría General de la República le corresponde llevar el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden a que pertenezcan y de las de carácter privado cuando alguna de las anteriores sea su garante o codeudora. En la actualidad para tales efectos se encuentra las Resolución Reglamentaria Orgánica No. 035 de 2020, modificada por la No. Resolución No.038 de 26 de junio de 2020. El Artículo 32, de la RES-ORG-035 de 2020, define la Refrendación que efectúa la

Contraloría General de la República, como la acción de expedir el Certificado de Registro de los documentos constitutivos de la deuda pública. El Artículo 33 de la misma Resolución, establece la obligación por parte de las entidades prestatarias, de los niveles nacional y descentralizado territorialmente o por servicios, de remitir a la Contraloría General de la República, dentro de los diez (1 O) días siguientes al perfeccionamiento del contrato, los siguientes documentos para que ésta expida el Certificado de Registro de la Deuda Pública. -Oficio remisorio de la solicitud. -Copia del contrato o documento que contenga la obligación perfeccionada y las normas de autorización del crédito. -Tratándose de contratos con BIRF y BID, el envío se hará dentro de los veinticinco (25) días siguientes al perfeccionamiento. -Proyección de desembolsos, amortizaciones y condiciones financieras del contrato. -Registro del Contrato en la Base Única de Datos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A su vez, el artículo 34 de la RES-ORG-035 de 2020, establece: "ARTÍCULO 34. REPORTE DE LA INFORMACIÓN DE LA DEUDA. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las demás entidades de los niveles nacional y territorial en sus sectores central y descentralizado que mantengan compromisos de deuda, deberán remitir mensualmente dentro de los cinco (5) días hábiles del mes inmediatamente siguiente, a la Contraloría General de la República, Delegada para Economía y Finanzas Públicas, un informe que contenga debidamente identificados según su Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 :7000

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 fecha de ocurrencia, los saldos y el movimiento de los desembolsos, amortizaciones, intereses y comisiones de la deuda interna y externa y demás información relacionada con operaciones de deuda. PARAGRAFO. La Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional remitirá a la Contraloría . General de la República, Delegada para Economía y Finanzas Públicas, la relación de los movimientos de los pagarés suscritos mensualmente por la Tesorería, dentro de los primeros diez (1 O) días hábiles del mes inmediatamente siguiente." Se describen en la norma, dos (2) obligaciones frente a la Contraloría General de la República, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; la primera consistente en un informe que contenga debidamente identificados según su fecha de ocurrencia, los saldos y el movimiento de los desembolsos, amortizaciones, intereses y comisiones de la deuda interna y externa y demás información relacionada con operaciones de deuda. La segunda obligación de cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contenida en el parágrafo de la disposición referida, consistente en la relación de los movimientos de los pagarés suscritos mensualmente por la Tesorería. En esta disposición se hace extensiva para las entidades de los niveles nacional y territorial én sus sectores central y descentralizado que mantengan compromisos de deuda, la obligación de remitir un informe que contenga debidamente identificados

según su fecha de ocurrencia, los saldos y el movimiento de los desembolsos, amortizaciones, intereses y comisiones de la deuda interna y externa y demás información relacionada con operaciones de deuda. Nótese que esta obligación en igual plazo se establece tanto para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como para todas las entidades prestatarias en todos los órdenes y niveles de la administración pública. El artículo 35 ibidem, de conformidad con la Ley 533 de 1999 y demás sobre endeudamiento, establece una obligación de remisión, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del documento sobre la utilización de las autorizaciones conferidas al Gobierno Nacional, dentro de los plazos que cumple el mismo informe a la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público. Esta obligación exclusiva del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como usted la refiere en su consulta, es atinente a información del gobierno nacional, y en nada interfiere con las obligaciones impuestas a los otros obligados a entregar información a la Contraloría General de la República, en el tema de.deuda pública. Y una última obligación a cargo de las Contralorías de todos los órdenes territoriales, de reportar la información y los ·resultados de las auditorías realizadas a los recursos del crédito de sus .sujetos de control fiscal, dentro de los quince (15) días hábiles siguiente a la publicación del Informe de Auditoría. Cabe precisar que el registro de la deuda pública ante la CGR no es requisito previo para su desembolso, toda vez que el control fiscal es posterior y se requiere para

efectos de la certificación de las Finanzas del Estado. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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8 No así para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ante el cual si debe hacerse el registro el respectivo registro previamente para que proceda su desembolso. 5.Conclusiones 5.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 42 de 1993, la Contraloría General de la República llevará el registro de la deuda pública de la Nación y de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y de las de carácter privado cuando alguna de las anteriores sea su garante o codeudora. Con el fin exclusivo de garantizar el adecuado registro de la deuda pública, todo documento constitutivo de la misma deberá someterse a la refrendación del Contralor General de I? República. Para efectos de la expedición del certificado de registro de deuda pública externa e interna las entidades prestatarias de los niveles nacional y deficentralizado territorialmente o por servicios, deberán remitir a la Contraloría General de la República, dentro de los diez (1O ) días hábiles posteriores al perfeccionamiento del contrato de deuda, los documentos señalados en el artículo 33 de la RES-ORG-035 de 2020, modificada por la Resolución 038 de 2020. 5.2.Los órganos de control fiscal territorial, con fundamento en el artículo 272 de la

Carta Política, modificado por el Acto Legislativo 04 de 2019, en su calidad de entidades técnicas, con autonomía administrativa y presupuesta!, que les permite a los distintos contralores ejercer funciones iguales a las del Contralor General de la República, y con fundamento en el artículo 43 de la Ley 42 de 1993, deben llevar un registro de la deuda pública de las entidades territoriales y sus respectivos organismos descentralizados. 5.3. El registro de deuda pública ante la CGR n-o es requisito previo para su desembolso, toda vez que el control fiscal es posterior y esta información se requiere para efectos de la certificación de las Finanzas del Estado. Cordialmente,

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas.

Radicado: 20201E0001467.

TRD80112-033 conceptos jurídicos. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia