CGR - Concepto 0034 de 2021

034

CGR–OJ________________2021

80112Bogotá D.C., Señor

JORGE FRANKLIN MORENO GÓMEZ

Contralor Provincial Gerencia Departamental Colegiada de Tolima Contraloría General de la República jorgef.moreno@contraloria.gov.co

Referencia: Radicado Interno: 2021ER0010828

Tema: REGLAMENTACIÓN SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL SERVIDOR

PÚBLICO DENTRO DE UN PROCESO ADMINISTRATIVO

SANCIONATORIO. LEY 2080 DE 2021

Respetado señor Moreno, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual, procede a responder en los siguientes términos: El peticionario plantea lo siguiente: “Destacando la importancia en la aplicación de la ley 2080 del 25 de enero de 2021, sin embargo existen 3 aspectos importantes de aclarar bien mediante resolución o decreto que concrete: 1.- Cual es el funcionario o servidor público facultado (de manera precisa señalando cargo y nivel) por la Contraloría para decretar la suspensión provisional en el nivel desconcentrado en los procesos administrativos sancionatorios, ante quien se surte la consulta, es decir en las gerencias departamentales. ¿Se expedirá alguna resolución o decreto reglamentario al respecto? 2.- Esta facultad sancionatoria nos generara conflictos de constitucionalidad o competencia con la Procuraduría General de la Nación. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1

de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”.

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2 3.- Cual ha sido la posición y pronunciamiento del Contralor General de la Nación, de manera concreta sobre esta facultad sancionatoria”.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y

las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de según el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado el tema objeto de consulta. 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de

una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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4. Consideraciones jurídicas Problemas jurídicos: ¿Cuál es el funcionario competente para ordenar la suspensión provisional en los procesos administrativos sancionatorios, en el nivel desconcentrado? ¿El ejercicio de dicha facultad riñe con las funciones que radican en cabeza de la Procuraduría General de la Nación?

A continuación se responden las preguntas: “1.- Cual es el funcionario o servidor público facultado (de manera precisa señalando cargo y nivel) por la Contraloría para decretar la suspensión provisional en el nivel desconcentrado en los procesos administrativos sancionatorios, ante quien se surte la consulta, es decir en las gerencias departamentales. ¿Se expedirá alguna resolución o decreto reglamentario al respecto?”. “3.- Cual ha sido la posición y pronunciamiento del Contralor General de la Nación, de manera concreta sobre esta facultad sancionatoria”. Al respecto, se le informa que actualmente la CGR, por instrucción del Contralor General de la República, con el fin de ejercer la facultad otorgada por la ley, impartió instrucciones para elaborar la reglamentación de la suspensión provisional de

servidores públicos dentro del proceso administrativo sancionatorio, en los términos del artículo 4 de la Ley 2080 de 2021, “por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”, por el cual se adiciona el artículo 47A a la Ley 1437 de 2011, “por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Una vez se surta el trámite interno para la expedición de la reglamentación, los actos administrativos y documentos producto de esta, serán debidamente publicados a través de los medios institucionales. “2.- Esta facultad sancionatoria nos generara conflictos de constitucionalidad o competencia con la Procuraduría General de la Nación”. Sea lo primero señalar que esta Oficina, no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas, atribución expresamente otorgada a la Corte Constitucional, mediante el artículo 241 de la Constitución Política. Hecha la advertencia, resulta pertinente contextualizar el derecho sancionador administrativo que constitucionalmente se le ha otorgado a la Contraloría General de la República, para obtener los insumos necesarios para alcanzar los fines establecidos en el ordenamiento jurídico, esto es, el cumplimiento de la misión del

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4 órgano de control9 a través de este mecanismo conminatorio. En definitiva, se trata de una sanción administrativa como un instrumento y no como un fin en sí misma. La potestad sancionatoria de la administración ha sido entendida como la “capacidad de imponer castigos o sanciones correctivas para el logro del interés general”.10Jurisprudencial11 y doctrinalmente,12se ha establecido que dicha atribución forma parte de las competencias de gestión de la autoridad y complemento de la potestad de mando por cuanto a través de dicho instrumento correccional se garantiza el adecuado cumplimiento de las funciones y la realización de sus fines. De otra parte, la inclusión del derecho administrativo sancionatorio como parte del género derecho sancionador del Estado, cuyas especies son el derecho penal, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política13, en el marco del ius puniendi permite la introducción de garantías y principios que se consideraban antaño exclusivos del derecho penal. Esta premisa está avalada constitucionalmente por el artículo 29, toda vez que a la luz del mencionado principio (debido proceso), las garantías procesales que constituyen el mencionado derecho fundamental, no sólo se aplican a la actividad judicial, sino también a los procedimientos administrativos. Sin perjuicio de ello, la jurisprudencia,14ha hecho énfasis en la matización de los principios del derecho penal y su traslado a los demás tipos de derecho sancionador, de acuerdo con el contenido del propio artículo 29 Constitucional y el artículo 209 de la misma Carta en lo concerniente a los principios de la función administrativa.

En lo que atañe a la Contraloría General de la República, para garantizar el adecuado cumplimiento de la función pública de control fiscal, tanto el texto constitucional, como su desarrollo legal, previeron la potestad sancionatoria a modo de instrumento de gestión del ente de control fiscal, en los siguientes términos: El artículo 268 de la Constitución Política, antes de la modificación efectuada por el Acto legislativo No. 04 de 2019, señalaba como una de las atribuciones del Contralor General de la República en el numeral 5, la de establecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva. Dicha competencia constitucional fue desarrollada por el Congreso de la República a través de la Ley 42 de 1993, “sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, dentro del capítulo V denominado 9 Art. 268 de la Constitución Política. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 05001-23-24-000-1996-00680-01 (20738) del 22 de octubre de 2012, C.P. Enrique Gil Botero. 11 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-214 de 1.994 y C-506 de 2.002 12 Cfr. Restrepo Medina, Manuel Alberto y Nieto Rodríguez, María Angelica: El derecho administrativo sancionador en Colombia, Universidad del Rosario – Legis, 1ª Edición, Bogotá, 2.017, pág. 15. 13 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-948 de 2.002.

14 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-530 de 2.003. En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 25000-23-26000-1994-00225-01 (16367) del 23 de junio de 2010, C.P. Enrique Gil Botero.

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5 sanciones, cuyos artículos 99, 101 y 104,15 fijaron la competencia sancionatoria; los tipos de sanción imponibles y los sujetos pasivos del procedimiento sancionatorio; la descripción de las conductas susceptibles de sanción y el límite máximo a imponer para la pena pecuniaria; y finalmente el mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva fiscal de las multas impuestas por las Contralorías. De igual manera, la Corte Constitucional analizó en la sentencia C-484 de 2000, la potestad sancionatoria fiscal a cargo de las Contralorías y sus notas distintivas del poder disciplinario asignado a la Procuraduría General de la Nación. En dicha oportunidad el alto tribunal apuntaló varias de las características de la sanción fiscal de contenido pecuniario, tales como su finalidad en cuanto “la multa sancionatoria en el proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el daño causado al erario”, su naturaleza según la cual “facilitan el ejercicio de la vigilancia fiscal”; su objeto conforme al cual “buscan garantizar la eficiencia y eficacia del control fiscal”, y el

sujeto pasivo de la conducta reprochable que es “cualquier persona que maneje bienes o fondos del Estado”. Así lo explicó: “En reiteradas oportunidades, la Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con las finalidades y funciones de los órganos de control. En efecto, esta Corporación ha sostenido que la función disciplinaria, que el Constituyente atribuye en forma prevalente a la Procuraduría General de la Nación, busca garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la cosa pública, por lo que juzga el comportamiento de los servidores públicos “frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública”. Por su parte, el órgano fiscal vigila la administración y el manejo de los fondos o bienes públicos, para lo cual puede iniciar procesos fiscales en donde busca el resarcimiento por el detrimento patrimonial que una conducta o una omisión del servidor público o de un particular haya ocasionado al Estado. De ahí que, incluso la evaluación del daño en la responsabilidad disciplinaria es diferente del que se origina en la responsabilidad fiscal, pues el primero es básicamente un daño extrapatrimonial no susceptible de valoración económica y, el segundo se refiere exclusivamente a un daño patrimonial. Así mismo, es claro que el proceso disciplinario tiene un carácter sancionatorio que busca impedir el comportamiento arbitrario de los funcionarios públicos, mientras que el proceso fiscal “no tiene un carácter sancionatorio, ni penal ni administrativo”, sino que tiene un fundamento resarcitorio. Posteriormente, en la sentencia SU-431 de 201516, la Corte Constitucional amplió el

criterio de diferenciación del Proceso Administrativo Sancionatorio de la CGR, con respecto a otros procedimientos sancionatorios: “Dentro de este contexto, esta Corporación ha sido enfática en reconocer la importancia de esta facultad para lograr los cometidos estatales; en efecto, sobre este tema la Corte ha señalado: “Así, se ha expresado, en forma reiterada, que i) la potestad sancionadora como potestad propia de la administración es necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones y la realización de sus fines17, 15 Derogados por el artículo 166 del Decreto Ley 403 de 2020 16 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 17 Sentencia C-597 de 1996.

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6 pues ii) permite realizar los valores del orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios y a los particulares el acatamiento, inclusive por medios punitivos, de una disciplina cuya observancia propende indudablemente a la realización de sus cometidos18 y iii) constituye un complemento de la potestad de mando, pues contribuye a asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas.”19 Desde esta perspectiva, la facultad sancionadora de la Administración Pública se diferencia de las demás especies del derecho sancionador, particularmente por las siguientes características: “(…) (i) La actividad sancionatoria de la Administración “persigue la realización de los

principios constitucionales que gobiernan la función pública a los que alude el artículo 209 de la Carta (…)”.20 (ii) La sanción administrativa, constituye la “respuesta del Estado a la inobservancia por parte de los administrados de las obligaciones, deberes y mandatos generales o específicos que se han ideado para el adecuado funcionamiento y marcha de la Administración (…)”.21 (iii) Dicha potestad, se ejerce “a partir de la vulneración o perturbación de reglas preestablecidas, pero que no obstante ese contenido represivo presenta una cierta finalidad preventiva en el simple hecho de proponer un cuadro sancionador, junto al conjunto de prescripciones de una norma, lo cual implica una amenaza latente para quien sin atender pacífica y voluntariamente al cumplimiento de tales prescripciones las infringe deliberadamente.”22 (iv) En relación con la sanción aplicable, “dentro del ámbito sancionador administrativo cabe destacar la aceptación de la interdicción de las sanciones privativas de la libertad, la instauración de la multa como sanción prototípica y la necesaria observancia de un procedimiento legalmente establecido.”23 (v) Y, finalmente, “la decisión sancionatoria adoptada por la Administración está sujeta a control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.24 A su vez, dicha potestad comprende dos modalidades: (i) la disciplinaria, que se ejerce frente a la comisión de conductas antijurídicas en las que incurran los servidores públicos o aquellas personas que, sin tener tal calidad, han sido habilitadas para ejercer transitoriamente funciones públicas y (ii) la correccional,

que se aplica a los particulares que infringen las obligaciones y restricciones que se les han impuesto, por ejemplo, en materia contractual, financiera, de tránsito, fiscal, etc.”25 18 Ibídem. 19 Sentencia C-214 de 1994. 20 Sentencia C-506 de 2002. 21 Ibídem. 22 Sentencia C-597 de 1996. 23 Sentencia C-827 de 2001. 24 Ibídem. 25 SU-1010 de 2008.

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7 Precisamente en materia fiscal, el proceso administrativo sancionatorio resulta ser la expresión de la facultad sancionatoria administrativa que se encuentra regulada en la Ley 42 de 1993 y que fue conferida a la Contraloría General de la República como instrumento de control fiscal que le corresponde por expreso mandato constitucional. Sólo puede obedecer a circunstancias propias de la gestión fiscal y tiene por finalidad constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que tienen los sujetos de control fiscal y demás entidades obligadas a reportar información semejante”. (Negrita fuera de texto). En este contexto y de acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional, el proceso administrativo sancionador de carácter fiscal tiene un carácter diferente al disciplinario, en cuanto que el proceso administrativo sancionador de carácter fiscal dispone una serie de medidas correccionales o coercitivas que constriñen e

impulsan el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que permiten el adecuado, transparente y eficiente control fiscal, por lo tanto, su finalidad es vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal, motivo por el cual pueden ser impuestas directamente por los contralores en ejercicio del control fiscal26. Recuérdese que las normas de la derogada Ley 42 de 1993, otorgaban la facultad de “solicitar” la remoción, suspensión o terminación del contrato a través de los nominadores. Señaló la Corte, que “esto no significa que los contralores pueden imponer directamente esas sanciones, simplemente establecen la posibilidad de solicitar, al funcionario disciplinario competente, que entre otros puede ser el nominador, la imposición de las sanciones disciplinarias que consagran estas disposiciones, previo proceso disciplinario. En el mismo sentido, debe leerse la solicitud de suspensión como medida cautelar, la cual deberá requerirse por la contraloría, sin que por ello ostente un carácter vinculante, al funcionario que ejerce el poder disciplinario”.27 26 En el mismo sentido, en la sentencia C-484/00, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional precisó que la multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal que impone la CGR, no vulneran el principio del non bis in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues no tienen la misma naturaleza, no tienen el mismo objeto y tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, así explicó: “…al analizar con detenimiento la figura de la multa que consagra el artículo 101 de la Ley 42 de 1993, la Corte encuentra que

ésta tiene un carácter diferente a la multa sanción, ya que busca facilitar el ejercicio de la vigilancia fiscal, pues pretende constreñir e impulsar el correcto y oportuno cumplimiento de ciertas obligaciones que permiten el adecuado, trasparente y eficiente control fiscal. (…) En consecuencia, la Corte concluye que la multa y la amonestación que consagran las normas acusadas son medidas correccionales que pueden ser impuestas directamente por los contralores en ejercicio del control fiscal.

8. De otra parte, esta Corporación tampoco encuentra que la existencia de multas y amonestaciones en el proceso de responsabilidad fiscal, vulneran el principio del non bis in idem en relación con las sanciones disciplinarias de los mismos nombres, pues como lo ha dicho en varias oportunidades esta Corte26, sólo es posible predicar la vulneración del artículo 29 superior cuando dos sanciones consagran “identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se le hace la imputación”26. Pues bien, la multa sancionatoria en el proceso de responsabilidad fiscal pretende resarcir el daño causado al erario público, mientras que la multa en el proceso disciplinario se impone como sanción a una conducta en el servicio jurídicamente reprochable. Así mismo, la multa y la amonestación como medidas correccionales en el proceso fiscal, no tienen la misma naturaleza que las sanciones disciplinarias del mismo nombre, como quiera que, estas últimas, son impuestas como consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor público y, las primeras facilitan el ejercicio de la vigilancia fiscal. De igual manera, las medidas comparadas no tienen el mismo objeto, ya que las

primeras pretenden sancionar una conducta reprochable disciplinariamente y, las segundas, buscan garantizar la eficiencia y eficacia del control fiscal. Finalmente, las multas y las amonestaciones correccionales y disciplinarias tampoco se identifican en cuanto al sujeto pasivo, como quiera que las primeras podrán imponerse a cualquier persona que maneje bienes o fondos del Estado, mientras que las sanciones disciplinarias se desenvuelven en el estricto ámbito de la función pública. Por lo expuesto, la Corte concluye que las multas y las amonestaciones que impone la contraloría no vulneran el artículo 29 de la Carta.” (Negrilla fuera de texto). 27 Idem

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8 Esto difiere ostensiblemente de la facultad consagrada en el artículo 4 de la Ley 2080 de 2021, por el cual se adiciona el artículo 47A a la Ley 1437 de 2011, mediante el cual el legislador otorgó a la Contraloría General de la República, la facultad de ordenar directamente la suspensión provisional del servidor público. Sin embargo, los argumentos de carácter general esgrimidos en la sentencia precitada, bien podrían predicarse respecto de esta nueva facultad. Señaló la Corte en dicha oportunidad, lo siguiente: “11. Pues bien, para definir la naturaleza jurídica de una sanción, la teoría y la práctica jurídicas han desarrollado algunos criterios relevantes para la definición.

Así, han considerado que la sanción puede definirse con base en el tipo de derecho afectado, por lo que, a guisa de ejemplo, será en general sanción penal si afecta la libertad. En otros casos, es posible mirar un criterio orgánico, esto es, la naturaleza de la sanción depende del ente que la impone. Así por ejemplo, una sanción impuesta por un alcalde tiende a configurarse como una medida administrativa. En otros eventos, es pertinente observar la ratio de la sanción y el tipo de bien jurídico que busca proteger. Por ende, será sanción disciplinaria aquella que pretende garantizar la imparcialidad y buen funcionamiento de la administración y, finalmente, deberá tenerse en cuenta el comportamiento sancionado, esto es el tipo de órbita que interviene el Estado, pues si lo hace reprochando un comportamiento público, la sanción generalmente corresponderá al derecho público. Por ello, sin pretender elaborar criterios rígidos y exhaustivos, la Corte considera que la naturaleza jurídica de una sanción podría definirse si se tienen en cuenta cuatro elementos: a) el titular de la sanción, o criterio orgánico. b) la finalidad de la medida o la ratio. c) el tipo de conducta sancionada y, d) el tipo de derecho afectado, esto es, la órbita en la que interviene el Estado. Así las cosas, las normas acusadas consagran las sanciones de remoción del cargo, suspensión de funciones y terminación del contrato laboral administrativo, las cuales se conciben como medidas que pueden imponer los contralores, a través de los nominadores, como consecuencia de procesos de responsabilidad fiscal. Por

ende, en principio, si la medida es aplicada por el contralor es una sanción fiscal o si lo hace la Procuraduría es una sanción disciplinaria, como quiera que el titular de la misma señala prima facie la naturaleza de la imposición. Sin embargo, el anterior criterio no puede convertirse en el único para determinar la naturaleza jurídica de la sanción, pues precisamente el control constitucional sobre el reparto de competencias que fija la Carta, exige que la finalidad de la medida esté ajustada al tipo de juicio que la aplica. En efecto, la garantía superior del debido proceso involucra la observancia de las formas propias de cada juicio, lo que significa que debe existir un nexo de causalidad entre la tipificación de la pena y el proceso en el que deberá imponerse. Pues bien, el proceso fiscal busca “determinar la responsabilidad que le corresponde a los servidores públicos y a los particulares, por la administración o manejo irregulares de los dineros o bienes públicos”, por lo que las medidas a imponer deberán ser una consecuencia directa de la vigilancia de la gestión fiscal. Por su parte, el proceso disciplinario analiza el comportamiento de quienes desempeñan funciones públicas, a la luz de normas de contenidos éticos. Por ende, las sanciones estarán ligadas al correcto desempeño de la función.

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9 De otra parte, para analizar la naturaleza jurídica de las sanciones acusadas

también es importante conocer cuál es el tipo de conducta que se reprocha, puesto que la responsabilidad fiscal juzga el indebido manejo de recursos públicos, mientras que el comportamiento recriminado en la responsabilidad disciplinaria es el abuso, por acción u omisión, de la función pública. Por consiguiente, el tipo de derecho afectado con cada una de las sanciones no debe identificarse, pues la sanción fiscal tendrá, principalmente, un contenido resarcitorio que actúa sobre derechos patrimoniales del sancionado, mientras que la sanción disciplinaria deberá dirigirse a la relación laboral cuyo comportamiento es evaluado por el derecho disciplinario. Ahora bien, las sanciones que consagran las normas acusadas, esto es, la remoción del cargo entendida como la desvinculación del empleado público, la terminación del contrato del trabajador oficial y la suspensión de funciones, no tienen un contenido pecuniario propio de la responsabilidad fiscal sino que, por el contrario, afectan el núcleo esencial de la relación laboral entre el Estado y el servidor público, la cual se ubica en el derecho disciplinario. De allí que la Ley 200 de 1995 consagra como sanciones disciplinarias: la remoción del cargo, suspensión de funciones y la terminación del contrato laboral administrativo (art. 29), puesto que la afectación del vínculo laboral es una consecuencia directa de la vigilancia en el desarrollo de la función pública. Con todo, podría argumentarse que una conducta reprochable fiscalmente también afecta el vínculo laboral existente entre el Estado y el servidor público, por lo que la sanción fiscal podría retirar de la función pública un trabajador que malversó recursos públicos. En efecto, como se explicó en precedencia, una misma conducta

puede originar al mismo tiempo responsabilidad fiscal y disciplinaria, pero no por ello las sanciones pueden ser las mismas, pues la Constitución no sólo diseñó un marco de conductas propias para cada órgano de control sino que preceptuó el deber legal de determinar las formas propias de cada juicio. Por esa misma razón, el numeral 8º del artículo 268 de la Carta facultó al contralor para promover investigaciones penales y disciplinarias de servidores públicos, aportando las pruebas que recaudó en el proceso fiscal. (…). La figura de la suspensión del cargo (…) es una medida cautelar de origen constitucional que no busca sancionar sino asegurar la transparencia, imparcialidad y efectividad de la investigación fiscal, pues para adelantar el proceso fiscal es razonable la separación del cargo del funcionario involucrado en la falta fiscal”. En ese orden de ideas, deben tenerse en cuenta varios aspectos de orden constitucional a partir de lo dispuesto en el artículo 277 superior, el cual faculta a la Procuraduría General de la Nación para adelantar la investigación y sanción de quienes desempeñen funciones públicas, incluyendo aquellos de elección popular, con excepción de aquellos servidores cuyo régimen disciplinario se encuentre establecido constitucionalmente. El alcance de esta disposición comprende la suspensión provisional regulada en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, por su parte la Contraloría General de la República, tiene como función la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respectó de todo tipo de recursos públicos y en