CGR - Concepto 0035 de 2018

, CONTRALORIA O(cid:9) Contraloria General de la Republica St313 16-03-2018 19:00 GENERAL DE LA REPUBLICA Al Contestar Cite Este No.: 2018EE0034104 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA / IVAN DARIO GUAUQUE TORRES DESTINO JUAN CARLOS CAMARGO JEREZ / INSPECCION DE TRANSITO Y TRANSPORTE D

PAMPLONA 035 ASUNTO RESPONSABILIDAD FISCAL - PRESCRIPCIÓN DE MULTAS CGR — OJ - de 2018 OBS 80112 - 201 8EE00341 04(cid:9) III 1111111111111 111 11111111111 1111111111 111111 Bogotá D.C., Doctor

JUAN CARLOS CAMARGO JEREZ

Inspector de Tránsito y Transporte de Pamplona Norte de Santander transitoytransportepamplona@gmail.com Referencia: Respuesta al radicado 2018ER0010423, SIPAR 2018 - 131995

Tema: (cid:9) Prescripción de las sanciones (multas) impuestas por infracciones a las normas de tránsito - Responsabilidad fiscal.

Respetado doctor Camargo: Esta oficina recibió el oficio por el cual formula consulta' jurídica, la cual se

procede a absolver en la siguiente forma:

1. Antecedentes.

Menciona usted en su oficio que se han iniciado procesos de responsabilidad fiscal, en razón a la prescripción que acaece en tres años contados a partir de la ocurrencia del hecho, sobre las sanciones impuestas por infracciones de tránsito, según establece el artículo 159 de la Ley 769 de 2002, por lo cual solicita

conceptuar sobre: ".. si esta Inspección procede a decretar las prescripciones solicitadas de parte, en las cuales se configuran los supuestos necesarios, o por el contrario se abstiene para evitar inicio de procesos de responsabilidad fiscal."

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

La competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la Contraloría General de la 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página I de 7 CONTRALORÍA República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República". En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de

la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Una vez valorado el asunto puesto a consideración, es procedente indicar que de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000, los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución8, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal.

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica 3.1. Respecto a la gestión fiscal de quienes están investidos con la facultad de jurisdicción coactiva entendida como la prerrogativa administrativa para ejercer 2 República de Colombia, Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000.

3 República de Colombia, Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 República de Colombia, Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 5 República de Colombia, Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 República de Colombia, Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 7 República de Colombia, Decreto Ley 267 de 2000, artículo 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. 8República de Colombia, Art. 28, Ley 1755 de 2015. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 2 de 7 O CONTRALORÍA GENERAL °E LA REPÚBLICA directamente el cobro coactivos, en el concepto n.° CGR-OJ 189 de 2017, bajo radicado 2017EE0111982 de fecha 15 de septiembre de 2017, se anotó el desarrollo analítico que dicho tema ha tenido al interior de esta Oficina, toda vez es importante para establecer la responsabilidad de índole fiscal en el cobro de acreencias que afectan el patrimonio del Estado.

Con respecto al tratamiento presupuestal de las multas, se tiene que el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto identificó que dentro de los ingresos corrientes, las multas hacen parte de los ingresos no tributarios, por lo tanto, forman parte integral de los presupuestos general de la Nación o de los presupuestos territoriales y no participan de las características y tratamiento legal de los tributos19. Específicamente, en cuanto a los alcances del artículo 3° de la Ley 610 de 2000, alusivo a la gestión fiscal, en éste último concepto esta Oficina consideró que: "... las actividades concernientes a la "recaudación, manejo e inversión de sus rentas" que enuncia la norma citada, describen un concepto omnicomprensivo que incluye todo tipo de obligaciones o acreencias en favor del Estado y que, por lo mismo, forman parte de los "recursos o fondo públicos"; es decir que el vocablo "rentas" no está limitado a los tributos públicos. De ahí que para establecer si el cobro coactivo comporta o no gestión fiscal, es irrelevante la naturaleza jurídica —ingreso tributario o no tributariodel recurso a recaudar y su destinación presupuestaria. En igual sentido, se entiende que las actividades de "recaudación, manejo e inversión de sus rentas" aluden a un conjunto amplio e interrelacionado de actos y operaciones administrativas tendientes a lograr el ingreso efectivo de recursos a las arcas del Estado, a partir del cual sea posible cumplir con sus compromisos presupuestales. Escenario en el que una acción se torna en condición de la otra, y cuya concurrencia progresiva es lo que configura la

gestión fiscal, pues sin recaudación no puede haber manejo y este es el que posibilita la inversión." 9 En la sentencia, C-666 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional, dijo: "La jurisprudencia ha definido la jurisdicción coactiva como un "privilegio exorbitante" de la Administración, que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales." 10 Sobre este último punto, véase la sentencia C-495 de 1998 de la Corte Constitucional. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia la que también se trató el tema de la destinación de las multas de tránsito, señalando: "Las multas constituyen un ingreso no tributario y que su destinación no vulnera el artículo 359 de la Constitución, porque la prohibición en él contenida se predica exclusivamente de las rentas tributarias nacionales. En consecuencia, no quebranta el legislador la autonomía tributaria municipal o distrital cuando le asigna a una renta nacional una destinación especial. En el caso que nos ocupa, la referida cesión quedó condicionada a que la renta se empleara en los planes de tránsito, educación y seguridad vial. Por lo tanto, dicha condición pervive, sin que por ello, se vulnere la autonomía de las entidades territoriales beneficiarias de aquélla." Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 3 de 7 O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Luego de traer apartes de pronunciamientos de la Corte Constitucional, sobre la Ley 610 de 2000, en el concepto CGR-OJ 189 de 2017, se concluyó acerca de la noción de gestión fiscal en el siguiente sentido: "A partir de la interpretación constitucional de estos preceptos normativos, puede decirse que la noción de gestión fiscal está caracterizada por la concurrencia de los siguientes elementos: i) un título jurídico habilitante, que otorgue capacidad o poder decisorio respecto de unos bienes o fondos públicos; ii) identificación taxativa de los bienes o fondos públicos puestos a disposición del respectivo servidor público o particular; iii) los bienes o fondos públicos deben hallarse bajo el radio de acción del titular de la gestión fiscal, de modo que pueda tener acceso efectivo a los mismos." Haciendo extensivo el pronunciamiento sobre el proceso administrativo de cobro coactivo, en el mismo concepto CGR-OJ 189 de 2017, se concluyó acerca de la noción de gestión fiscal en el siguiente sentido: "El funcionario ejecutor investido de la competencia del deber de recaudo y de la prerrogativa de cobro coactivo, despliega todo un procedimiento administrativo con miras a obtener la satisfacción de una obligación contenida en un título ejecutivo claro, expreso y actualmente exigible de los señalados en el artículo 99 del CPACA y en otras normas especiales. Luego a lo que está obligado dicho funcionario es a agotar los medios legales

de que dispone, para hacer coercible, forzosa, la solución de la obligación, y siempre que ello ocurra, la disposición de los bienes o fondos estará a cargo de la entidad o dependencia a la que ingrese dicho activo... ...Y cuando se trata de obligaciones de medio, lo que se exige al obligado es que demuestre haber desplegado todas las acciones a su cargo tendentes al cumplimiento de la gestión encomendada, sin que haya lugar para endilgarle falta de diligencia o incuria." De lo anterior, se resalta que al ser una obligación de medio, se deben consumar oportunamente los actos tendientes a lograr la finalidad del cobro coactivo, esto es, agotar el procedimiento del cobro coactivo, siendo diferente la obligatoriedad de obtener un resultado, pues existirán situaciones donde resulte imposible obtener el pago, como por ejemplo cuando esté probada la reiterada verificación de la administración sobre la insolvencia del deudor.

4. Consideraciones Jurídicas.

La consulta formulada cuestiona cuál es el comportamiento a seguir por parte de la administración, refiriéndose a la responsabilidad de índole fiscal relacionada con el cobro de las sanciones impuestas por infracciones de tránsito, preguntando si la administración debe acceder al decreto de "las prescripciones solicitadas de parte, en las cuales se configuran los Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloriagov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 4 de 7 O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA supuestos necesarios, o por el contrario se abstiene para evitar inicio de

procesos de responsabilidad fiscal". En este sentido, obsérvese que la consulta supone dos situaciones diferentes donde no se agotaron las actuaciones administrativas propias del cobro coactivo, la primera porque no se iniciaron los actos tendientes al cobro y la segunda referente a la omisión de notificación del mandamiento de pago. Tales situaciones se encuentran comprendidas en la norma especial, esto es el artículo 159 de la Ley 769 de 2002 que las engloba en la noción de la "prescripción", la cual sobreviene al transcurrir tres años sin que se hayan desarrollado los actos necesarios para efectuar el cobro de la sanción, que tratándose de multas'' son de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción en los términos del Parágrafo 2° del artículo 159 de la Ley 769 de 2002. Ahora bien, descendiendo a la pregunta formulada, frente al decreto de "las prescripciones solicitadas de parte, en las cuales se configuran los supuestos necesarios, o por el contrario se abstiene para evitar inicio de procesos de responsabilidad fiscal", es importante analizar que el mismo Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002 y sus modificaciones), en su Capítulo II "SANCIONES POR INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS DE TRÁNSITO", prevé la imposición de diferentes sanciones de acuerdo a la infracción de tránsito cometida, entre ellas las multas12, a la vez que en su artículo 159 prevé la prescripción de la sanción cuando operan las condiciones objetivas señaladas en dicho artículo, la cual se declara de oficio sin que se

requiera la solicitud de parte, cuya consecuencia es que: "La autoridad de tránsito no podrá iniciar el cobro coactivo de sanciones respecto de las cuales se encuentren configurados los supuestos necesarios para declarar su prescripción." No sobra agregar, en consideración a que usted menciona que por esos hechos cursa un proceso de responsabilidad fiscal en la Contraloría General del Departamento de Norte de Santander, que los conceptos jurídicos no tienen la virtud de enervar la acción fiscal o esgrimirse como mecanismos de defensa en ese escenario procesal, en tanto cada agente jurídico es autónomo en los criterios de interpretación de las fuentes de derecho aplicables a cada caso concreto. Igualmente, resulta pertinente anotar que los conceptos de la CGR no dan solución a casos concretos ni son de obligatorio cumplimiento, máxime cuando 11 El Parágrafo 2° del artículo 122 -Tipos de Sanciones - de la Ley 769 de 2002, dispone: "PARÁGRAFO 2o. Para efectos del presente código, y salvo disposición contraria, la multa debe entenderse establecida en salarios mínimos diarios legales vigentes (smdlv)." (Negrilla fuera de texto). 12 Artículo 131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre -Ley 769 de 2002-. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 5 de 7

ONTRALORIA

CGE(cid:9) NERAL DE LA REPUBLICA

están vedadas dentro del marco constitucional las acciones de advertencia y coadministracióni 3. Así mismo, producto de la organización territorial y administrativa establecida en el artículo 1° de la Constitución Política de 1991, se tiene que Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. Resaltando que, en virtud de la autonomía administrativa y territorial, la CGR no participa en los procesos internos de la Administración pública" y que corresponde a cada entidad pública ejercer sus funciones y responsabilidades, entre ellas asumir el desarrollo y control sobre sus procesos, incluido el control interno propio de cada entidad. Del mismo modo, el consultante plantea el actual ejercicio de la función de vigilancia y control de la gestión fiscal por parte de la contraloría territorial sobre este asunto, siendo la Contraloría General del Departamento del Norte de Santander la autoridad autónoma y competente, investida por las facultades asignadas por la Constitución Política y la ley, motivo por el cual la Contraloría General de la República no tiene injerencia alguna, ni le es dable pronunciarse sobre casos particulares.

5. Conclusiones.

Teniendo en cuenta lo señalado en las consideraciones, se recuerda que las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley15. En este República de Colombia, Art. 267, Constitución Política de 1991. Corte Constitucional, sentencia C-103/15 13 M.P. María Victoria Calle Correa, en dicha sentencia la Corte Constitucional decidió: "Declarar

INEXEQUIBLE el numeral 7° del artículo 5° del Decreto 267 de 2000, "Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones". En tal sentido, el máximo tribunal en materia de constitucionalidad precisó "(...) que la función de advertencia establecida en la norma es inconstitucional, pues si bien apunta al logro de objetivos constitucionalmente legítimos, relacionados con la eficacia y eficiencia de la vigilancia fiscal encomendada a esta entidad, desconoce el marco de actuación trazado en el artículo 267 de la Constitución, por cuanto (i) constituye una modalidad de control previo, ya que por definición se ejerce antes de que se adopten las decisiones administrativas y concluyan los procesos que luego (como lo reconoce la propia norma) también serán objeto de control posterior; (ii) le otorga a la Contraloría un poder de coadministración, porque a través de las advertencias logra tener incidencia en decisiones administrativas aún no concluidas". En la sentencia C-113/99 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte Constitucional señaló: "En 14 ese orden de ideas, la tarea de entes como las contralorías no es la de actuar dentro de los procesos internos de la Administración cual si fueran parte de ella, sino precisamente la de ejercer el control y la vigilancia sobre la actividad estatal, a partir de su propia independencia, que supone también la del ente vigilado, sin que les sea permitido participar en las labores que cumplen los órganos y funcionarios competentes para conducir los procesos que después habrán de ser examinados desde la perspectiva del

control. De lo contrario, él no podría ejercerse objetivamente, pues en la medida en que los entes controladores resultaran involucrados en el proceso administrativo específico, objeto de su escrutinio, y en la toma de decisiones, perderían toda legitimidad para cumplir fiel e imparcialmente su función. Así, pues, en tratándose de la Contraloría General de la República, el control a ella asignado es de carácter posterior, por expresa disposición del artículo 267 de la Constitución, motivo por el cual resulta evidente que a dicho órgano le está vedado participar en el proceso de contratación. Su función empieza justamente cuando la Administración culmina la suya, esto es, cuando ha adoptado ya sus decisiones." Constitución Política de 1991, articulo 29; Ley 1437 de 2011, artículo 3° numeral 1°. 15 Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 6 de 7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA sentido, las normas procesales tienen el rango normas de orden público16, son de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley, por lo que sí están acreditados los supuestos de hecho previstos en las normas cuya aplicación se solicita, el agente jurídico del procedimiento debe proveer la consecuencia jurídica prevista en estas. Cordialmente,

UAUQUE TORRES D rector Ofic na Jurídica.

Proyectó: Andrés Rolando Ramírez(cid:9) caneme?

Revisó: (cid:9) Pedro Pablo Padilla Castro N.R. 2018ER0010423, SIPAR 2018 — t3195

TDR 80112-033 Conceptos Jurídicos 16 Artículo 13 de la Ley 1564 de 2012 -Código General del Proceso -. Carrera 69 No. 44-35 Piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia Página 7 de 7