CGR - Concepto 0038 de 2019

O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Contraloria General de la Republica SGD 19-03-2019 16:43

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0032185 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ 038 DESTINO TATIANA TREJOS CGR-0J- -2019 ASUNTO CRÉDITOS A CORTO PLAZO, DE MUNICIPIOS - REGISTRO Y REFRENDACIÓN DE DEUDA OBS 80112201 9EE00321 85(cid:9) III 1111111111111111111111111111111111111111111 Bogotá, D.C. Señora

INGRI TATIANA VARGAS TREJOS

Calle 71#29-11 Bogotá, D.C.

Referencia: Respuesta a radicado No. 2019ER0011983 del 9 de febrero de 2019.

Tema:(cid:9) CRÉDITOS A CORTO PLAZO. DE MUNICIPIOS-REGISTRO Y

REFRENDACIÓN DE DEUDA PÚBLICA.

Respetada señora Ingri Tatiana: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder:

1. Antecedente El 9 de febrero de 2019, mediante documento radicado con el No.

2019ER0011983, esta oficina recibió vía correo electrónico, una petición enviada por Ingri Tatiana Vargas Trejos, por medio de la cual se formula la siguiente consulta: "¿Los créditos a corto plazo que celebran los municipios, distritos y

departamentos deben registrarse ante las contralorías departamentales o municipales, de conformidad con el título IV de la Resolución 007 del 9 de junio de 2016, expedida por la Contraloría General de la Nación (sic)"?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción."

Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la

Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la Republica"8. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"'. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina, mediante concepto OJ-052 de 2017/20171E0024602 del 21 de marzo de 2017 se pronunció sobre el objeto y alcance de la regulación contenida en la Resolución —ORG-007 de 2016, en el sentido de resaltar lo siguiente: 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000

4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 9 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA "( ) Con fundamento en las disposiciones legales señaladas, se expide la Resolución Reglamentaria Orgánica No. 007 de 2016, "Por la cual se reglamenta la rendición de información para la contabilidad presupuestal y del tesoro, la información presupuestal de los departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas; el control y seguimiento al límite del gasto territorial; el régimen presupuestal del Sistema General de Regalías; el registro y refrendación de la deuda pública; la auditoría al balance de hacienda; las estadísticas fiscales del Estado y demás disposiciones sobre la materia" Tal como lo señala el artículo primero de la disposición reglamentaria, el objeto de

la misma, es reglamentar el reporte de información para la contabilidad del presupuesto general del sector público, y del tesoro; control y seguimiento del gasto territorial; régimen presupuestal del Sistema General de Regalías; registro y refrendación de la deuda pública; auditoría del balance de Hacienda; estadísticas fiscales y demás disposiciones sobre la materia; así como uniformar, centralizar y consolidar las cuentas y estadísticas fiscales del sector público colombiano. En este entendido, y de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, artículo 268, en sus numerales, 3, y 11,8 esta Resolución tiene por fin reglamentar la información que deben rendir a la Contraloría General de la República, a través de la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas Públicas los sujetos de control fiscal para efectos de realizar el control fiscal macro." (Resaltado fuera de texto)

4. Consideraciones jurídicas 4.1. Problema Jurídico Se toma como problema jurídico, la pregunta formulada por la consultante. ¿Los créditos a corto plazo que celebran los municipios, distritos y departamentos deben registrarse ante las contralorías municipales de conformidad con lo dispuesto en el Título IV de la Resolución Orgánica 007 de 2016, expedida por el Contralor General de la República? 4.1.1. Ámbito de aplicación de la Resolución Orgánica 007 de 2016.

La Resolución ORG007 de 2016 es una resolución orgánica expedida, con fundamento en sus competencias por el Contralor General de la República, que regula las políticas, directrices o lineamientos para el ejercicio de la función de

control fiscal, conforme a lo dispuesto en los numerales 3, 4, 11, 12 e inciso final del numeral 13 del artículo 268 de la Constitución Política. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia IO CO T A ORA N R L \ \ ,...,_ (cid:9) GENERAL DE L A P LS El LÍI C A Es por ello que, tal como quedó expuesto en el acápite de antecedentes, esta Oficina, al pronunciarse sobre el objeto de la Resolución Orgánica 007 de 2016, precisó que este acto administrativo tiene por fin reglamentar la información que deben rendir a la Contraloría General de la República, los sujetos de control fiscal para efectos de realizar el control fiscal macro. Lo anterior, resulta ajustado al alcance de las disposiciones que le sirven de sustento a la Resolución Orgánica 007 de 2016, en las cuales se regulan, entre otros los siguientes aspectos: i). Las funciones a cargo de la Contraloría General de la República en relación con las finanzas del Estado y los informes que debe presentar sobre el particular al Congreso de la República, en los términos del artículo 41° de la Ley 42 de 1993, que faculta al Contralor General de la República para prescribir las normas de forzoso cumplimiento en esta materia y para señalar las personas obligadas para producir, procesar, consolidar y remitir la información requerida para tales efectos; así como la oportunidad para hacerlo. ii) La función de la Contraloría General de la República de llevar el registro de la

deuda pública de la Nación y de la entidades descentralizadas territorialmente o por servicios cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, y de las de carácter privado cuando alguna de las anteriores sea su garante o codeudora, función que lleva implícito el deber correlativo de éstas de registrar y reportar a la Contraloría General de la República, en la forma y oportunidad que ésta prescriba, el movimiento y el saldo de dichas obligaciones. Todo documento constitutivo de la misma, deberá someterse a la refrendación del Contralor General de la República —artículo 43 de la Ley 42 de 1993. iii). La función consagrada en el artículo 81 de la Ley 617 de 2000, según el cual la Contraloría General de la República tiene a su cargo la realización del control fiscal de las entidades territoriales que incumplan los límites de gastos previstos en dicha Ley. El alcance de las disposiciones legales que le sirven de sustento y el del contenido mismo de la Resolución Orgánica 007 de 2016, pone de presente que en ésta se regula, además de otros temas, la obligación de las entidades públicas de remitir la información sobre la deuda pública que tienen o adquieren, obligación que se agota con la entrega de dicha información a la Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para la Economía y Finanzas Públicas. En efecto, la obligación referida en el párrafo anterior, se regula en los artículos 28, 31 y 34 de la Resolución Orgánica 007 de 2016. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALO,RÍA GENERAL DE LA REPLICA 4.1.2. Créditos que están comprendidos en el concepto de deuda pública.- Resolución-ORG-007 de 2016 El artículo 28 de la Resolución-ORG-007 de 2016, establece: "ARTICULO 28°. DEUDA PÚBLICA. Constituyen deuda pública las operaciones de crédito público definidas en el artículo 3 del Decreto 2681 de 1993 y las que lo modifiquen o adicionen, el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y los artículos 10 y 13 de la Ley 533 de 1999, así como los actos asimilados a operaciones de crédito de que trata el artículo 4 del Decreto 2681 de 1993, y requerirán de la refrendación y registro por parte de la Contraloría General de la República, conforme a sus competencias constitucionales y legales." En estas condiciones para concreción del concepto de "deuda pública", se hace necesario remitirse a las disposiciones legales enunciadas en esta norma. Conforme al Decreto 2681 de 1993, las operaciones de crédito público se definen como los actos o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. La misma disposición determina que son contratos de empréstito los que tienen por objeto proveer a la entidad estatal contratante de recursos en moneda

nacional o extranjera con plazo para su pago y prevé, en su artículo 4, lo siguiente:

"Articulo 4. ACTOS ASIMILADOS A OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO.

Los actos o contratos análogos a las operaciones de crédito público, mediante los cuales se contraigan obligaciones con plazo para su pago, se asimilan a las mencionadas operaciones de crédito público. Dentro de los actos o contratos asimilados a las operaciones de crédito público se encuentran los créditos documentarios, cuando el banco emisor de la carta de crédito otorgue un plazo para cubrir el valor de su utilización, y la novación o modificación de obligaciones, cuando la nueva obligación implique el otorgamiento de un plazo para el pago. A las operaciones de crédito público asimiladas con plazo superior a un año, les serán aplicables las disposiciones relativas a las operaciones de crédito público, según se trate de operaciones internas o externas y la entidad estatal que las celebre. En consecuencia, las operaciones de crédito público asimiladas con plazo igual o inferior a un año, están autorizadas por vía general y no requerirán los conceptos mencionados en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 80 de 1993." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia (O-- CO NTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA A su turno, el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, dispone que, sin

perjuicio de lo previsto en leyes especiales, se consideran operaciones de crédito público las que tiene por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago y enuncia algunos tipos de operaciones como la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores, la refinanciación, reestructuración, renegociación, etc., de los créditos ya existentes. Cabe destacar que el Decreto 2681 de 1993, se aplica a las operaciones de crédito público, las operaciones asimiladas, las operaciones propias del manejo de la deuda pública y las conexas con las anteriores, de que trata el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, que realicen las entidades estatales definidas en el artículo 2 de la mencionada ley. Por su parte, los artículos 10 y 13 de la Ley 533 de 1999 también remiten al Decreto 2681 de 1993, en cuanto a la definición de las operaciones de crédito público y a la distinción respecto de los requisitos que deben cumplir aquellas cuyo plazo sea inferior a un año. 4.1.2.1. Créditos de corto plazo El artículo 2.2.1.2.1.99. del Decreto 1068 de 2015 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público", establece: "ARTÍCULO 2.2.1.2.1.9. Créditos de corto plazo. Son créditos de corto plazo

los empréstitos que celebren las entidades estatales con plazo igual o inferior a un año. Los créditos de corto plazo podrán ser transitorios o de tesorería. Son créditos de corto plazo de carácter transitorio los que vayan a ser pagados con créditos de plazo mayor a un año, respecto de los cuales exista oferta en firme del negocio. Son créditos de corto plazo de tesorería, los que deben ser pagados con recursos diferentes del crédito. La celebración de créditos de corto plazo de entidades estatales diferentes de la Nación, con excepción de los créditos internos de corto plazo de las entidades territoriales y sus descentralizadas, requerirá autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cuando se trate de créditos de tesorería, dicha autorización podrá solicitarse para toda una vigencia fiscal o para créditos determinados. Para tal efecto, las cuantías de tales créditos o los saldos adeudados, según el caso, no podrán sobrepasar en conjunto el diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes de la respectiva entidad, sin incluir los recursos de capital, de la correspondiente vigencia fiscal. No obstante, cuando se trate de financiar proyectos de interés social o de inversión en sectores prioritarios o se presente urgencia evidente en obtener dicha financiación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá autorizar porcentajes superiores al mencionado, siempre y cuando el Consejo Nacional de Artículo 15 del Decreto 2681 de 2015 9 Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL BE LA REPÚBLICA Política Económica y Social, CONPES, haya conceptuado sobre la ocurrencia de alguno de los mencionados eventos. Los créditos de tesorería no podrán convertirse en fuente para financiar adiciones en el presupuesto de gastos. PARÁGRAFO. De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los créditos de tesorería que contrate la Nación están autorizados por vía general y no requerirán los conceptos allí mencionados." Señala la disposición mencionada que los créditos de corto plazo podrán ser transitorios o de tesorería. Ha definido el Ministerio de Hacienda estos conceptos, así: "Crédito de Tesorería: Son créditos de corto plazo de tesorería, los que deben ser pagados con recursos diferentes del crédito. Las cuantías de tales créditos o los saldos adeudados, según el caso, no podrán sobrepasar en conjunto el diez por ciento (10%) de los ingresos corrientes de la respectiva entidad, sin incluir los recursos de capital, de la correspondiente vigencia fiscal. Los créditos de tesorería no podrán convertirse en fuente para financiar adiciones en el presupuesto de gastos. • Crédito Transitorio: Son créditos de corto plazo de carácter transitorio los que vayan a ser pagados con créditos de plazo mayor a un año, respecto de los cuales exista oferta en firme del negocio.1° En este orden, el artículo 15 del Decreto 2681 de 1993, compilado en el

Decreto 1068 de 2015, determina que los créditos de corto plazo son los Empréstitos de Tesorería y Empréstitos transitorios. Los Empréstitos de Tesorería son aquellos que tienen por objeto suplir las deficiencias de tesorería, permitiendo mantener la regularidad de pagos de la entidad estatal. Estos empréstitos deben ser cancelados con recursos diferentes del crédito y dentro de la misma vigencia fiscal en la cual se suscribió dicho empréstito. En ese contexto, estos no constituyen deuda pública y en consecuencia no deben ser reportados ante las contralorías. Por su parte, son empréstitos de carácter transitorio aquellos que son cancelados con recursos de otro crédito cuyo plazo es superior a un año, respecto del cual existe una oferta en firme, pero su desembolso se ha retardado por cualquier causa.11 A su vez, los empréstitos de carácter transitorio constituyen deuda pública y deben ser reportados como tal.

5. Conclusiones 1° Documento AUTORIZACIÓN PARA LA CELEBRACIÓN DE CRÉDITOS A CORTO PLAZO DE TESORERÍA Y TRANSITORIOS. 30 de junio de 2016. Tomado página web Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 11 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Revista Doctrina Tributaria y Financiera Territorial No 13.

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CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

Son créditos de corto plazo los empréstitos que celebren las entidades estatales con plazo igual o inferior a un año. Los créditos de corto plazo podrán ser transitorios o de tesorería Los Empréstitos de Tesorería cancelados con recursos diferentes del crédito y dentro de la misma vigencia fiscal en la cual se suscribió dicho empréstito no constituyen deuda pública y por tanto no deben ser reportados a la contraloría territorial. En cambio, los empréstitos de carácter transitorio se pagan con recursos de crédito en un plazo superior a un año y se deben reportar a la Contraloría territorial respectiva.

JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

Director Oficina Jurídica.

Proyectó: Catalina Flórez Salazar ontratista Oficina Jurídica

Revisó. Lucenith Muñoz Arenas N.R.(cid:9) 2019ER00011983 RD(cid:9) 80112-033 Conceptos Jurídicos. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia