CGR - Concepto 0040 de 2020

CGR–OJ______0_4__0_______2020

80112Bogotá D.C., Doctor

RICARDO RODRÍGUEZ HENAO

ricardo.rodriguez@hotmail.com.fr Referencia: Radicado Interno: 2020ER0020395 del 25/02/2020

Tema: FUNCIONES COORDINADOR DE GESTIÓN - Decreto Ley No.2037 de 2019 - Resolución Organizacional 0737 de 2020 - Resolución Organizacional 745 de 2020 – Resolución 6541 de 2012.

Respetado Doctor Rodríguez, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia1, la cual se procede a responder a continuación:

1. Antecedentes El peticionario pregunta lo siguiente: “En el marco de lo dispuesto por la Resolución No 6541 de 2012 de la Contraloría General de la República, el coordinador de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva de la Gerencia Colegiada esta llamado a conocer y rendir concepto previo, en los proyectos de autos de cierre de indagación preliminar y de auto de apertura de proceso de responsabilidad fiscal.

El Concepto, rendido por el funcionario, en cualquiera de las dos actuaciones administrativas señaladas: TIENE CARÁCTER VINCULANTE?”.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni

el análisis de actuaciones particulares. 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2º, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: “Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción”.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

2 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General"4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la

vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado sobre aspectos relacionados con el tema objeto de consulta mediante Conceptos tales como el 2012EE0083200 de 2012, el cual podrá consultar a través de la Relatoría en la página institucional: www.contraloria.gov.co, o solicitarlos al teléfono 5187000 Ext. 15204, o a través del correo institucional:

cgr@contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000

8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (…) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

3

Problema jurídico: ¿Tienen carácter vinculante los conceptos que emite el Coordinador de Gestión en ejercicio de sus funciones? “En el marco de lo dispuesto por la Resolución No 6541 de 2012 de la Contraloría General de la República, el coordinador de investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva de la Gerencia Colegiada está llamado a conocer y rendir concepto previo, en los proyectos de autos de cierre de indagación preliminar y de auto de apertura de proceso de responsabilidad fiscal.

El Concepto, rendido por el funcionario, en cualquiera de las dos actuaciones administrativas señaladas: TIENE CARÁCTER VINCULANTE?”. Resulta necesario tener en cuenta que con la expedición del Decreto Ley No. 2037 de 2019, “Por el cual se desarrolla la estructura de la Contraloría General de la República, se crea la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata y otras dependencias requeridas para el funcionamiento de la Entidad”, la Contraloría General

de la República a nivel desconcentrado, es decir, en las Gerencias Departamentales Colegiadas, tuvo cambios sustanciales en su organización, respecto de lo regulado en el Decreto Ley 267 de 2000. Es así como el artículo 11 dispone lo siguiente: “Artículo 1°. Modificar el artículo 11 del Decreto ley 267 de 2000, modificado por el artículo 128 de la Ley 1474 de 2011, los artículos 1 y 11 de la Ley 1807 de 2016 y el artículo 1 del Decreto ley 888 de 2017, el cual quedará así: Artículo 11. Estructura Orgánica y Funcional. La Contraloría General de la República tendrá la siguiente estructura orgánica y funcional:

NIVEL DESCONCENTRADO

26. Gerencia Departamental Colegiada.

26.1. Grupos Delegados de Vigilancia Fiscal. 26.2. Grupos de Responsabilidad Fiscal. 26.3. Grupos de Cobro Coactivo. 26.4. Grupos de Participación Ciudadana. (…) Parágrafo 2o. En cada Gerencia Departamental Colegiada el Contralor General de la República creará, previo estudio técnico de la Oficina de Planeación, los grupos internos de trabajo que sean necesarios para cumplir con las funciones y responsabilidades asignadas”. En consecuencia, la Contraloría expidió la Resolución Organizacional 0737 de 2020, “Por la cual se adopta la estructura dispuesta en el Decreto Ley 2037 de 2019 y se dispone la entrada en funcionamiento de las nuevas dependencias de la Contraloría General de la República”, cuyo artículo 4, a la letra dice: “Artículo 4. En las Gerencias Departamentales Colegiadas, el Gerente Departamental

deberá entregar el inventario, las actuaciones y asuntos de su conocimiento y competencia relacionados con el ejercicio efectivo de los diferentes grupos creados

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

4 al interior de la dependencia, de acuerdo con lo previsto en la nueva estructura orgánica, según corresponda, en un término de diez (10) días hábiles contados desde la expedición del acto administrativo que cree el grupo correspondiente, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 2o del artículo 11 del Decreto Ley 267 de 2000, modificado por el artículo 1 o del Decreto Ley 2037 de 2019. (…)”. De otra parte, el órgano de control fiscal expidió la Resolución Organizacional 745 de 2020, "Por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de los Empleos de la Planta de Personal de la Contraloría General de la República". Dicho Manual, en relación con los Coordinadores de las Gerencias Departamentales Colegiadas, dispone lo siguiente:  Coordinador de Gestión Grado 03

6. Coordinar el trámite de las indagaciones preliminares resultado del proceso auditor para determinar si hay mérito para iniciar proceso de responsabilidad fiscal.  Coordinador de Gestión Grado 02

4. Coordinar el trámite de las indagaciones preliminares resultado del proceso auditor para determinar si hay mérito para iniciar proceso de responsabilidad fiscal.  Coordinador de Gestión Grado 01

3. Liderar el cumplimiento y trámite de los antecedentes, investigaciones preliminares y procesos de responsabilidad fiscal de acuerdo con las normas vigentes, jurisprudencia, doctrina y conceptos de la dependencia competente aplicables a la responsabilidad fiscal.

De otra parte, la CGR, expidió la Resolución Organizacional 748 de 2020, “Por la cual se determina la competencia para el conocimiento y trámite de la acción de responsabilidad fiscal y de cobro coactivo en la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones”, consagra lo siguiente: “Artículo 5. Servidores públicos competentes para el conocimiento, trámite y decisión de la indagación preliminar fiscal. Según las competencias que se establecen en la presente resolución, el conocimiento, trámite y decisión de las indagaciones preliminares fiscales estará en cabeza de quien ejerza el cargo de:

8. Directivos de las Gerencias Departamentales Colegiadas (Gerentes

Departamentales y Contralores Provinciales). Parágrafo. Los Contralores Delegados Sectoriales de la Unidad de Seguimiento y Auditoría de Regalías y los Directores de Vigilancia Fiscal de las Contralorías Delegadas para la vigilancia fiscal, solo tendrán competencia para decidir hasta el archivo de la Indagación Preliminar Fiscal. La decisión de iniciar el Proceso de Responsabilidad Fiscal corresponde a los funcionarios competentes para el trámite del proceso de responsabilidad fiscal, según las competencias que se establecen en la presente resolución”.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

5 “Artículo 6. Servidores públicos competentes para el conocimiento, trámite y decisión del proceso de responsabilidad fiscal. Según las competencias que se establecen en la presente resolución, el conocimiento, trámite y decisión de los procesos de responsabilidad fiscal estará en cabeza de quien ejerza el cargo de:

6. Directivos de las Gerencias Departamentales Colegiadas (Gerentes Departamentales y Contralores Provinciales)”. “Artículo 8. Sustanciación. Las dependencias competentes podrán comisionar para la sustanciación y práctica de pruebas de las indagaciones preliminares fiscales, de los procesos de responsabilidad fiscal y de los procesos de cobro coactivo, a profesionales del derecho, pertenecientes a la planta o contratistas de la Contraloría General de la República, de acuerdo con las funciones establecidas.

El servidor público o contratista sustanciador dará el respectivo impulso a las indagaciones preliminares fiscales, a los procesos de responsabilidad fiscal y a los procesos de cobro coactivo, y proyectará los autos, fallos y demás decisiones siguiendo los lineamientos trazados por el servidor público que dirige la actuación, bajo el liderazgo del servidor público que se designe para tal fin cuando lo considere necesario el competente”. “Artículo 9. Suscripción de providencias. Los autos, fallos y demás decisiones serán suscritos por el servidor público de conocimiento, o por la respectiva colegiatura departamental (directivos colegiados) según sea el caso. Quien sustancie las providencias y quien ejerza el rol de líder de la actuación, colocará su firma al pie de la providencia, sin que la misma determine la competencia para

proferirla, ni la validez de la actuación y/o decisión”. “Artículo 11. Responsabilidad. Los servidores públicos competentes para tomar decisiones y aquellos que intervengan en la indagación preliminar fiscal, en el proceso de responsabilidad fiscal y en el proceso de cobro coactivo a cualquier título, responderán conforme a la ley, de acuerdo con el rol que desempeñen”. “Artículo 25. Decisiones colegiadas. Las siguientes decisiones deberán proferirse colegiadamente:

1. Abrir la indagación preliminar fiscal.

2. Archivar la indagación preliminar fiscal.

3. Abrir el Proceso de Responsabilidad Fiscal (ordinario o verbal). (…) Parágrafo 1. Las demás decisiones para el impulso y trámite de las Indagaciones Preliminares y Procesos de Responsabilidad Fiscal, serán competencia del Directivo Colegiado ponente a quien le haya sido asignado el asunto. (…)”.

En ese orden de ideas, resulta claro que la decisión de archivar la indagación preliminar y de abrir proceso de responsabilidad fiscal es competencia de los Directivos de las Gerencias Departamentales Colegiadas, es decir, de los Gerentes Departamentales y de los Contralores Provinciales.

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

6 Puntualmente sobre el rol que desempeñan los coordinadores de gestión, en primera instancia habrá que acudir a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 269 de 2000, “Por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la

Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones”, donde señala que el Nivel Ejecutivo, comprende los empleos cuyas funciones consisten en la coordinación de áreas de desempeño misionales o de apoyo al interior de la Contraloría General y orientan la ejecución de los planes, programas y proyectos de acción, en desarrollo de las políticas institucionales establecidas por el nivel de dirección. Paso seguido el artículo 5, dispone que los Coordinadores hacen parte del Nivel Ejecutivo. Por su parte, el artículo 7 de la Resolución Orgánica número 6541 de 2012, “por la cual se precisan y fijan las competencias en el nivel desconcentrado de la Contraloría General de la República para el conocimiento y trámite del control fiscal micro, el control fiscal posterior excepcional; la atención de quejas y denuncias ciudadanas; la Indagación Preliminar Fiscal; el proceso de Responsabilidad Fiscal y el proceso de Jurisdicción Coactiva y el Proceso Administrativo Sancionatorio Fiscal, en atención a las modificaciones establecidas en la Ley 1474 de 2011”, dispone que el Grupo de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de las Gerencias Departamentales Colegiadas, el Coordinador de Gestión debe ser abogado y cumplirá las siguientes funciones: (…) “2. Asistir jurídicamente el desarrollo de las diferentes actuaciones procesales para que estas se realicen de conformidad con la ley, el reglamento, la política, las directrices y criterios jurídicos impartidos el Contralor General de la República. (…).

7. Promover y participar activamente en las mesas de trabajo que programe el respectivo Directivo Colegiado y las que hayan sido solicitadas por los

sustanciadores. (…).

8. Las demás que le encomienden los Directivos Colegiados de acuerdo con la naturaleza del cargo. (…)”.

La regulación de este acto administrativo no difiere en lo sustancial de la que le sucede en el sentido de que las decisiones son adoptadas por los Directivos Colegiados y que la participación de los Coordinadores, a pesar de la modificación en la estructura organizacional de la Entidad, preserva su naturaleza asistencial y orientativa dentro de los diferentes procesos. Al respecto esta Oficina se pronunció mediante Concepto 2012EE0083200 de 2012, donde se dispuso lo siguiente: “Los coordinadores de gestión del nivel desconcentrado están para asistir los grupos existentes en las gerencias departamentales colegiadas y los mismos no son funcionarios de conocimiento en las indagaciones preliminares, proceso de responsabilidad fiscal o administrativo sancionatorio fiscal, pues como se manifestó anteriormente la responsabilidad de las decisiones adoptadas es exclusiva de la Colegiatura y del Directivo Colegiado, según el tipo de proceso que se trate”. Lo anterior, no implica de manera alguna que los Coordinadores de Gestión no estén llamados a responder en los términos del precitado artículo 11 de la Resolución

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia

7 Organizacional 748 de 2020, solo que lo harán de acuerdo a las funciones que le son inherentes al cargo que desempeñan pues las directrices e instrucciones que imparten

lógicamente deberán estar debidamente fundamentadas y guardar coherencia con la finalidad que persiguen los diferentes procesos.

5. Conclusiones De conformidad con lo dispuesto en los Decretos Nos. 269 de 2000 y 2037 de 2019, las Resoluciones Organizacionales 0737 de 2020 y 748 de 2020 y la Resolución 6541 de 2012, los Coordinadores desempeñan un rol de asistencia jurídica encaminado a brindar orientaciones en todos los procesos, sin que puedan ser considerados como funcionarios de conocimiento dentro del desarrollo de los mismos, como sí ocurre con los Directivos Colegiados quienes en razón de sus funciones de conocimiento, trámite y decisión de los procesos, - particularmente en los de responsabilidad fiscalestarían llamados a responder por cada una de las decisiones que se adopten en el desarrollo de los mismos.

Lo anterior, no es óbice para que los Coordinadores de Gestión puedan ser llamados a responder dentro de los procesos, conforme al rol que desempeñan en estos. (art.11 Res.Org.748/2020). Cordialmente,

JULIÁN MAURICIO RUÍZ RODRÍGUEZ

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Erika Cure

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas

Radicado: 2020ER0020395

TRD. 80112-033 – Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos

Carrera 69 No.4435 Piso 15 ● Código Postal 111071 ● PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co ● www.contraloria.gov.co ● Bogotá D.C., Colombia