CGR - Concepto 0041 de 2021

Contraloria General de la Republica :: SGD 09-04-202113:53

Al Contestar Cite Este No.: 2021 IE0027453 Fol:1 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO 80171-DESPACHO GERENTE DEPARTAMENTAL DE CALDAS/ JORGE ENRIQUE

VELASQUEZ YEPES

ASUNTO CONCEPTO RADICADO 2021 IE0015580 041 OBS CGR-OJ______2021 2021IE0027453 ll l llll l llll llll l ll ll llllll ll l lll lllll l lll l lll 80112 o.e. Bogotá, Doctor Jorge Enrique Velásquez Yepes Gerente Departamental Gerencia Departamental de Caldas jorge.velasquez@contraloria.gov.co

Referencia: Radicado No. 2021 IE0015580

Tema: Contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión Respetado Doctor Velásquez: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia1, la cual procedemos a responder:

1. Antecedentes Mediante documento radicado con el No 2021 IE0015580, se recibió una solicitud de concepto en la cual se requiere de esta Oficina la fijación de lineamientos jurídicos en relación con el siguiente problema jurídico: ¿Pueden considerarse los servicios de apoyo para la organización logística de los eventos de capacitación o deportivos, como Prestación de Servicio de Apoyo a la Gestión - Contratación directa?

Para contextualizar su solicitud, se expuso que "las actividades objeto del contrato

serían las de planear, gestionar los aspectos administrativos y de organización logística relacionados con la ejecución de los eventos, entre ellas, convocar y hacer las gestiones necesarias para garantizar la asistencia del número de participantes indicado por la entidad, coordinar el alquiler del auditorio requerido, disponer los acondicionamientos locativos, transporte de los participantes y la dotación necesaria - mesas, ayudas audiovisuales, computadores, refrigerios, etc.-, eiaborar una base deelatos de participantes y_ de asistencia, entregar los certificados de asistencia, suministrar los materiales a los asistentes y organización 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.C. Colombia www.contraloria.gov.co Página 2 de 11 logística de eventos para la cual "la entidad no cuenta con personal suficiente (. . .) motivo por el cual requiere contratar dicho servicio".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la

interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las fiSf}(}Sk;iones legales relmivfimpo dfiactuacióa de la Contra/oría Generaf'3, ___ así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas 5 de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la Repúb/ica" . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000

4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.C. Colombia www.contraloria.gov,co Página 3 de 11 calidad sólo la tienen las pos1c1ones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica No existen conceptos emitidos previamente por esta Oficina, en relación con el tema objeto de consulta. 4.Consideraciones jurídicas 4.1. Problema Jurídico ¿Pueden considerarse los servicios de apoyo para la organización logística de los eventos de capacitación o deportivos, como Prestación de Servicio de Apoyo a la Gestión - Contratación directa?

El problema jurídico planteado en este caso corresponde a un caso particular, por lo cual su absolución está fuera de la competencia funciona de esta Oficina; sin embargo, sus inquietudes serán analizadas por esta Oficina en forma general y abstracta, en el entendido que le compete "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'.

Para ello, resulta pertinente reiterar que los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Se desarrollará, entonces, de manera general el siguiente problema jurídico: ¿cuál es el alcance de los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión de conformidad con las normas vigentes? 4.2.Régimen legal y reglamentario de los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión: General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 4 de 11 Los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión que celebran las Entidades Estatales se encuentran regulados por la Ley 80 de 1993, y corresponden a una modalidad de contrato estatal que se puede suscribir con personas naturales o jurídicas cuando el objeto contractual es realizar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de una entidad pública. En efecto, el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993, define a los contratos de prestación de servicios como aquellos que celebran las estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la Entidad, previsión que se reglamenta en el artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, en el sentido de prever que este tipo de contratos se celebra para llevar a cabo

tareas de naturaleza intelectual, distintas de la consultoría, que se derivan del cumplimiento de las funciones de la respectiva Entidad; así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales. Se trata, entonces, del tipo contractual al que deben acudir las entidades públicas cuando, para el cumplimiento de sus funciones, requieran la realización de tareas, de naturaleza intelectual, distintas a las de consultoría, tareas que pueden corresponder a actividades operativas, logísticas o asistenciales . . Ahora bien, este tipo de contratos, conforme lo dispone el artículo 2º, numeral 4º, literal h) de la Ley 1150 de 2007, se celebra directamente, y puede celebrarse:c omo se infiere del contenido del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y como lo dispone expresamente, el artículo 2.2.1.2.1 .4.9. del Decreto 1082 de 2015, con personas naturales o jurídicas. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales en el evento que tales actividades no puedan ser cumplidas por los servidores públicos que laboran en la entidad o en el caso que para su cumplimiento se requieran conocimientos especializados con los que nO..CU.entan tales servidores; pero siem.J)re con sujeción ___ a las restricciones establecidas en la norma que lo define. Se trata de contratos cuya suscripción debe responder a la necesidad de la administración y a la imposibilidad de satisfacer esa necesidad con el personal que labora en la entidad pública respectiva pues si esto es posible o si en tal personal concurre la formación especializada que se requiere para atender tal necesidad, no hay lugar a su

suscripción. Por su parte, la regulación legal vigente incluye otra característica que debe ser cumplida en relación con este tipo contractual y es aquella referida a su temporalidad. En efecto, no es posible acudir a esta figura para el desarrollo Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 5 de 11 permanente de funciones de la entidad, pues ello supondría el desconocimiento de derechos laborales y la desnaturalización del contrato de prestación de servicios. En relación con el alcance de los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y su celebración para atender necesidades referidas a actividades operativas, logísticas y asistenciales, resultan particularmente ilustrativas las consideraciones efectuadas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación proferida en el expediente 41719 el 2 de diciembre de 2013. En esa oportunidad, la mencionada Alta Corporación analizó la pretensión de nulidad del Decreto 4266 de 201 O, en cuanto, a juicio del demandante, la expresión "así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales", contenida en el inciso segundo del artículo 1 º del Decreto 4266 de 20109 , riñe con lo dispuesto por el artículo 94 de la Ley 1474 de 2011,por cuanto este último señala que sólo aquellos procesos de contratación en los que, independientemente de su naturaleza, el valor de su objeto no supere el diez por ciento (10%) del monto señalado como menor cuantía para la entidad contratante deben adelantarse por

medio del proceso de contratación de mínima cuantía descrito en la misma ley; con lo cual, todos aquellos contratos referidos a la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, definidos en los términos de la norma acusada, que no encajen dentro de tal descripción estarían reglados por lo dispuesto en el apartado h) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Las consideraciones del Consejo de Estado sobre el particular, se citan a continuación, in extenso, dada su pertinencia para absolver el problema jurídico planteado: (. ..) Carácter excepcional y restrictivo de cualquier interpretación de la norma argüida como violada. (..,) 78.-En desarrollo precisamente de la transparencia, se determinan de manera imperativa, en el artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, las bases sobre las cuales se deben desplegar los diversos procedimientos de selección de contratistas que requieran las entidades estatales, determinándose, para estos efectos, la presencia de una regla general de selección atribuida a la licitación pública, acompañada de un marco procedimental de aplicación exceptivo a la misma, configurado por las modalidades de selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa. 9 El Decreto 4266 de 201 O fue derogado expresamente por el artículo 9.2 de Decreto 734 de 2012, que a su vez fue derogado por el artículo 163 del Decreto 151 O de 2013 y éste derogado -compilado-por el Decreto 1082 de 2015. A pesar de la sucesión normativa descrita, el supuesto de hecho según el cual los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión incluyen

las necesidades referidas a la realización de actividades operativas, logísticas y asistenciales se mantiene vigente, por lo cual las consideraciones de esta sentencia de unificación jurisprudencia! resultan plenamente aplicables para absolver el problema jurídico planteado. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 6 de 11 (. . .) 80.- Marco singular este, el establecido por los numerales 2, 3 y 4 del artículo 2 No 1 de la ley, que recoge todos los procedimientos de selección de contratistas, diferentes a la licitación pública, y que configuran, por disposición de la misma norma, hipótesis de excepción a esta y, que por lo mismo, deben necesariamente interpretarse y medirse en cuanto a sus alcances se refiere, bajo criterios restrictivos, esto es, entendiéndolos y aplicándolos de manera estricta y de acuerdo con las pautas señaladas por el legislador dentro del esquema sistemático que el ordenamiento jurídico establece para la contratación pública (negrillas fuera de texto). ( ... ) b} Ubicación y contenido normativo de la norma argüida como violada. (.. . )88.-Efectivamente, así lo destaca el Numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007 cuando, al establecer las reglas a las cuales se sujeta la contratación directa, recalca el carácter excepcional y restrictivo indicando que " ... La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: ... ", lo cual denota a simple vista y sin mayor esfuerzo de carácter hermenéutico que, más allá de los criterios doctrina/es de interpretación de este tipo de

normas de excepción, es el mismo legislador quien de manera expresa le da ese carácter restrictivo a las causales de contratación directa e impide su aplicación por fuera de sus contenidos normativos sistemáticamente articulados con el ordenamiento jurídico predicable de la contratación pública. 90.- Una desagregación del contenido de esta norma habilitante del procedimiento administrativo contractual de la "contratación directa" permite visualizar dos claros elementos normativos de carácter imperativo para su procedencia.- (i) El primero, nos indica que la norma opera de manera sistemática en relación con los contratos de prestación de servicios, definidos en la ley 80 de 1993 y que requieran las entidades estatales para el cumplimiento de sus cometidos, pero tan solo en dos claros eventos negóciales de esta naturaleza.- (i.i) En aquellos que tengan por objeto la prestación de servicios profesionales, y (i.ii) en todos aquellos otros casos en que los requerimientos de la entidad estatal tengan por objeto otras prestaciones de servicios de apoyo a la gestión de la entidad respecr,va que debanaesarroltarse con personal no profesicmal; (íí;-El segundo, n-us determina la procedencia de la causal en relación con un grupo especialísimo de contratos, que la jurisprudencia de la Corporación ha venido subsumiendo dentro del género de los de "prestación de servicios", pero que por razones didácticas los analizamos de manera separada, y son aquellos que tienen por objeto la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales. c) Los contratos que tiene por objeto propiamente la "prestación de servicios", los cuales

constituyen la base de la causal de contratación directa del literal h) del numeral 4º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007. (.. . ) 93.- Se puede afirmar, sin lugar a mayor dubitación, que la realidad material de las expresiones legales " ...p ara la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión ... "engloba necesariamente una misma sustancia jurídica: la del contrato de prestación de servicios definido en el artículo 32 No 3 de la ley 80 de 1993 y que no es otro que aquel que tiene por objeto apoyar la gestión de la entidad requirente en relación con su funcionamiento o el desarrollo de actividades relacionadas con la administración de la misma, que en esencia no implican en manera alguna el ejercicio de funciortes-p[J&icas admiftislfativa Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 7 de 11 (.. .) 98.- En consecuencia, cualquier aproximación en relación con el contenido de esta norma habilitante de la "contratación directa" citada, debe hacerse sobre el entendido de que el legislador delimitó su campo de acción, esto es, restringió su operatividad y procedencia al ámbito del contrato de prestación de servicios legalmente definido, generando de esta forma una armonía sistemática para $U aplicación y por lo tanto configurando la procedencia sustancial de la causal. 99.- Caracterizado el género "contrato de prestación de servicios" establecido legalmente en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pasa ta Sala a establecer las notas características

y diferenciadoras de cada uno de los géneros de que éste emanan, tal como se anunció supra. ( ... ) e) El contrato de prestación de servicios de simple apoyo a la gestión. 102.-Por otra parte, con estos mismos fundamentos se entiende entonces por contratos de "apoyo a la gestión" todos aquellos otros contratos de "prestación de servicios" que, compartiendo la misma conceptualización anterior, esto es, el desempeño de actividades identificables e intangibles, el legislador permite que sean celebrados por las entidades estatales pero cuya ejecución no requiere, en manera alguna, de acuerdo con las necesidades de la administración (previamente definidas en los procesos de planeación de la Entidad), de la presencia de personas profesionales o con conocimientos especializados, sean estas naturales o jurídicas. 103.-Se trata entonces de los demás contratos de prestación de servicios, caracterizados por no ser profesionales o especializados, permitidos por el artículo 32 No 3° de la Ley 80 de 1993, esto es, que involucren cualesquiera otras actividades también identificables e intangibles que evidentemente sean requeridas por la entidad estatal y que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad de apoyo, acompañamiento ó soporte y de carácter, entre otros, técnico, operacional, logístico, etc., según el caso, que tienda a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento de la correspondiente entidad, pero sin que sean necesarios o esenciales los conocimientos profesionales o especializados para su ejecución, los cuales, como se ha advertido, se reservan exclusivamente para el "contrato de prestación de

servicios profesionales", y no para éstos de simple "apoyo a la gestión". 104.- De esta forma el concepto de "apoyo a la gestión" entraña un claro apoyo a la actividad de tas entidades estatales que debe entenderse de conformidad con la sistemática expuesta a propósito del contrato de prestación de servicios y que de manera restrictiva tiene relación con la administración el funcionamiento de la entidad estatal correspondiente, conforme a las prédicas o y exigencias del artículo 32 No 3° de la Ley 80 de 1993, tal como claramente lo ha decantado los precedentes de la sección tercera del Consejo de Estado (negrillas fuera de texto). (.. .) 106.-Por lo que resultaría imposible admitir o entender cualquier objeto referido al "apoyo a la gestión" que no se enmarque en las exigencias de esa disposición legal enunciada, que por lo demás, sobra advertirlo, constituye un componente básico de la sistemática de la contratación estatal colombiana. Se reitera, entonces, por parte de la Sala que la motivación para la suscripción de este tipo específico de contrato dependerá de la motivación que surja en torno a las necesidades que la Administración Pública encuentra pertinente satisfacer, de conformidad con la planeación efectuada por la Entidad. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 8 de 11 107.-Así las cosas, conviene, para mayor claridad expositiva, precisar que en el marco del contrato de simple prestación de servicios de apoyo a la gestión, las necesidades que pretenden ser satisfechas por la Administración no comprometen, en modo alguno las actividades que son propias

de conocimientos profesionales o especializados; aún así, ello no excluye que dentro de esta categoría conceptual se enmarquen actividades de carácter técnico las cuales, requiriendo un despliegue intelectivo, no recaen dentro del concepto de lo profesional, así como otras necesidades en donde, según las circunstancias, el objeto contractual demanda la ejecución de acciones preponderantemente físicas o mecánicas; es decir, se trata de una dualidad de actividades dentro del concepto "de simple apoyo a la gestión"; unas con acento intelectivo y otras dominadas por ejecuciones físicas mecánicas. Lo distintivo, en todo caso, es que no requiere que sean cumplidas o con personal profesional. (. . .)108.- Por consiguiente, se advierte que la inclusión -en la norma demandada así como de manera concordante en el Decreto 734 de 2012 artículo 3.4.2.5.1[ 91]y Decreto 1510 de 2013, artículo 81 de la frase "actividades operativas, logísticas o asistenciales" no impone, de manera inflexible, que este tipo de actividades deban ser acometidas por vía de alguno de estos dos tipos de contratos de prestación de servicios en específicos, pues, como se ha dicho, es la misma Administración Pública la que tiene una razonada discrecionalidad para estructurar en términos técnicos, económicos y jurídicos el contrato estatal que desea suscribir,· de donde se deriva, grosso modo, que la definición del tipo contractual a celebrar correrá por cuenta de las valoraciones ad-hoc que realice la Entidad, todo ello conforme al principio de planeación.. ( ... ) 111) Lo intelectivo en el marco de los contratos de prestación de servicios. 124.- Lo intelectivo es una característica propia de los contratos de prestación de servicios, que

destaca la norma impugnada, aspecto este vinculado a la idea de carácter intangible e identificable del objeto de los mismos, como se desprende del estudio detallado en las páginas anteriores; pues se trata de una característica transversal a la realización de cualquier tipo de actividades (desde aquellas más complejas hasta las que son de esfuerzo meramente físico), de suerte, entonces, que la línea divisoria entre los contratos de prestaciones de servicios profesionales y los de simple apoyo a la gestión está orientada por la preponderancia del tipo de actividades que en cada una de ellas tiene lugar, siendo claro que en el primero de estos (profesionales) se trata de un saber intelectivo cualificado, en tanto que versa sobre conocimientos caracterizados bajo las modalidades de profesionales o especializados, mientras que en aquellos de simple apoyo a la gestión la actividad intelectiva se presenta en un plano diferente, pues cobija conocimientos calificados como técnicos hasta aquellos de despliegue físico, que no requieren de personal profesional. (. . .)126.- Ahora bien, tratándose de los de simple apoyo a la gestión, es posible que también sea característico de ellos el desarrollo de actividad intelectual que se predica de la prestación de servicios, luego si la norma reglamentaria lo destaca, no está haciendo otra cosa que incorporar algo evidente de todo contrato de prestación de servicios, independientemente de su modalidad, cual es el de su intangibilidad, como consecuencia de un actividad inteligente de_/ ser humano ejecutor del contrato tratándose de personas jurídicas, de quienes prestan el servicio en nombre y o, representación de las mismas. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.G. Colombia www.contraloria.gov.co

Página 9 de 11 (.. .)129.-En conclusión, obsérvese que los contratos de prestación de servicios de simple "apoyo a la gestión" conforme se deduce del análisis de la Ley de contratación pública, son todos los demás contratos de prestación de servicios permitidos por el artículo 32 No. 3 de la Ley 80 de 1993 que no correspondan a los profesionales, esto es, que involucren cualesquiera otras actividades también identificables e intangibles que evidentemente sean requeridas por la entidad estatal y que impliquen el desempeño de un esfuerzo actividad de apoyo, acompañamiento, soporte, de lo cual se puede o o deducir que caben tanto actividades con énfasis en lo intelectual, como también algunas otras caracterizadas por la acción material del contratista, en donde no es que el contratista no realice actividades de carácter intelectual (pues éstas son intrínsecas al ser humano), sino que lo predominante es el actuar como fJjecutor, con el propósito y finalidad de satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa funcionamiento de la misma, o por personas no profesionales y que no implican el ejercicio de funciones públicas administrativas, como ya se explicó en párrafos anteriores. /V)Vicisitudes conceptuales entre el contrato de prestación de servicios y el de consultoría a la luz de la norma demandada. (.. .) 131.- Por consiguiente, la Sala precisa que la distinción entre el contrato de prestación de servicios y el de consultoría no depende, en lo mínimo, del grado de "intelecto" aplicado a la ejecución

del objeto contractual, pues ambas actividades son de carácter intelectual y por tanto intangible. 132.-En sentido contrario, hay lugar a establecer un criterio diferenciador a partir del alcance que la Ley le concede al contrato de consultoría; de manera que, al hilo del numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, si las necesidades que tiene la administración pública conciernen a la realización de estudios "para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibi/idad o factibilidad para programas proyectos específicos" así como "asesorías técnicas de coordinación, o control y supervisión" e interventoría, asesoría, gerencia de obra de proyectos, dirección, o programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos, no habrá duda alguna que deberán ser suplidas acudiendo a un contrato de consultoría; es decir, para el cumplimiento de estos específicos objetos contractuales mencionados (de la Ley 80 de 1993) y los demás definidos en leyes especiales el operador jurídico debe recurrir, exclusivamente, al instrumento contractual establecido por la Ley: el contrato de consultoría. 133.- Y es que lo anterior encuentra pleno sentido si se tiene en cuenta que se está haciendo un análisis normativo a la luz del principio de legalidad estricta, a partir del cual se produce un acotamiento del radio de acción del contrato de prestación de servicios por vía de la exclusión de ciertas actividades y objetos contractuales específicos, los mismos que, por disposición legal expresa, deben ser satisfechos por medio del contrato de consultoría; de manera tal que corresponderá al operador verificar si el objeto a contratar se incluye dentro de aquellos que

específicamente la Ley, y sus disposiciones reglamentarias, ubican dentro del ámbito propio de la consultoría, dado que siendo esto así implicará dar curso a un procedimiento de selección diferente al propio que establece la Ley para los contratos de prestación de servicios (de allí las amplias repercusiones prácticas de clarificar este punto);contrario sensu si el funcionario encuentra razonadamente que el objeto recae en el marco jurídico del contrato de prestación de servicios, Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 10 de 11 podrá darle curso por vía de este específico modelo contractual, tal como lo había planteado de tiempo atrás esta Corporación]. Así las cosas, conforme a los lineamientos fijados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en la citada sentencia de unificación, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión, en tanto contratos típicos consagrados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 solo pueden celebrarse si la necesidad de recibir tales servicios está dirigida a atender requerimientos relacionados con el funcionamiento o administración de la entidad. La determinación de esta relación deberá realizarla el operador jurídico en cada caso, teniendo en cuenta las particularidades identificadas en la fase de planeación. Para el efecto, resulta pertinente tener en cuenta que los conceptos de administración y funcionamiento de las entidades públicas no tienen una definición expresa en la Ley 489 de 1998, cuyo objeto es, precisamente, dictar normas sobre el funcionamiento de la administración pública a nivel nacional. Por lo tanto, en los términos del artículo 28 del Código Civil, el operador jurídico deberá acudir al sentido

literal de las palabras para llevar a cabo el análisis correspondiente, que le permita validar, si en un caso determinado, están reunidos los elementos exigidos en la norma para considerar que la necesidad de la entidad se relaciona con su administración y/o funcionamiento. En dicha determinación, el operador jurídico, deberá tener en cuenta, además, que tal como se desprende el artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, y como expresamente se plantea en la sentencia de unificación, extensamente citada, el objeto de los contratos de apoyo la gestión puede involucrar actividades intelectivas y materiales o sólo una de éstas y que, dichos contratos pueden celebrarse con personas naturales o jurídicas.

5. Conclusiones: Las conclusiones que se plantean a continua