CGR - Concepto 0046 de 2019

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO CAROLINA MONTEJO CHIRM

ASUNTO CONCEPTO SOBRE CONTROL FISCAL AL COLNUD

OBS ) CONTRALORÍA 201 9EE00381 94(cid:9) III 1111111111111111111111111111111111111 111 111

GENERAL DE LA REPÚBLICA Contraloria General de la Republica SGD 02-04-2019 07:51

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0038194C1 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO 80117-OFICINA DE PLANEACIÓN I MARÍA FERNANDA RANGEL ESPARZA

(cid:9) 46 A OS BU SN TO CONCEPTO SOBRE CONTROL FISCAL AL COLNUD CGR—OJ- -2019 80112 - 201 9EE00381 94C1(cid:9) III 1111111111111111111111111111111111111111111111 III Contraloria General de la Republica SGD 02-04-2019 07:51

Al Contestar Cite Este No.: 2019EE0038194C2 Fol:4 Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA / JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

Bogotá D.C., DESTINO LILIANA MARÍA ALMEYDA GÓMEZ

ASUNTO CONCEPTO SOBRE CONTROL FISCAL AL COLNUD OBS 201 9EE0038194C2(cid:9) 111 1111111111111111111111111111111111111111111111 111

Doctora

CAROLINA MONTEJO CHIRIVI

Presidente Asociación de Exalumnos de Nutrición y Dietética ANDUN Universidad Nacional de Colombia presidencia.andun@gmail.com andun@unal.edu.co Referencia: Radicado Interno: 2019ER0024373 del 13/03/2019 — 2019-15420682111-CO Tema:(cid:9) CONTROL FISCAL - Comisión del Ejercicio Profesional en Nutrición y Dietética - Colegio Colombiano de Nutricionistas Dietistas COLNUDNaturaleza jurídica de recursos obtenidos con la expedición de tarjetas profesionales Respetada doctora Carolina, La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la consulta citada en la referencia', trasladada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por considerar que es de competencia de esta Entidad y donde se plantean los siguientes interrogantes:

1. Antecedentes 1. "¿Los dineros recaudados con la emisión de un promedio de 11.000 tarjetas profesionales de Nutricionistas Dietistas son dineros públicos por haber sido recaudados por la Comisión de ejercicio profesional amparado por la ley 73 de 1979?

2. Establezca la forma, lineamientos y directrices para que la Comisión del Ejercicio Profesional rinda un informe a conformidad desde su creación hasta la fecha.

3. Desde su respectivo despacho y de acuerdo con sus competencias, se dicten las disposiciones para que la Comisión del Ejercicio Profesional garantice la rendición de cuentas, la aplicación e implementación de la ley 1712 de 2014. Y se dé cumplimiento

1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción". Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia )

CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 al ejercicio efectivo de acceso a la información al que tenemos derecho como ciudadanos y profesionales.

4. La Comisión del Ejercicio Profesional en Nutrición y Dietética según respuestas de la Cámara de Comercio y de la Alcaldía Mayor de Bogotá no se encuentra registrada en ninguna de estas dos instituciones, por lo tanto, solicitamos se nos informe que entidad ha sido la encargada de la vigilancia y control de los dineros recaudados por dicha Comisión sus rubros de gastos, presupuestos anuales y la asignación mensual que se adjudicó, bajo que modalidad fue aprobada y por quienes.

5. En caso de considerar la improcedencia de alguna de nuestras peticiones, nos sea indicado en sus respuestas los fundamentos de hecho y de derecho que la sustentan".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General" y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"'. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley

1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

CONTRALORÍA

) GENERAL DE LA REPÚBLICA 3 sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no se ha pronunciado sobre temas relacionados directamente con la Comisión de Ejercicio Profesional de Nutrición y Dietética o el COLNUD, pero respecto de la naturaleza de los recursos recaudados por la expedición de la tarjeta profesional, se encuentran Conceptos tales como el 20171E0067537 del 23 de agosto de 2017, este y otros sobre temas de su interés podrá consultarlos a través de la Relatoría en la página institucional: www.contraloria.gov.co, o solicitarlos al teléfono 5187000 Ext.

15204, o a través del correo institucional: cgr@contraloria.gov.co.

4. Consideraciones jurídicas Problema jurídico: ¿Cuál es la naturaleza jurídica de los recursos recaudados por la expedición de tarjetas profesionales? ¿Quién tiene a su cargo la inspección, vigilancia y control de las funciones asignadas a la Comisión del Ejercicio Profesional en Nutrición y Dietética? ¿Cómo ejerce control la Contraloría General de la República sobre los recursos públicos?

Esta Oficina se pronunció sobre la naturaleza de los recursos recaudados con ocasión de la expedición de tarjetas profesionales mediante el Concepto CGR - OJ169 de 2017, con radicado 20171E0067537 del 23 de agosto de 2017, donde se señaló lo siguiente: "La expedición de las tarjetas profesionales o de otros documentos tales como certificados y constancias que resultan del giro ordinario de este tipo de entidades y cuya administración corresponde a ACINPA, constituyen hechos gravables, por ende, los recursos que se obtienen son producto de una tasa que ha sido previamente establecida por el legislador de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, que reza así: "Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la

tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. (...)". En consonancia con lo anterior, se encuentran varios pronunciamientos jurisprudenciales como el que se reseña a continuación: "El problema jurídico que debe resolver la Corte consiste entonces en establecer si el cobro por derechos de matrícula, tarjetas, permisos temporales, certificados y constancias que expida el COPNIA en ejercicio de sus funciones es una tasa cuyo valor pueda ser fijado de manera razonable de acuerdo con la determinación de dicho Consejo. Para despejar el anterior cuestionamiento debe tenerse en cuenta que la Corte en Sentencia C-530 de 2000 analizó el numeral 3° y el parágrafo del artículo 20 de la Ley 43 de 1990, que se refiere a la atribución de la Junta Central de Contadores para expedir, a costa del interesado, la tarjeta profesional y su reglamentación, las certificaciones que esté autorizado legalmente para expedir, y para señalar el valor

de dichas certificaciones. En dicho pronunciamiento, la Corte sostuvo: "c) La expedición de la tarjeta, que debe ser a costa del interesado, necesariamente implica la existencia de un hecho gravable, como es el costo del servicio que presta la Junta de Contadores por dicha labor. Por lo tanto, la determinación del valor de la expedición de la tarjeta debe hacerse de conformidad con los términos de la ley, la cual señalará el sistema y el método para definir la recuperación de los costos de los servicios que se prestan a los usuarios o la participación de los servicios que se les proporcionan y la forma de hacer su reparto, según el art. 338 de la Constitución. (»..)" De lo anterior puede concluirse, que en el mismo sentido, el valor que se cobra por los derechos de matrícula, tarjetas y permisos temporales es una tasa pues corresponde al costo del servicio que presta el COPNIA por dicha labor. Por lo tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 338 de la Carta dicho valor no puede ser señalado de manera discrecional por el COPNIA sino conforme a los parámetros que debe establecer la ley, que para el caso hacen relación al diseño de una metodología que permita establecer los criterios relevantes a partir de los cuales se reconozcan los costos económicos requeridos para la prestación del servicio, y de un sistema de medición económica y social de aquellos factores que deben manejarse para repartir en forma equitativa esos costos entre los usuarios. [6] (Sentencias C-455 de 1994, C-577 de 1995, C-116 de 1996 y C-530 de 2000). (...)"9. Para mayor comprensión del tema, es necesario hacer referencia a la

definición de tasa, la cual, ha sido recogida por la doctrina en los siguientes términos: "El Tratadista Gastón Jeze sintetiza la naturaleza del impuesto (...) b) Tasas: Son aquellos ingresos tributarios que se establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el caso de que el particular decida utilizar el 9 Corte Constitucional. Sentencia C-078/03 M. P.: Dra. Clara Inés Vargas Hernández. Bogotá, D.C, 6 de febrero de 2003. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

-I) CONTRALORÍA

GENERAL DE LA REPÚBLICA 5 servicio público correspondiente. Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta. La jurisprudencia ha señalado que la Hacienda Pública, considera que se está frente a una tasa si se reúnen las siguientes características: "el Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; el precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relación directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido; el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio; el precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la inversión; ocasionalmente, caben criterios distributivos (ejemplo: tarifas diferenciales); y, ejemplo típico: los precios de los servicios

públicos urbanos (energía, aseo, acueducto)11". En conclusión, los recursos que se recaudan por la expedición de las tarjetas profesionales, son tasas y por ende revisten el carácter de públicos. Previa respuesta a los demás interrogantes formulados, es necesario advertir que la misma será dada desde el ámbito de competencia de la Contraloría General de la República, es decir, el control fiscal, definido por el artículo 267 de la Constitución Política, como una función pública en cabeza de dicho órgano, que consiste en vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. El artículo 5 de la Ley 73 de 1979, "por la cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Nutrición y Dietética", dispone lo siguiente: "Artículo 5. Para el ejercicio legal de la profesión se requiere obtener la correspondiente matrícula profesional, expedida por la Comisión de Ejercicio Profesional de que trata esta Ley". Dicha Comisión, al tenor de lo dispuesto en el artículo 7 de la precitada Ley, está conformada de la siguiente manera:

1. El Ministro de Salud o su representante que será Nutricionista - Dietista.

2. El Ministro de Educación Nacional o su representante.

3. Un representante de las Asociaciones de Dietistas y Nutricionistas existentes en el país que estén debidamente constituidas y tengan personería jurídica.

4. Dos representantes de las Carreras de Nutrición y Dietética de universidades del país que serán los directores de las mismas, elegidos en la reunión de Directores de Carreras que se realiza anualmente.

Evidentemente, la creación de la Comisión de Ejercicio Profesional es de origen legal y entre sus funciones se encuentra la expedición de la matrícula profesional. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-465 de 1993. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Bogotá D.C., 21 de octubre de 1993. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-040/93. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón. Bogotá D.C., a los 11 de febrero de 1993. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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6 Por su parte, el artículo 10 de la Ley 1164 de 2007, por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano en Salud, dispone lo siguiente: "Artículo 10. De las funciones públicas delegadas a los Colegios Profesionales. Previo cumplimiento de las condiciones y requisitos exigidos en la presente ley y la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, los colegios profesionales de la salud cumplirán las siguientes funciones públicas (...)". b) Expedir la tarjeta profesional como identificación única de los profesionales inscritos en el Registro Único Nacional del Talento Humano en Salud; (...) Parágrafo 5°. La delegación de funciones públicas que se hace en la presente ley a los Colegios Profesionales, en ningún caso implicará la transferencia de dineros públicos. (...) Dicha delegación se hizo mediante Resolución No.1726 de 2018, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, por la cual se delegan funciones públicas en

el Colegio Colombiano de Nutricionistas — Dietistas, cuyo artículo 1° consagra lo siguiente: "Artículo 1. Objeto. Delegar en el Colegio Colombiano de Nutricionistas Dietistas el cumplimiento de las siguientes funciones: (...) 1.2. Expedir la tarjeta profesional como identificación única de los profesionales en Nutrición y Dietética inscritos en el Registro Único Nacional del Talento Humano en Salud, conforme a las características físicas y de seguridad dispuesta en el anexo técnico que forma parte integral de la presente resolución. (...)". A su vez, el artículo 3, respecto al momento a partir del cual el Colegio Colombiano de Nutricionistas Dietistas, debe asumir dicha delegación, dispone que será a partir de la suscripción del acta de inicio con la Dirección de Desarrollo del Talento Humano en Salud del Ministerio de Salud y Protección Social, previo ajuste y verificación de su estructura interna, la incorporación del personal necesario para tal fin y demás aspectos que considere relevantes dicha Dirección para tal delegación. Dicha acta de inicio de asignación de funciones públicas fue suscrita el 14 de septiembre de 2018, por el Ministerio de Salud y Protección Social y el Colegio Colombiano de Nutricionistas Dietistas y como ya se indicó la naturaleza de los recursos percibidos con ocasión de la expedición de la tarjeta profesional es pública convirtiéndose en sujeto de control por parte de la Contraloría General de la República. Teniendo en cuenta que el Colegio no está a la fecha incluido en la Resolución Reglamentaria Ejecutiva No.044 de 2018, "por la cual se actualiza la sectorización de

los sujetos de control fiscal y se asigna en las Contralorías Delegadas Sectoriales la competencia para ejercer la vigilancia y el control fiscal", expedida por el órgano de control, pondrá tal situación en conocimiento de la Oficina de Planeación, dependencia encargada de la categorización de los sujetos de control, para que incluya a dicha entidad mientras esta administre o maneje recursos públicos. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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7 Aparejada a esta situación, el Colegio tendrá la obligación de atender lo dispuesto en la Resolución Orgánica No.7350 de 2013, "por la cual se modifica la Resolución Orgánica No.6289 del 8 de marzo del 2011 que 'Establece el Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes - SIRECI, que deben utilizar los sujetos de control fiscal para la presentación de la Rendición de Cuenta e Informes a la Contraloría General de la República". Su incumplimiento puede dar lugar a un proceso administrativo sancionatorio fiscal (Artículos 100 y 101 de la Ley 42 de 1993). Respecto a la vigilancia y control de los dineros recaudados, en los términos del artículo 11 de la precitada Ley 1164 de 2007, corresponde al Gobierno Nacional. Cuando del resultado de la inspección, vigilancia y control se evidencie que los colegios están contraviniendo el ejercicio de las funciones asignadas el Gobierno Nacional reasumirá dichas funciones.

En ese orden de ideas, será aquel el responsable de establecer la forma, lineamientos y directrices para que tanto la Comisión del Ejercicio Profesional, como el Colegio Colombiano de Nutricionistas Dietistas, rindan sus informes sobre el manejo de sus recursos desde lo de su competencia. De otra parte, tal como lo dispone el artículo 40 de la Ley 610 de 2000, por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías, habrá lugar a la apertura de un proceso de responsabilidad fiscal, cuando de la indagación preliminar, de la queja, del dictamen o del ejercicio de cualquier acción de vigilancia o sistema de control, se encuentre establecida la existencia de un daño patrimonial al Estado e indicios serios sobre los posibles autores del mismo. Finalmente, en lo que concierne al acceso a información relacionada con los informes y cuentas de una entidad, el artículo 19 de la Ley 1712 de 2014, "por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones", consagra como algunas excepciones las siguientes: "Artículo 19. Información exceptuada por daño a los intereses públicos. Es toda aquella información pública reservada, cuyo acceso podrá ser rechazado o denegado de manera motivada y por escrito en las siguientes circunstancias, siempre que dicho acceso estuviere expresamente prohibido por una norma legal o constitucional: (...) d) La prevención, investigación y persecución de los delitos y las faltas disciplinarias, mientras que no se haga efectiva la medida de aseguramiento o se formule pliego de

cargos, según el caso; e) El debido proceso y la igualdad de las partes en los procesos judiciales; f) La administración efectiva de la justicia; (...)". De acuerdo con lo anterior, debe tenerse en cuenta la reserva que existe sobre cierto tipo de información, máxime cuando la misma puede dar lugar a investigación por parte de las autoridades y hasta un eventual proceso judicial, o, para el caso de este ente de control, un proceso de responsabilidad fiscal, o, un proceso administrativo sancionatorio. Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia )

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5. Conclusiones Los recursos que se obtienen por la expedición de tarjetas profesionales son públicos, por ende, quien se encarga de su recaudo, manejo y administración es objeto de vigilancia por parte del órgano de control fiscal.

Por lo anterior, mientras el Colegio Colombiano de Nutricionistas Dietistas, esté en ejercicio de las funciones públicas delegadas por el Ministerio de Salud y Protección Social y eso involucre alguna de las precitadas actividades, será sujeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República. Los sujetos de control fiscal tienen la obligación de rendir la cuenta y los informes a través del Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes SIRECI, en los términos de la Resolución Orgánica No.7350 de 2013 de la Contraloría General de la República. Sin embargo, la inspección, control y vigilancia de las funciones asignadas tanto a la Comisión del Ejercicio Profesional en Nutrición y Dietética, como al Colegio

Colombiano de Nutricionistas Dietistas, corresponde al Gobierno Nacional (artículo 11 de la Ley 1164 de 2007). De acuerdo con el artículo 19 de la Ley 1712 de 2014, para efectos de poder tener acceso a la información relacionada con la rendición de las cuentas e informes por parte de aquellos que manejen o administren recursos públicos, debe tenerse en cuanta si a la luz del ordenamiento jurídico tiene reserva, razón por la cual en cada caso deberá efectuarse el correspondiente análisis. Cordialmente,

JULIÁN MA CIO RUIZ(cid:9) RIGUEZ

Director Oficina Jurídica CC Dra. Liliana María Almeyda Gómez Coordinadora Grupo de Derechos de Petición, Consultas y Cartera — Subdirección Jurídica Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Radicado 1-2019-021190 Carrera 8 No.6C - 38 — Bogotá D.C. CC Dra. María Fernanda Rangel Esparza - Directora de la Oficina de Planeación de la CGR

Proyectó: Erika Cure

Revisó: (cid:9) Lucenith Muñoz Arena

Radicado: 2019ER0024373

TRD.(cid:9) 80112-033 — Concept s Jurí icos. Conceptos Jurídicos Carrera 69 No.4435 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia