CGR - Concepto 0048 de 2022

Contraloria General de la Republica :: SGD 29-03-202216:35

Al Contestar Cite Este No.: 2022EE0053888 Fol:17 Anex:O FA:O

CGR-OJ048 - 2022 ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA/ LUIS FELIPE MURGUEITIO SICARD

-------- DESTINO JUAN MANUEL NOGUERA MARTINEZ / MINAGRICULT URA

ASUNTO SOLICITUD CONCEPTO 80112 OBS o.e.

Bogotá, 2022EE0053888 1111111111111111111111111111111111111111111111 Señor

JUAN MANUEL NOGUERA MARTÍNEZ

Director de Acceso a Tierras Calle 43#57-41 - atencionalciudadano@ant.gov.co o.e. Bogotá,

Referencia: RADICADO NO. 20224000197341 DEL 4 DE MARZO DEL 2022

RADICADO EN LA CGR CON EL Nº2022ER0033427 DEL 7 DE MARZO

DEL 2022.

Tema: LEY DE GARANTÍAS -RESTRICCIONES PARA CELEBRACIÓN DE

CONTRATOS DE OTORGAMIENTO DE DERECHOS DE USO.

Respetado(a) señor(a): La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGRrecibió la comunicación citada en la referencia1, la cual procedemos a responder:

1. Antecedentes Mediante oficio No. 20224000197341 del 4 de marzo del 2022, radicado en la Contraloría General de la República con el No. 2022ER0033427 del 7 de marzo del 2022, esta oficina recibió una solicitud en la cual se pide emitir concepto en relación

con la viabilidad de celebrar contrato de otorgamiento de derechos de uso, en el marco de las restricciones a la contratación directa consagradas en la Ley 996 de 2005. En particular, en la consulta se formularon las siguientes preguntas: ¿La restricción sobre la contratación directa hacen (sic) referencia únicamente a los procesos de selección directa iniciados bajo el régimen de contratación pública de Ley 80 de 1993 o también incluye los procesos propios de las actuaciones administrativas misionales que culminan con la suscripción de un 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.C. Colombia www.contraloria.gov.co Página 2 de 17 contrato en el marco de los procedimientos agrarios, como lo es la administración de predios de la Nación?

2. Teniendo en cuenta que la Subdirección de Administración de Tierras de la Nación es la competente para la administración de los bienes baldíos del Estado, ¿existe algún tipo de prohibición o restricción para la celebración de contratos en el marco del proceso misional de Otorgamiento de Derechos de Uso definido en los Acuerdos 58 de 2018 y 118 de 2020 expedidos por el Consejo Directivo de laANT?

A. En caso de ser la respuesta afirmativa, agradecemos que se ponga de

presente el fundamento jurídico o normativo para dicha prohibición.

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para.facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Generaf'3 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'4 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5 . En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscaf'6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7 . 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo

1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4º del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5º del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá D.C. Colombia www.contraloria.gov.co Página 3 de 17 Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Esta Oficina se pronunció sobre las restricciones derivadas de la Ley de Garantías en los conceptos CGR-OJ-233-2022/2021E E0218928 del 20 de diciembre del 2021 y CGR-OJ-239 -2021 /2021 EE0221791 del 27 de diciembre del 2021. 4.Consideraciones jurídicas 4.1. Problema Jurídico: Con base en las preguntas formuladas en la consulta, se ha formulado el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el alcance de la prohibición contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, en relación con la contratación directa de las entidades estatales? ¿Existe algún tipo de prohibición o restricción para la celebración de contratos en el marco del

proceso misional de Otorgamiento de Derechos de Uso definido en los Acuerdos 58 de 2018 y 118 de 2020 expedidos por el Consejo Directivo de la ANT? Para resolver dicho problema jurídico, se analizará el alcance de la prohibición de acudir a la contratación directa, en los términos de la Ley 996 de 2005, para que, con base en dicho análisis y en ejercicio de las competencias que le son propias, la Agencia Nacional de Tierras pueda determinar si, en un caso concreto, la celebración directa de contratos con fundamento en los Acuerdos 58 de 2018 y 118 del 2020, expedidos por el Consejo Directivo de la ANT, está comprendida en el alcance de la mencionada prohibición. 4.1.1. La prohibición de celebrar contratos en la modalidad de contratación directa, contenida en la Ley 996 de 2005: 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 4 de 17 La Ley 996 de 2005, tiene como propósito evitar la injerencia inadecuada de intereses particulares en el ejercicio de la función pública, así como cualquier tipo de ventaja injustificada, de uso irregular de los recursos del Estado en las campañas

o falta de garantías en la elección presidencial9 . Con esta finalidad, prevé limitaciones para realizar nombramientos, postulaciones, contrataciones o cualquier otro tipo de actividad que implique destinación de recursos públicos bajo el devenir propio de las entidades estatales. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte Constitucional se ha referido a esta Ley en los siguientes términos: [ ... ] la definición de reglas claras que permitan acceder a los canales de expresión democrática de manera efectiva e igualitaria. El objetivo de una ley de garantías es definir esas reglas. [ ... ] Una ley de garantías electorales es una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa. Un estatuto diseñado para asegurar que la contienda democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para a los electores. Una ley de garantías busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales, e intenta garantizar el acceso igualitario a los canales de comunicación de los candidatos. Igualmente, una ley de garantías debe permitir que, en el debate democrático, sean las ideas y las propuestas las que definan el ascenso al poder, y no el músculo económico de los que se lo disputan 10. En este sentido, la Ley de Garantías Electorales fijó una serie de regulaciones y prohibiciones, dirigidas a los servidores públicos, con la finalidad de preservar la igualdad entre los candidatos en las elecciones, aumentó las garantías en materia de contratación, de forma que no exista siquiera sospecha de que, por ese medio, en los periodos previos a la contienda electoral, se altere las condiciones de

igualdad entre los candidatos. Específicamente, las restricciones consagradas en la citada ley se dirigen a dos (2) tipos de campañas electorales claramente diferenciadas: las presidenciales y las 9 Gaceta del Congreso de la República No. 71 del 2005. 1 ° Corte Constitucional, Sentencia Ci i 53 de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 5 de 17 demás que se adelanten para la elección de los demás cargos de elección popular, tanto a nivel nacional como a nivel territorial. Las prohibiciones referidas a la contratación directa, se consagran respecto de todas las entidades del estado, en relación con la campaña presidencial. En efecto, en virtud de lo previsto en la Ley 996 de 2005 está prohibida la celebración de contratos en la modalidad de contratación directa durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la fecha en la cual el Presidente de la· República sea elegido. Esta restricción se aplica a todas las entidades del estado en sus distintos órdenes, en los términos del artículo 33 de la referida Ley. En relación con la anterior restricción, debe resaltarse que la regulación legal en materia de contratación del Estado no distingue entre las figuras de contrato y convenio; tales conceptos solo tiene distinción doctrinal y, por lo tanto, inclusive los convenios interadministrativos de cooperación, regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, deben considerarse como una verdadera relación contractual, que no

está precedida de un proceso de selección, esto es, una modalidad de contratación directa. Este ha sido el alcance que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, les ha dado a las restricciones para contratar directamente consagradas en la Ley 996 de 2005. En efecto, mediante concepto No. 2191 y 2191 adición, expedido el 3 de diciembre de 2013, dicha Sala se pronunció en los siguientes términos, que me permito citar in extenso, dada su ilustración para este caso particular: "( ... ) b. Restricciones en materia de contratación pública durante la campaña presidencial. Artículo 33 de la Ley 996 de 2005. Como lo ha señalado la Sala en anteriores oportunidades, teniendo en cuenta que la contratación pública es uno de los principales instrumentos del Estado para el cumplimiento de sus fines y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, y una actividad transversal que permite a todas las entidades estatales el cumplimiento de su misión y funciones no solo para periodos electorales o preelectorales, se ha considerado necesario proscribir cualquier forma de contratación que busque favorecer partidos o candidatos políticos. Sin embargo, la ley 996 de 2005, en procura de la igualdad entre los candidatos extremó las garantías en materia de contratación, al punto de impedir la utilización del Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. o.e. Colombia www.contraloria.gov.co Página 6 de 17 mecanismo de contratación directa. Dispuso al respecto el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 sobre las restricciones a la contratación pública, lo siguiente:

Artículo 33. Restricciones a la contratación pública: Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado. (negrilla y subrayado fuera de texto). Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, lo contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. Sobre las restricciones del artículo 33 de la Ley 996 de 2005, se pueden destacar los siguientes elementos: Los límites temporales de la restricción. El término que estableció el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 para que sea aplicable la restricción de la contratación pública a todos los entes del estado es de cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección de segunda vuelta; (. .. ) Los sujetos destinatarios de la prohibición. El artículo 33 de la Ley 996 de 2005 hace referencia expresa a los destinatarios de la prohibición señalando que son "todos los entes del estado", expresión que envuelve a los diferentes organismos o entidades autorizadas por ley para suscribir contratos. El vocablo "todos" que utilizó el legislador comprende en consecuencia, sin

distinción del régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una rama del poder público o su autonomía, a la totalidad de entes del Estado. Es decir, la prohibición cobija a cualquier ente público que eventualmente pueda a través de la contratación directa romper el equilibrio entre los partidos y los candidatos a las elecciones presidenciales. El objeto de la prohibición. El ámbito material de la prohibición contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 está delimitado por la expresión "queda prohibida la contratación directa". Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.C. Colombia www.contraloria.gov.co Página 7 de 17 Esta Sala ha entendido que, para los efectos de la ley de garantías, y dada su finalidad, el enunciado contratación directa es sinónimo de cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes, y que, además, no necesariamente, hace referencia al procedimiento especial de contratación regulado por la ley de contratación estatal, sino a cualquier otro que prescinda de un proceso de licitación pública o concurso. Por tanto, no son materia de prohibición las demás modalidades de selección previstas en la ley 1150 de 2007, a saber: la licitación pública, el concurso de méritos y la selección abreviada. Por tanto, en ese período de restricción podrá seguir contratando bajo estos sistemas. Las excepciones aplicables a la restricción de contratación pública: Las únicas excepciones a las disposiciones previstas en la Ley de Garantías se encuentran numeradas taxativamente en el último inciso del artículo 33 de la Ley

996 de 2005, dentro de la que se encuentran lo referente a la defensa y seguridad del Estado; los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir emergencias educativas, sanitarias y desastres; los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias. ( ... )" Negrillas fuera de texto. Así, tal como se desprende del texto del artículo 33 de la Ley 996 de 2005 y del entendimiento que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado le ha dado al mismo, la prohibición en materia de contratación, contenida en dicha norma aplica a todos los entes del Estado y se extiende a todo tipo de contratación directa, al margen de que esta esté regulada por el Estatuto General de Contratación, o por otras disposiciones, lo que quiere decir, que aun cuando el convenio o contrato esté regido por una norma distinta a las consagradas en dicho, la restricción de la ley de garantías también le resulta aplicable, como quiera que por su objeto no está comprendido en ninguna de las excepciones que el legislador consagro para dicha medida 11 , que se circunscriben a la siguientes, al tenor literal de dicha disposición: 11 En relación con la aplicación de la le Ley de Garantías, la Sala de Consulta y Servicio Civil ha emitido múltiples conceptos: 1706 del 15 de diciembre de 2015, 1712 del 2 de febrero de 2006 (con aclaración), 1717 del 17 de febrero de 2006, 1720,

1724, 1725 y 1727 del 20 de febrero de 2006, 1731 del 14 de marzo de 2006, 1738 del 6 de abril de 2006, 1839 del 26 de julio de 2007, 1845 y 1846 del 4 de septiembre de 2007, 1863 del 15 de noviembre de 2007, 1974 del 26 de noviembre de 2009 (con aclaración de voto), 1985 del 18 de febrero de 201O , 1990 y 1993 del 25 de marzo de 201 O, 2011 del 1 O de junio de 201O , 2166 del 24 de julio de 2013, 2168 del 2 de septiembre de 2013, 2182 del 12 de diciembre de 2013, 2191 del 3 de diciembre de 2013, 2207 del 1 de abril de 2014, 2212 del 21 de mayo de 2014, 2265 del 1 O de septiembre de 2015, 2269 del 17 de septiembre de 2015 y 2382 del 08 de mayo de 2018. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 8 de 17 "lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias"12. .

En tanto su consulta requiere entender el concepto de contratación directa, en los términos de la prohibición contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005, resulta pertinente señalar que, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indicó lo siguiente en relación con dicho concepto, con el fin de concretar el alcance de la limitación en cuestión: "fija prohibición contenida en el artículo 33, desde el punto de vista objetivo o material, comprende la contratación directa, entendida como cualquier mecanismo de escogencia del contratista en el que se prescinde de la licitación o concurso, sin que se tenga en cuenta por el legislador estatutario el régimen de contratación aplicable, ya sea contenido en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública o uno especial en razón del objeto, del contrato o del órgano que contrata"13_ (Negrillas fuera de texto). En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha planteado que "para los efectos de la ley de garantías, y dada su finalidad, el enunciado contratación directa" es sinónimo de cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes, y que, además, no necesariamente hace referencia al procedimiento especial regulado por la ley de contratación estatal, sino a cualquier otro que prescinda de un-proceso de licitación pública o concurso14'' (Negrillas fuera de texto). "Así las cosas, con base en el tenor literal del artículo 33 de la Ley 996 de 2005 y con las precisiones efectuadas por la Sala de Consulta de Consejo de Estado sobre el alcance del

concepto "contratación directa" ha de entenderse que, para efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la prohibición o restricción temporal contenida en su artículo 12"Artículo 33. Restricciones a la contratación pública. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la realización de la elección en la segunda vuelta, si fuere el caso, queda prohibida la contratación directa por parte de todos los entes del Estado. Queda exceptuado lo referente a la defensa y seguridad del Estado, los contratos de crédito público, los requeridos para cubrir las emergencias educativas, sanitarias y desastres, así como también los utilizados para la reconstrucción de vías, puentes, carreteras, infraestructura energética y de comunicaciones, en caso de que hayan sido objeto de atentados, acciones terroristas, desastres naturales o casos de fuerza mayor, y los que deban realizar las entidades sanitarias y hospitalarias11 • 13 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de abril de 2006. Exp. 1712. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. 14 Al respecto ver el concepto 1712 de 2 de febrero de 2006. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. En el mismo sentido pueden verse los siguientes conceptos de la Agencia de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente: C-381 del 2 de julio del 2021, C-695 de 2021, C-736 del 31 de enero del 2022 y C-746 del 2 de febrero del 2022. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. o.e. Colombia www.contraloria.gov.co

Página 9 de 17 33, "contratación directa" es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por todas las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes.15 En este orden de ideas, lo determinante para establecer si la celebración de un contrato o convenio en particular se encuentra comprendido dentro de la prohibición antes descrita es la inexistencia de convocatoria pública previa, sin que interese cuál es la normatividad a la cual se somete la celebración del respectivo contrato, pues la prohibición está dirigida a "la totalidad de los entes del Estado, sin que resulten relevantes su régimen jurídico, forma de organización o naturaleza, su pertenencia a una u otra rama del poder público o su autonomía"16. Por lo tanto, la prohibición contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 no se circunscribe únicamente a las causales de contratación directa previstas en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y las normas que la reglamentan, sino que, comprende de manera general cualquier otra modalidad en la que no haya participación de una pluralidad de oferentes. 4.2. Otras prohibiciones De otra parte, los artículos 30 y 38 la Ley 996 de 2005 señalan que: "ARTÍCULO 30. PROHIBICIONES AL PRESIDENTE DURANTE LA CAMPAÑA PRESIDENCIAL. Durante los cuatro (4) meses anteriores a la fecha de votación en primera vuelta, y hasta la realización de la segunda vuelta, si fuere el caso, el candidato que ejerce la Presidencia o la Vicepresidencia de la República no podrá:

1. Asistir a actos de inauguración de obras públicas.

2. Entregar personalmente recursos o bienes estatales, o cualquier otra suma de dinero proveniente del erario público o producto de donaciones de terceros al Gobierno Nacional. ( ... )"

"ARTÍCULO 38. PROHIBICIONES PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS. A los empleados del Estado les está prohibido: ( ... )

4. Ofrecer algún tipo de beneficio directo, particular, inmediato e indebido para los ciudadanos o para las comunidades, mediante obras o actuaciones de la administración pública, con el objeto de influir en la intención de voto. ( ... ) 15 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto nº2382 del 08 de mayo de 2018. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto No. 1727 del 20 de febrero del 2006.

Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá D.G. Colombia www.contraloria.gov.co Página 10 de 17 Tampoco podrán inaugurar obras públicas o dar inicio a programas de carácter social en reuniones o eventos en los que participen candidatos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, el Congreso de la República, gobernaciones departamentales, asambleas departamentales, alcaldías y concejos municipales o distritales. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos. No podrán autorizar la utilización de inmuebles o bienes muebles de carácter público para actividades proselitistas, ni para facilitar el alojamiento, ni el transporte de electores de candidatos a cargos de elección popular. Tampoco

podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos. ( ... )" 4.3. El carácter misional e los contratos que se celebran en cumplimiento de los Acuerdos 58 de 2018 y 118 de 2020 expedidos por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras La Ley 2ª de 1959, constituyó las zonas de reserva forestal para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre, según la clasificación que establece el Decreto Legislativo 2278 de 1953. El artículo 107 de la Ley 1753 de 2015 facultó al Presidente de la República para crear una entidad responsable de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo. Contexto bajo el cual mediante Decreto-ley 2363 de 2015, se creó la Agencia Nacional de Tierras como máxima autoridad de las tierras de la Nación, para gestionar el acceso a ellas como factor productivo en condiciones de seguridad jurídica, promover su uso en cumplimiento de la función social la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación. Esta misma disposición legal determina que dentro de las funciones de la Agencia Nacional de Tierras está la de administrar las tierras baldías de la Nación, adelantar los procesos generales y especiales de titulación y transferencia a las que haya lugar, delimitar y constituir reservas sobre estas, celebrar contratos para autorizar su uso y regular su ocupación sin perjuicio de lo establecido en los parágrafos 5 y 6 del

artículo 85 de la Ley 160 de 1994. Carrera 69 No. 44-35. Teléfono 5187000. Bogotá. D.C. Colombia www.contraloria.gov.co Página 11 de 17 Posteriormente fue expedida la Ley 902 de 2017, "Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral, contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras" Establece el artículo 2 de esta normativa que esta ley aplica a todas las personas que ejerzan o pretendan ejercer derechos sobre predios rurales en los programas para efectos de acceso a tierra o formalización. Las formas de acceso a tierras de que trata el presente decreto solo aplican a los beneficiarios de que tratan los artículos 417 y 5 del presente Decreto Ley. Las comunidades étnicas son sujetos de 17 Son sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito los campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y las asociaciones con vocación agraria o las organizaciones cooperativas del sector solidario con vocación agraria y sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en programas de asentamiento y reasentamiento con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria, priorizando a la población rural victimizada, incluyendo sus asociaciones de víctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la población desplazada, que cumplan concurrentemente los siguientes requisitos:

1. No poseer un patrimonio neto que supere los doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes al

momento de participar en el programa de acceso a tierras.

2. No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios destinados exclusivamente para vivienda rural o urbana, o que la propiedad que ostente no tenga condiciones físicas o jurídicas para la implementación de un proyecto productivo.

3. No haber sido beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una UAF.

4. No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme, sin perjuicio de los tratamientos penales diferenciados que extingan la acción penal o la ejecución de la pena.

5. No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando la indebida ocupación.

También serán sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito quienes además de lo anterior, sean propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su predio, y no clasífiquen como sujetos de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. PARÁGRAFO 1. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley hayan sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén incursas en procedimientos de esta naturaleza, que ostenten las condiciones socioeconómicas y personales señaladas en el presente artículo serán incluidas en el RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un acuerdo de regularización de la

ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación de las actividades de aprovechamiento del predio a las normas ambientales pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una vez se haya efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de la zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola. Los ocupantes indebidos en predios o territorios a los que se r