CGR - Concepto 0055 de 2017

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OFICINA GENERAL DE LAA R FEN(cid:9) .I EIL ICA JURÍDICA Contraloría General de la Republica SOD 27-03-2017 11:15

Al Contestar Cite Este No.: 2017EE00301123 Fol.5 Anexi0 FATO

ORIGEN 80112-OFICINA JURIDICA I NESTOR CAN ARIAS AFANADOR

DESTINO CARLOS ARANDO

OJ — CGR

(cid:9) 055 de 2017

OAS BU S NTO SU SOLICITUD DE CONSULTA 2017ER0013709 - CONTROL FISCAL A APORTES Y

2017EE0038823(cid:9) II I 11111111111111111111111111111111111111 II 111

Bogotá, D.C., Señor

CARLOS ARANGO

linkarango@hotmail.com Asunto:(cid:9) Su solicitud de consulta No. 2017ER0013709 Control fiscal a aportes y participaciones del Estado Entidades descentralizadas directas e indirectas

1. Antecedentes.

Esta Oficina recibió su solicitud de consulta radicada bajo el número de la referencia en la que formula las siguientes inquietudes: 1. (...) cómo está implementando el proceso de control fiscal adelantado por la CGR. ante las corporaciones de carácter mixto de Derecho Privado en el evento que las entidades públicas solo hayan entregado aportes a dicha entidad sin ánimo de lucro?

2. Fiscalmente cómo está implementando el proceso de control fiscal adelantado por la CGR. ante corporación de carácter mixto de Derecho Privado en el evento que las entidades públicas, solo hayan entregado una participación al patrimonio de ella para ser asociados?

3. Fiscalmente la CGR. puede o no efectuar auditoria de gestión (financiera) y resultado a corporación mixta sin ánimo de lucro de Derecho Privado en el evento que la nación solo haya entregado aportes mas no participación para actuar como asociado de ella?

4. Fiscalmente en el evento que la nación solo hayan (sic) entregado aportes a una entidad descentralizada de carácter directo o indirecto de Derecho Privado. Pregunto: no la convierte en socio de ella?

5. Fiscalmente en el evento que la nación solo hayan (sic) entregado participación a una entidad descentralizada de carácter directo o indirecto de Derecho Privado. Pregunto: la convierte en socio de ella?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. - Colombia • www.contraloriagov.co Página 1 de 10 O,

CONTRALORÍA

G OFICCNA EÑERAL DE LA REPCELIDA JitFifDIOA En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución', ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se

limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la Contraloría General de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"4. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). No obstante lo anterior, y con el propósito de brindar elementos de juicio que contribuyan a ilustrar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a formular algunas consideraciones jurídicas de manera general y abstracta sobre el particular.

3. Consideraciones Jurídicas. 3.1. Control fiscal sobre aportes y participaciones del Estado.

El artículo 267 Constitucional que consagra la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la nación fue desarrollado por la Corte Constitucional en Sentencia C-167 de abril República de Colombia, Art. 28, Ley 1755 de 2015. 2 República de Colombia, Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. 4 5 República de Colombia, Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 República de Colombia, Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. 'República de Colombia, Decreto Ley 267 de 2000, artículo 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co Página 2 de 10 O

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GENERAL rsE LA REPÚBLICA

20 de 1995, al establecer: "En este orden de ideas, para la Corte es diáfano que el artículo 267 de la Carta Magna, delimita el rango de acción de la función fiscalizadora o controladora al otorgarle a la Contraloría las prerrogativas de vigilar la gestión fiscal de la administración, entendiendo este vocablo en su más amplia acepción, es decir referido tanto a las tres ramas del poder público como a cualquier entidad de derecho público y, a los particulares que manejen fondos o bienes de la Nación, que garanticen al Estado la conservación y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación; así pues donde quiera que haya bienes o ingresos públicos, deberá estar presente en la fiscalización el ente superior de control" Por su parte, la Ley 42 de 1993 en sus artículos 20, 21 y 22, señala que los órganos de control fiscal ejercerán la vigilancia de la gestión fiscal en las entidades que conforman el sector central, y descentralizado, en las sociedades de economía mixta y las distintas a éstas, para las últimas teniendo en cuenta el aporte o participación del Estado. En cuanto a la vigilancia fiscal para los aportes, señaló que se limita hasta la entrega del mismo; y para la participación en la misma forma establecida para las sociedades de economía mixta. El artículo 21 de la Ley 42 de 1993 señala de manera expresa que: "La vigilancia de la gestión fiscal en las sociedades de economía mixta se hará teniendo en cuenta la participación que el Estado tenga en el capital social. Evaluando la gestión empresarial de tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos públicos se realice de acuerdo con los principios establecidos en el

artículo 8 de la presente Ley. Los resultados obtenidos tendrán efecto únicamente en lo referente al aporte estatal. Parágrafo 1°.- En las sociedades distintas a las de economía mixta en que el Estado participe la vigilancia fiscal se hará de acuerdo con lo previsto en este artículo. Parágrafo 2°.- La Contraloría General de la República establecerá los procedimientos que se deberán aplicar en cumplimiento de lo previsto en el presente artículo." Se observa de las normas en cita, que la Contraloría General de la República, es la entidad encargada de establecer la forma y metodología como debe ser entregada la información para el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal en las sociedades de economía mixta. A su turno, el artículo 22 de la Ley 42 de 1993 consagra que "La vigilancia fiscal en las entidades de que trata el Decreto 130 de 1976, diferentes a las de economía mixta, se hará teniendo en cuenta si se trata de aporte o participación del Estado. En el primer caso se limitará la vigilancia hasta la entrega del aporte, en el segundo se aplicará lo previsto en el artículo anterior." (se subraya) Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co Página 3 de 10 o

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Firl A GENERAL DE LA RE PCISLICA f 11RIDIA En relación con esta norma, la Corte Constitucional señaló en la sentencia C065 de 19978, lo siguiente: 3La norma acusada regula el control fiscal sobre "las entidades de que trata el

decreto 130 de 1976, diferentes a las de economía mixta". Ahora bien, este decreto, "por el cual se dictan normas sobre Sociedades de Economía Mixta", fue expedido en uso de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 28 de 1974. En el primer capítulo se refiere a las sociedades en que participan la nación o sus entidades descentralizadas, incluyendo bajo este acápite normas referentes a las sociedades de economía mixta y a sociedades constituidas entre entidades públicas. El segundo capítulo contiene reglas aplicables a las corporaciones y fundaciones de participación mixta y a las asociaciones entre entidades públicas. Así las cosas, la norma acusada hace referencia a las siguientes entidades: de un lado, a las sociedades constituídas entre entidades públicas (art. 4°); de otro lado, a las asociaciones entre entidades públicas. (art. 7°), Y, finalmente, a las corporaciones y fundaciones de participación mixta (art. 6°). Quedan por fuera, por expreso mandato de la norma bajo examen, las sociedades de economía mixta, ya que la disposición habla de "la vigilancia fiscal en las entidades de que trata el Decreto 130 de 1976, diferentes a las de economía mixta". 4Ahora bien, en términos concretos, la referencia a las sociedades y asociaciones constituídas entre entidades públicas resulta inocua, por cuanto estas entidades están sujetas al control fiscal ordinario, ya que hacen parte de la administración (CP art. 267 y Ley 42 de 1993 art. 20). Por consiguiente, en el fondo la disposición acusada se aplica exclusivamente a las asociaciones y

fundaciones de participación mixta. Sin embargo, también con respecto a esas entidades conviene destacar lo siguiente: estas corporaciones y fundaciones mixtas estaban reguladas por el artículo 6° del decreto 130 de 1976, el cual fue declarado inconstitucional por esta Corporación en sentencia C-372 de 1994 (M.P. Doctor Vladimiro Naranjo Mesa), en donde se dijo: "En efecto, la simple lectura de la norma acusada permite concluir que una vez realizada la transacción económica por parte del Estado en favor de la fundación de capital mixto, ésta podrá disponer de esos bienes de conformidad con su libre albedrío y sin ningún tipo de observancia por parte de los entes fiscalizadores competentes. Tamaña facultad implica, ni más ni menos, abrir una puerta a espaldas de la Constitución Política para que se destinen los recursos del Estado a fines censurables que desconozcan de paso la vigencia del Estado social de derecho, la prevalencia del interés general y la búsqueda constante y necesaria de un orden social justo." Corte Constitucional, Sentencia C-065 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía y Alejandro Martínez Caballero, 11 de febrero de 1997 Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.goy.co Página 4 de 10 CCOONNTTRRALAOLROÍAR OÍAF ICINA LA REPÚBLICA JURÍDICA Cabe resaltar que en la misma sentencia, la Corporación señaló en relación con la distinción entre los términos aporte y participación y sus efectos sobre el control fiscal, lo siguiente:

5Precisado así el ámbito de aplicación de la disposición acusada, entra la Corte a estudiar el alcance de la distinción que la misma establece entre aporte y participación del Estado. Así, en el primer caso la vigilancia se limita hasta la entrega del aporte y en el segundo se aplica lo previsto en el artículo 21 de la misma ley, esto es, la vigilancia se lleva a cabo según lo establecido para las sociedades de economía mixta, en donde tal fiscalización debe hacerse teniendo en cuenta la participación que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gestión a la luz de los principios de eficiencia, economía, eficacia, equidad, etc. (.. 9 7Como vemos, la distinción entre aporte y participación introducida por el artículo 22 de la ley 42 de 1993, objeto de la presente acción de inexequibilidad, no resulta clara, máxime cuando el decreto 130 de 1976, al cual expresamente remite esta norma, no distingue situaciones jurídicas difbrentes que queden cobijadas por uno u otro término. Es más, el lenguaje de la propia Ley 42 de 1993 no permite comprender el alcance de la distinción, pues también parece utilizar de manera indistinta los dos términos, a los cuales confiere el sentido de aquello que el Estado entrega a una sociedad para integrase a ella como socio: En efecto el artículo 21 de esa misma ley dice: ARTÍCULO 21. La vigencia de la gestión fiscal en las sociedades de economía mixta se hará teniendo en cuenta la participación que el Estado tenga en el capital social, evaluando la gestión empresarial de tal forma que permita determinar que el manejo de los recursos públicos se realice de acuerdo con los

principios establecidos en el artículo 8° de la presente ley. Los resultados obtenidos tendrán efecto únicamente en lo referente al aporte estatal (subrayas no originales). (.. 9 Aun cuando el lenguaje utilizado por la exposición de motivos no es totalmente riguroso, pues habla de aportes a entidades privadas y la norma acusada no se refiere a ese tipo entidades, lo cierto es que estos antecedentes históricos permiten establecer una diferencia entre los dos conceptos, pues indica que el Legislador entendió por participación la entrega de fondos o bienes para conformar el capital de una persona jurídica, de suerte que en tales eventos el Estado se convierte en socio de la entidad, mientras que debe entenderse por aporte cualquier otro tipo de entrega que no tenga por objeto la constitución misma del patrimonio de la entidad. Esta interpretación -que coincide con la de uno los intervinientesy con la Vista Fiscalpodría además apoyarse en el lenguaje utilizado por el legislador en otras leyes. Así por ejemplo, el artículo 177 de la Ley 115 de 1994 o Ley general de Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • WWW.C9J21@l0(119.01./,Cp_ Página 5 de 10 o CONTRALORIA I OFICINA GEMEYEAL DE LA fIrPÚBLICA JURIDICA educación, cuando se refiere a la cofinanciación de los gastos de educación, entiende que ésta se lleva a cabo por la suma de los aportes de distintas procedencias. Finalmente, destaca la Corte, esta interpretación es la que le da

sentido a la norma demandada, toda vez que ella dispone que en el caso de las "participaciones", el control fiscal se llevará a cabo según lo previsto para el control fiscal de las sociedades de economía mixta, en la cuales los dineros entregados por el Estado corresponden al concepto de participación puesto que se integran al capital social. (se resalta y subraya) Por todo lo anterior; esta Corte considera que únicamente para efectos de este artículo, por participación se debe entender la entrega de dineros u otros recursos que el Estado efectúa para integrar el capital social y para convertirse en socio de una entidad, mientras que el término aporte hace referencia a aquellas entregas de dineros o recursos estatales que no entran a formar el capital social sino que se efectúan para el cumplimiento de un proyecto o programa específico, es decir de un contrato. En efecto esta interpretación no sólo recoge la voluntad histórica del Legislador sino que, además, es la que permite darle efectos a la disposición; y es conocido el principio que establece que las normas deben ser interpretadas en el sentido en el que producen efectos y no en el que no los producen. De aquí se deduce que cuando la norma sub-exámine dice que en el caso de las participaciones estatales la vigilancia fiscal se llevará a cabo teniendo en cuenta lo previsto en el artículo anterior, esto es la forma como se lleva a cabo la vigilancia fiscal en las sociedades de economía mixta, debemos entender que se está refiriendo a aquellas entidades en que el Estado ha entregado dineros que vienen a formar parte del capital de la entidad, cosa que sucede en las sociedades constituídas entre entidades públicas, las asociaciones entre entidades públicas y las corporaciones y fundaciones de participación mixta,

constituídas antes de la sentencia C-372 de 1994. Cuando, por el contrario, la norma demandada se refiere al caso de los aportes del Estado, comprende cualquier otra situación en que dineros públicos son entregados para financiar proyectos, caso en el cual, al tenor de la disposición, la vigilancia fiscal se limita hasta la entrega de los fondos. Determinado así el sentido y alcance de la norma demandada, corresponde examinar sí ésta se adecúa a los principios y reglas constitucionales que gobiernan el control fiscal. 10Conforme a lo anterior, la Corte considera que en relación con las entidades en las cuáles el Estado entrega dineros o recursos bajo forma de participación, esto es, para que éstos se incorporen al capital social, no se puede efectuar ninguna objeción constitucional ya que, conforme al propio artículo demandado, esas entidades quedan sometidas al control fiscal consagrado para las sociedades de economía mixta. Sin embargo, la norma bajo examen podría vulnerar la Carta en relación con los aportes, pues parece establecer que en tal evento existe un límite temporal al ejercicio del control fiscal. A ello se refiere la disposición cuando dice que "en el primer caso se limitará la vigilancia hasta la entrega del aporte", expresión que puede razonablemente entenderse como un límite temporal al control fiscal. En efecto, si el legislador no hubiera querido Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co Página 6 de 10 O

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OFICINA

GENERAL GE LA REPÚBLICA 1 JURIOICA

imponer un límite temporal sino otro de carácter cuantitativo, hubiera dicho que la vigilancia se limitaría hasta el monto del aporte. Pero al expresarse de la forma en que lo hizo, la norma pareciera establecer un lapso, un espacio de tiempo dentro del cual se debe ejercer la función de control de la gestión fiscal, pues ésta sólo llegaría hasta el momento de la entrega de los aportes. 11Si el sentido de la norma fuese el anterior, esta Corporación considera que el precepto sería lesivo de los principios de rango constitucional que informan el ejercicio del control fiscal. En efecto, si la fiscalización sólo llega hasta el momento en que se hace el aporte, se imposibilita el control posterior de resultados de la gestión, que es inherente a la labor contralora, y que recae no sólo sobre la administración sino incluso sobre los particulares que manejan fondos públicos. De igual manera se afecta la facultad constitucional del Contralor de exigir informes sobre la gestión fiscal, y de establecer responsabilidades en torno a la misma, toda vez que estas facultades, por la naturaleza de las cosas, sólo se pueden ejercer con posterioridad a la actuación. De tal manera que si el control fiscal sólo llega hasta le entrega de los bienes o fondos estatales y no se prolonga más allá en el tiempo, no cobija el término mismo de la gestión propiamente dicha, y mucho menos el tiempo posterior a ella. Sin embargo, la Corte considera que la norma acusada admite también otra interpretación que la hace compatible con la Constitución. Recuérdese que la jurisprudencia de esta Corporación considera que uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho",

según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, en virtud del respeto al principio democrático (Sentencia C-100/96. Fundamento Jurídico No 10). Por ello si una disposición admite una interpretación acorde con la Carta, es deber de esta Corte declararla exequible de manera condicionada, y no retirarla del ordenamiento. Entra pues esta Corporación a mostrar la interpretación de la disposición acusada que respeta los principios constitucionales. 12Además, la Corte recuerda que una disposición acusada no debe ser nunca interpretada aisladamente sino en concordancia con las otras normas del cuerpo legal del que hace parte. En ese orden de ideas, el articuló 25 de la misma ley 42 de 1993 prescribe que "las contralorías ejercerán control fiscal sobre los contratos celebrados con fundamento en el artículo 355 de la Constitución Nacional a través de las entidades que los otorguen". Esto significa que si un aporte es establecido con fundamento en uno de estos contratos, la disposición relevante no es el artículo 22 impugnado sino el artículo 25, que confiere competencia a la Contraloría para el ejercicio de la vigilancia fiscal, con lo cual se respeta plenamente la Constitución. Y, como se señaló anteriormente en el fundamento 4 de esta sentencia, las asociaciones y corporaciones mixtas creadas con anterioridad a la sentencia que declaró inexequible el artículo 6° del decreto 130 de 1976 sólo pueden recibir nuevos aportes si suscriben los

contratos establecidos por el artículo 355 de la Carta. Y como tales contratos están sometidos a control fiscal -según expresamente señala la misma Ley 42 Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagov,co Página 7 de 10 o CONTRALORÍA I EfEr GENERAL DE LA RE,~EA de 1993se entiende que la Contraloría queda facultada para efectuar un control posterior, selectivo, de resultados de la gestión, con el fin de determinar si los aportes a estas entidades están cumpliendo los propósitos regulados por los respectivos contratos. Por consiguiente, teniendo en cuenta que las corporaciones y asociaciones creadas con fundamento en el artículo 6° del decreto 130 de 1976 sólo pueden recibir nuevos aportes con base en contratos, y que -al tenor del artículo 25 de la Ley 42 de 1993- éstos están sujetos a control fiscal, desaparece en gran parte el fundamento de la impugnación del actor sobre la falta de control sobre esos recursos públicos aportados a las corporaciones o fundaciones mixtas. 15Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la interpretación conforme a la Constitución permite salvar la disposición acusada sin afectar el alcance del control fiscal, tal y como éste es definido por la Carta. Con todo, un interrogante obvio surge: ¿no significa lo anterior restar toda eficacia normativa al artículo 22 impugnado, por cuanto esa norma pareciera limitar el control de la Contraloría hasta la entrega de los aportes, mientras que la interpretación conforme faculta

un control fiscal más amplio, pues posibilita una vigilancia sobre los contratos que sirven de sustento a los aportes y una aplicación directa del artículo 267 superior en otros casos? En ese orden de ideas, ¿no era preferible declarar de manera pura y simple la inexequibilidad de la disposición? La Corte considera que no, pues de todos modos, y a pesar de sus defectos de redacción, el precepto acusado mantiene una eficacia normativa específica, ya que establece y posibilita, hacia el futuro, una diferencia de control entre los aportes y las participaciones del Estado en distintas entidades. Así, una entidad que recibe aportes pero no participaciones -esto es, donde el Estado entrega recursos para proyectos pero no se convierte en asociadoqueda, en general, sometida a una vigilancia fiscal sobre un contrato. En cambio, las entídades que reciben participaciones y en donde el Estado es miembro, se caracterizan porque la vigilancia fiscal se ejerce de manera directa sobre la entidad. Esta diferencia de tratamiento legal tiene sentido, pues sin afectar el alcance mismo del control fiscal, permite un control diferenciado de aquellos casos en que el Estado se asocia, de aquellos otros en donde simplemente aporta a proyectos específicos, por medio de contratos. En efecto, en estos últimos eventos, no parece lo más adecuado que el control recaiga sobre la entidad misma ya que se debe respetar su autonomía, por lo cual parece razonable que exista únicamente una vigilancia sobre el manejo especifico del aporte estatal, y para ello es suficiente el control sobre el contrato. Esto muestra que no sólo la norma acusada mantiene un cierto efecto normativo sino que la diferencia para efectos de control fiscal que ella

establece entre aporte y participación no es inconstitucional, por lo cual no había por qué excluirla del ordenamiento. Por todo lo anterior, la Corte concluye que la norma acusada es exequible, siempre y cuando se interprete en consonancia, de un lado, con el artículo 25 que consagra la vigilancia fiscal sobre todos los contratos celebrados con fundamento en el artículo 55 de la Carta, y del otro, con el artículo 267 de la Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co Página 8 de 10 1 C CONTRALORÍA )11 G ENERAL CE LA REPÚBLICA propia Constitución que señala que el control fiscal recae sobre toda entidad que maneja fondos o bienes de la Nación." Acorde con lo hasta aquí expuesto por parte de la Corte Constitucional, y conforme con los interrogantes formulados por el consultante, se observa que el control fiscal que imparte la Contraloría General de la República debe efectuarse en relación con los aportes entregados o la participación efectuada en distintas entidades de la siguiente manera:

1. Si una entidad recibe a una entidad que recibe aportes pero no participaciones -esto es, donde' el' Estado entrega recursos para proyectos pero no se convierte en asociadoqueda, en general, sometida a una vigilancia fiscal sobre un contrato.

2. En cambio, las entidades que reciben participaciones y en donde el Estado es miembro, se caracterizan porque la vigilancia fiscal se ejerce de manera directa sobre la entidad.

3. Esta diferencia de tratamiento legal tiene sentido, pues sin afectar el alcance

mismo del control fiscal, permite un control diferenciado de aquellos casos en que el Estado se asocia, de aquellos otros en donde simplemente aporta a proyectos específicos, por medio de contratos. En efecto, en estos últimos eventos, no parece lo más adecuado que el control recaiga sobre la entidad misma ya que se debe respetar su autonomía, por lo cual parece razonable que exista únicamente una vigilancia sobre el manejo específico del aporte estatal, y para ello es suficiente el control sobre el contrato. 3.2 Entidades descentralizadas de carácter directo o indirecto Teniendo en cuenta los interrogantes formulados por el consultante en los literales d y e, es conveniente indicar que las corporaciones referidas resultan encuadrarse dentro de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, el cual señala que las entidades públicas se pueden asociar por medio de convenios interadministrativos o a través de qa conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro, "con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo." De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998, la naturaleza de estas personas jurídicas sin ánimo de lucro, es la de entidades descentralizadas del orden nacional en tanto que constituyen "entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal es el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio". En este punto, es oportuno señalar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del

Consejo de Estado ha diferenciado entre "entidades descentralizadas directas", esto es, aquellas cuya creación es obra de la ley, la ordenanza o el acuerdo y "entidades descentralizadas indirectas", es decir, las que surgen por la voluntad Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria_gov,co Página 9 de 10 O

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OFICMA GENERAL DE LA REPÚBLICA I JLIFdDiCA asociativa de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, previa autorización legal9. (se subraya) En los anteriores términos, se absuelve su consulta. Cordialmente, r

z/14E STOR VAN IAS AF A e OR

Director Oficina Jurídica

Proyectó: Johana Asslen Aré va

Revisó: José Díaz Peñaloz

Radicado: 2017ER0013709

TRD. 80112-033 — Conceptos Jurídicos. Conceptos Jurídicos. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Radicación interna 2259, 16 de febrero de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas. Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 - PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloría.gov.co Página 1.0 de 10