CGR - Concepto 0058 de 2021

CONTRALORIA

GENERAL DE LA REPÚBLICA

058

GR-OJ- - 2021

80112Bogotá D.G.; Doctor

JOSÉMANUELMOSCOTEPANA

Contralor Departamental Contraloría Departamental de la Guajira Calle 1 ra. No. 11-55, Piso 4 Edificio La Lotería de la Guajira Riohacha Guajira Contraloría.departamental@contraloria.gov.co

REFERENCIA: Radicado Interno: 2021E R0014321

TEMA: NORMAS DE AUDITORÍA. Cambios en el Equipo Auditor.

Respecto doctor MoscoteP ana: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República -CGR - recibió la consulta citada en la referencia1 , la cual respondemos a continuación: 1.Antecedentes Indica en su comunicación que la conformación de los grupos auditores es una actividad institucional que deriva del fuero interno de las contralorías y por tanto no requiere consentimientos ni ser conocida por los sujetos vigilados para que produzca efectos o sean válidos, pues su conocimiento, más que un deber legal lo que encierra es el propósito de generar confianza en el sujeto vigilado para que identifique a quienes participan en la auditoría, pero tal comunicación no forma parte de los requisitos de validez del acto de conformación del grupo auditor y, que su ausencia no genere invalidez del informe de auditoría.

Agrega que la modificación en la composIcIon de los grupos de auditorías es una actividad frecuente en todo el país, pues se trata de un acto de mero trámite que no afecta derechos fundamentales en los sujetos vigilados y que la decisión de adicionar

auditores a la comisión de auditoría es un acto que no decide una actuación administrativa, ni modifica o extingue derechos de los sujetos vigilados y por ello su eficacia y validez no eslán condicionados a la comunicación o notificación a los sujetos 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción".

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 2 vigilados, y que además, en ninguna parte de la Guía de Auditoría Territorial, se exige que los cambios de los auditores deban comunicarse al sujeto vigilado. Hace referencia al pronunciamiento de la Corte Constitucional contenido en la Sentencia C-557 de 2009, y transcribe el siguiente aparte: "( ... )el control posterior de la gestión fiscal comprende dos actividades o momentos diferenciados: (i) la labor de vigilancia propiamente dicha, a través de la práctica de auditorías; (ii) el inicio de procesos de responsabilidad fiscal: En cuanto a los momentos del control fiscal la jurisprudencia constitucional ha expuesto que el control fiscal, el cual es posterior y selectivo, se desarrolla en dos momentos diferenciados que sin embargo se encuentran entre sí claramente

vinculados, el primero de los cuales resulta necesario y obligado, mientras que el segundo tiene un carácter derivado. Así, en un primer momento, las contralorías de todos los órdenes llevan a cabo la labor de vigilancia propiamente dicha, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, de conformidad con la ley. Esta primera labor se desarrolla mediante la práctica de auditorías sobre los sujetos sometidos al control fiscal selectivo". Finalmente anota que en la estructura orgánica de esa contraloría no existe un cargo al que se le haya confiado o entregado la función o responsabilidad de Coordinar o Dirigir el área de Control Fiscal; por lo que desde hace varios años se viene asignando el rol de Coordinador de control fiscal a uno de los funcionarios del área., es decir, que el Contralor como superior inmediato y como máxima autoridad del ente conserva las facultades para dirigir, coordinar o impartir directrices para el funcionamiento y operación del área de control fiscal. En el anterior contexto, consulta: "¿ Las modificaciones que se hagan a la integración de los grupos auditores, estando en ejecución una auditoría, es deber legal comunicarlas a los sujetos a los que se les hace las auditorías involucradas? ¿Si no se comunica o entera a un sujeto vigilado, la adición de 2 auditores más al grupo auditor inicial conformado por 3, eso implica violación al debido proceso, al derecho de defensa y al principio de seguridad jurídica del sujeto vigilado?".

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis

de actuaciones particulares. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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3 En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría Genera/'6 , así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contrataría Genera/'14 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contrataría General de la República'i5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contrataría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fisca/'16 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten "7 . Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e

interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque según el numeral 16 del artículo 43 del Decreto Ley 267 de 20008 , esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas con las dependencias implicadas. 3.Precedente Doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina no tiene referencia de conceptos emitidos respecto al tema por usted consultado. 4.Consideraciones Jurídicas 4.1. Problemas jurídicos: ¿Resulta necesario comunicar al sujeto vigilado, las modificaciones que se efectúen a la integración del grupo de auditoría? ¿Si no se comunican, se produce violación al debido proceso, al derecho de defensa y al principio de seguridad jurídica del sujeto vigilado? 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Ar!. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: ( ... ) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 4 4.2. Proceso auditor. Equipo Sea lo primero aclarar que el artículo 130 de la Ley 1474 de 2011, establece que la Contraloría General de la República, con la participación de representantes de las Contralorías territoriales a través del Sistema Nacional de Control Fiscal - SINACOF, facilitará a las Contralorías Departamentales, distritales y municipales una versión adaptada a las necesidades y requerimientos propios del ejercicio de la función de control fiscal en el nivel territorial de la metodología para el proceso auditor, se encargará de su actualización y apoyará a dichas entidades en el proceso de capacitación en el conocimiento y manejo de esta herramienta. La Auditoría General de la República verificará el cumplimiento de este mandato legal." Esta metodología para el control fiscal micro territorial se materializó en el documento denominado "Guía de Auditoría Territorial GAT". Dicho documento se produjo de común acuerdo con las contralorías del país y constituye el documento base para que las contralorías territoriales adelanten sus procesos auditores. Establece dicha Guía que las Contralorías Territoriales tienen la obligación de promover y desarrollar programas de capacitación, socialización y entrenamiento técnico sobre la aplicación de quías, metodologías y herramientas técnicas para el ejercicio del control fiscal, en coordinación con el Centro de Estudios Fiscales - CEF de la Contraloría General de la República, y con el apoyo del SINACOF.

Contexto, bajo el cual esa Contraloría Territorial puede solicitar dicha asistencia a la CGR a través del SINACOF, teniendo en cuenta las múltiples consultas que se han presentado a esta Oficina sobre el proceso auditor y de igual manera lo invitamos a consultar dicho documento, en el cual se encuentran todos los procedimientos del proceso auditor y en el cual se pueden resolver todas las inquietudes en torno al mismo. Efectuada dicha precisión, a sus preguntas se responde: 1. "¿Las modificaciones que se hagan a la integración de los grupos auditores, estando en ejecuc1on una auditoría, es deber legal comunicarlas a los sujetos a los que se les hace las auditorías involucradas? La Guía de Auditoría Territorial, versión 2.1., señala en el numeral 1.3.1.4 que los auditores deben poseer habilidades, conocimiento, capacidad y experiencia necesarios para realizar la auditoría y emprender otras actuaciones de vigilancia y control fiscal con profesionalismo, calidad y oportunidad. Esto incluye comprender y tener experiencia práctica en el tipo de auditoría y otras actuaciones de vigilancia y control fiscal que se van a realizar, estar familiarizado con las normas y la legislación aplicables y conocer las operaciones de la respectiva entidad. Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.C., Colombia

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5 Determina también que, en la órbita de sus competencias y funciones, las Contralorías Territoriales se encargarán de promover actividades de entrenamiento, capacitación y realización de los procesos de evaluación, reinducción, reentrenamiento y formación del

personal a cargo de procesos de auditoría, de manera que puedan ejercer adecuadamente el proceso auditor. De otra parte, señala también que la asignación de auditoría contempla, ente o asunto que serán auditados, tipo de auditoría, objetivo general, objetivos específicos, alcance, designación del equipo auditor y las fechas claves del proceso. El Contralor Territorial o su delegado, en forma previa a la auditoría, comunicará por escrito su realización y la conformación del equipo auditor.P osteriormente, tendrá lugar la instalación de la auditoría.9 Cabe precisar que previo al inicio de la auditoría, el Directivo correspondiente en reunión con el representante legal del sujeto de control o su delegado, presenta al equipo auditor y hace entrega de la comunicación escrita de la presentación y se da por instalada la Auditoría. Igualmente, de acuerdo con la modalidad de auditoría, de requerirse y previo a la instalación de la misma, se podrá realizar una presentación a la(s) entidad(es) sobre el tema objeto de auditoría, e informar sobre la realización de visitas exploratorias y entrevistas preparatorias. La instalación de la auditoría se oficializa con la carta de presentación al sujeto de control, cada Contraloría Territorial podrá realizar una instalación formal y presencial de la auditoría que se inicia. En la carta de presentación se señalan entre otros aspectos, los nombres del equipo de funcionarios que han sido asignados para desarrollar el proceso auditor, indicando su perfil profesional y sus roles. Dispone también dicha comunicación la solicitud a la entidad a auditar el acceso a las instalaciones y colaboración para efectos del suministro de información y demás requerimientos con su trabajo.

En este contexto, el reemplazo de un auditor debe ser informado a la entidad objeto de auditoría, recuérdese que la comunicación es un principio fundamental de la auditoría, así establece el numeral 1.1.3.8 de la GAT: La comunicación dentro del proceso auditor comprende: Comunicación del memorando de asignación de auditoría al equipo auditor y la declaración de independencia. Comunicación al auditado del inicio de la auditoría: Mediante comunicación escrita, la Contraloría Territorial debe informar al representante legal del ente que será auditado sobre el inicio del ejercicio. 9 GAT. Numeral 1.4.1.6 Comunicación al auditado e instalación de la auditoría Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia 6 El equipo auditor, su coordinador y/o supervisor serán oportunamente presentados y solicitarán la disposición efectiva en el suministro de información. de igual forma se aclara su responsabilidad en la oportunidad. El oficio modelo de carta de salvaguarda para el diligenciamiento, la cual se firmará y entregará por parte del representante legal de la entidad al finalizar la fase de ejecución de la auditoría. Si el representante del ente auditado se niega a firmar la carta de salvaguarda, el equipo auditor dejará constancia de dicha situación, lo cual será considerado en los resultados del proceso auditor y cada contraloría evaluará las incidencias y acciones a seguir, de conformidad con la normatividad vigente. La instalación de la auditoría se oficializa con la carta de presentación al sujeto de control. Cada Contraloría Territorial podrá realizar una instalación

formal y presencial de la auditoría que se inicia. De otro lado, debe contemplarse los impedimentos de que pueden ser objeto los auditores. Una vez asignada la auditoría, todos los servidores públicos de las Contralorías Territoriales y particulares vinculados como apoyo a cualquier rol dentro del proceso auditor deben declarar expresamente que mantienen la independencia respecto del sujeto de control que será auditado, o manifestar la existencia o inexistencia de causales de impedimentos y conflicto de intereses en cada caso en particular.10 Si el impedimento o conflicto de interés se llegare a presentar en el desarrollo de una auditoría, el funcionario incurso deberá comunicarlo inmediatamente y por escrito al jefe del área de Control Fiscal o funcionario responsable, según la estructura organizacional y funcional a la que pertenece. El procedimiento establecido por la GAT, contiene los parámetros precisos de cómo se deben adelantar las instancias denominadas "Asignación de la Auditoría" y "Comunicación de la Auditoría", que no son otra cosa que el señalamiento sobre las particularidades de cada una de las auditorías contempladas en el Plan de Vigilancia y Control Fiscal Territorial - PVCFT, y la designación de los servidores funcionarios o particulares que se vinculan para la realización de cada proceso auditor. Respecto del inicio del Proceso Auditor al sujeto vigilado, de manera formal y explicita, se le informa a la entidad los pormenores del proceso auditor, indicándole no solamente las características y formalidades de la auditoría que se va a efectuar, sino también los servidores que la adelantarán. Tal como se indicó, el propósito de esta formalidad, está dado en la necesidad de establecer vías de comunicación fluidas entre el grupo de auditoría y el sujeto de

control, que es el mecanismo para la consecución de la información y la evidencias 10 GAT. Numerales. 1 .4.1.5 y 1 .4.1.6 Carrera 69 No.44-35 Piso 15 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá D.G., Colombia

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GENERAL DE LA REPÚBLICA 7 que soportarán las conclusiones de un informe final ajustado a la realidad de la gestión fiscal que se analiza. 2. ¿Si no se comunica o entera a un sujeto vigilado, la adición de 2 auditores más al grupo auditor inicial conformado por 3, eso implica violación al debido proceso, al derecho de defensa y al principio de seguridad jurídica del sujeto vigilado?". El proceso auditor por tratarse de un proceso compuesto de actividades, su diseño se fundamenta en la solución inmediata de cada situación que entorpezca su desarrollo; o dicho en otras palabras las vicisitudes que impidan el avance normal del proceso en los términos planeados. En cuanto a calidad o cantidad del personal asignado deben ser superadas en la misma instancia tal como se indicó en el acápite anterior. En el anterior panorama, por supuesto de presentarse situaciones relacionadas con la conformación del equipo auditor, será menester superarlas efectuando los ajustes en los documentos pertinentes. Se hace énfasis que los ajustes al personal que integra el equipo auditor y su información al sujeto vigilado, deben darse siempre en el contexto de aplicación del principio que impone una comunicación clara y precisa que debe estar establecida desde el principio entre el auditado y el ente de control fiscal. En este orden, la composición del equipo auditor debe ser informada a la entidad

auditada para efectos de la fluida comunicación y buenas relaciones que deben imperar entre el sujeto de control y el ente fiscalizador, pero ello no implica la vulneración de derechos como el debido proceso y como se señaló en el primer acápite de este escrito es un requisito del proceso auditor la presentación ante la entidad auditada de los profesionales y demás que adelantarán la auditoría y en el caso, en que se produzca un cambio en este equipo tal situación debe ser del conocimiento del sujeto vigilado. Finalmente se señala que no le corresponde a esta Oficina fungir como asesor de las contralorías territoriales y que nuestros conceptos corresponden a pronunciamientos de orden general, los cuales no pueden ser tomados para efectos de resolver casos puntuales. Adicionalmente se indica que los contralores territoriales gozan de autonomía de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 272 de la Constitución Política, lo cual los faculta para tomar las decisiones que correspondan en el ámbito de su jurisdicción, sin que para ello se deba consultar al Máximo Organismo de Control Fiscal.

5. Conclusiones. 5.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 1474 de 2011, la Guía de Auditoría para las entidades territoriales, GAT, versión 2.1. contiene los principios, fundamentos y procedimientos para adelantar las auditorias en cualquiera de sus modalidades, y por consiguiente los parámetros para los ejercicios de control fiscal micro que lleven a cabo las contralorías territoriales.

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fiFY··'·\ 1, CONTRALORIA w•Q:fi;,,;• fiL' GENERAL DE LA REPÚBLICA 8 5.2. Las modificaciones que sea necesario implementar en cuanto a la integración del equipo de auditoría deberán seguir las pautas indicadas por la propia Guía y los procedimientos establecidos por los organismos de control territorial. En todo caso, corresponde al funcionario competente en cada evento particular, tomar las decisiones que en cada actuación de control fiscal permitah el ejercicio del proceso auditor y el cumplimiento de los objetivos de la auditoria de que se trate. Cordialmente,

Proyectó: Gloria Leonor Torres Gutiérrez.

Revisó: Lucenith Muñoz Arenas.

Radicado: 2021 ER0014321.

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