CGR - Concepto 0063 de 2017

CONTRALO RÍA 1

O GENERAL LOE LA REPÚGLICA 1 ::11711140AA Contratoria General de la Republica SGE, 30-03-201714:04

Al Contestar Cite Este No.: 20171E0027865 Fol:3Anex:0 FA:0

ORIGEN 80112-0FICINAJURIDICA I NESTOR IVAN ARIAS AFANADOR 063 DESTINO 80231-DESPACHO DEL GERENTE DEPARTAMENTAL C.ORDOáA/ MARCELA JUDITH CGR — OJ(cid:9) de 2017 MARTINEZ PACHECO

ASUNTO IMPEDIMENTOS PROCESO AUDITOR

OBS 20171E0027855(cid:9) 1111111111111111111111111111111111111111111111 Bogotá, D.C., Doctora

MARCELA JUDITH MARTINEZ PACHECO

Contralora Provincial Gerencia Departamental Colegiada de Córdoba Calle 27 No. 8 - 47 Montería - Córdoba

Asunto: (cid:9) Impedimientos — Proceso auditor

1. Antecedentes.

Esta Oficina ha recibido su solicitud de concepto radicada bajo el número 20171E0014742 en la que indaga "(...) quién es el competente para resolver dicho impedimento (...), ¿Cuál sería el trámíte adecuado que se le debe dar a esta petición, las instancias a las cuales tienen ambas partes para acudir, y cuáles serían las implicaciones que esto traería al proceso auditor?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica.

Los conceptos emitidos por la Oficina Asesora Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución

directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución', ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la Contraloría General de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de 1 R epública de Colombia, artículo 28 Ley 1755 de 2015 Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.coraráloria,goy.co Página 1 de 6 o

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OFICINA NE RAL DE t. A(cid:9) POOL ICA Wlif.n0A la Contraloría Generaf'2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generaf'3 y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República'. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"5 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el

control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo n"6. Finalmente se aclara que no todos nuestros conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167 del Decreto Ley 267 de 2000, ésta calidad solo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). No obstante lo anterior, y con el propósito de brindar. elementos de juicio que contribuyan a ilustrar el tema puesto a consideración, pasa este Despacho a formular algunas consideraciones jurídicas de manera general y abstracta sobre el particular.

3. Consideraciones Jurídicas.

La Carta Política Colombiana precisó en el artículo 267 y siguientes, los contenidos básicos del control fiscal, calificándolo como una función pública encomendada a la Contraloría General de la República y a las Contralorías Territoriales, en aras de vigilar la Gestión Fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado. A su vez, el artículo 1° de la Ley 610 de 2000, define el proceso de responsabilidad fiscal como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o gravemente culposa un daño al patrimonio del Estado. 2 República de Colombia, Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000.

3 República de Colombia, Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000. S República de Colombia, Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000. 6 República de Colombia, Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000. República de Colombia, Decreto Ley 267 de 2000, artículo 43. Oficina Jurídica. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 No. 44-65 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co Página 7; de 6 o

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OFICINA GENERAL DE LA REPti1GLICA JUR3OICA Concordante con lo anterior, la misma norma consagra en el artículo 2° que en el ejercicio de la acción de responsabilidad fiscal se garantizará el debido proceso y su trámite se adelantará con sujeción a los principios establecidos en los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y a los contenidos en el Código Contencioso ,Administrativo, hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, cuando un funcionario ha estado presente en un equipo auditor, es

preciso señalar que el ejercicio mismo de la labor de auditoría no comporta per se, la calidad de juez o fallador. De acuerdo con lo dispuesto en la Guía de Auditoria de la Contraloría General de la República, ajustada al contexto SICA, el auditor gubernamental es el funcionario de un organismo de control fiscal que, a través de un proceso de auditoría, vela por los intereses de la comunidad, mediante el control de los recursos públicos. En este orden, el auditor es un funcionario del organismo fiscalizador, encargado de practicar los sistemas de control bien sea en forma individual o combinada, de acuerdo con los principios determinados en norma expresa, que para el caso de la Contraloría General de la República, corresponde a la Ley 42 de 1993 y a la respectiva Guía de Auditoría. De igual forma, el proceso auditor es un procedimiento de carácter técnico que consiste en revisar las actividades, resultados y procesos de una entidad con el fin de comprobar que funcionan de conformidad con las normas y principios establecidos. La auditoría es un proceso reglado, al cual deben apegarse los profesionales encargados de su ejecución, y no obstante la autonomía de que gozan, su función debe realizarse de acuerdo con las normas de auditoría de aceptación general y su trabajo se efectúa sobre los documentos puestos a su disposición por la administración. Cabe señalar que dentro del proceso de auditoría se tiene prevista una fase denominada declaración de impedimentos éticos y conflictos de intereses, la cual tiene ocurrencia cuando un auditor, un supervisor u otro que participe en cualquier rol dentro del proceso auditor manifiesta una causal de impedimento que puede afectar su independencia u objetividad frente a la auditoria asignada. En tal sentido, el funcionario debe manifestar esta situación ante la instancia superior jerárquica

correspondiente, mediante comunicación justificada, el día hábil siguiente al recibo del correo electrónico sobre asignación del trabajo o la consulta de la AT directamente en el SICA. En caso que proceda el impedimento formulado, se nombrará otro servidor público, por la instancia respectiva y se reasignará a otra auditoría al funcionario que formuló el impedimento. Dicha modificación deberá ser aprobada por el comité técnico correspondiente. Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloriagov.co Página 3 de 6

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OFICINA JURiOiCA De acuerdo con lo expuesto se deduce que el auditor en su análisis no evalúa a un funcionario en particular, sino a la organización holísticamente, es decir que el auditor conoce de un conjunto de hechos sobre la gestión fiscal de la entidad. No obstante ello, en caso de mediar alguna circunstancia que conlleve un impedimento para participar del proceso auditor, la respectiva Guía ha previsto y fijado las pautas operativas para la atención de esta situación en forma oportuna. Ahora bien, una vez finalizado el proceso auditor, el ente de control fiscal debe pronunciarse a través de un informe e indicar al sujeto auditado el estado de su gestión. El informe final de auditoría está compuesto por una serie de elementos, como son los aspectos relevantes de la entidad auditada, el dictamen integral, los resultados de la auditoría y los anexos correspondientes. Antes de producirse el informe final, los diferentes aspectos del mismo son discutidos en mesas de trabajo, con miras a obtener consenso sobre los tópicos del mismo y determinar los posibles

hallazgos. Dicho informe deberá ser suscrito por el funcionario competente fijado para tal fin, tanto en el nivel central como en el nivel desconcentrado. En el entendido que existe un funcionario competente debidamente facultado para aprobar y firmar el informe final de auditoría, se observa que no obstante que el profesional auditor realiza las diligencias y las pruebas de auditoría las cuales plasma en papeles de trabajo, su actuación se ve sometida a discusiones y análisis por parte de todo el equipo auditor, en consecuencia, no se puede afirmar que lo consignado en el informe final sea el resultado del trabajo de un sólo servidor público, sino que involucra todo un grupo que en forma coordinada y armónica ha evaluado la gestión de una entidad sujeto de control. Así mismo, contrariamente a lo que pueda pensarse el auditor cuando establece los posibles hallazgos, no prejuzga, es decir, no toma una decisión anticipada sobre el asunto, puesto que su decisión se refiere únicamente a los hechos que fueron identificados dentro de un proceso de auditoría y no sobre la prosperidad o no de un proceso de responsabilidad fiscal. Bajo los criterios expuestos, el auditor tiene conocimiento de la entidad y de los hallazgos, pero no de los procesos que de éstos se deriven, en estas circunstancias se considera que no se configura el impedimento establecido en la normatividad antes aludida. En este orden de ideas, se observa que el proceso auditor, culmina con el informe final que no conlleva en momento alguno la imposición de una sanción o la adopción de una decisión o fallo en materia de responsabilidad fiscal.

Las consideraciones anteriores resultan plenamente aplicables a la labor que desarrollan los integrantes que integran los denominados comités técnicos que Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 - PBX: 6477000 - Bogotá, D. C. • Colombia • www.contraloria.gov.co Página 4 de 6 o

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OFICINA GENERAL BE LA REPÚBLICA LÚRID+CA coadyuvan en la administración del proceso auditor definido en la respectiva Guía de Auditoria de la CGR tanto en el nivel central como en el desconcentrado. Establece la Guía de Auditoría de la CGR en su versión de mayo de 2015, en relación con los comités técnicos, que estas instancias cumplen el rol establecido en el numeral 14 del artículo 11 así como el referido en el artículo 22 del Decreto Ley 267 de 2000 para el Comité de Evaluación Sectorial en lo correspondiente al proceso de control micro. De acuerdo con el numeral 5.2.4 de la Guía de Auditoría, el comité técnico en el nivel central estará conformado por: el Contralor Delegado Sectorial respectivo, quien lo preside; Director de Vigilancia Fiscal, Director de Estudios Sectoriales, Supervisores encargados de auditoría, Coordinadores de Gestión; Asesores de Gestión (invitados); responsables de auditoria (invitados) y demás integrantes del equipo de auditoria (invitados) Dentro de sus principales actividades se destacan, entre otras, las siguientes: revisar y aprobar hallazgos resultantes del proceso auditor, en el nivel central y desconcentrado; revisar los informes de auditoría, como actividad previa a la suscripción del informe.

De igual manera, y atendiendo las inquietudes formuladas en el oficio de consulta se resalta que en el nivel desconcentrado, el comité técnico8 opera de acuerdo con los requerimientos específicos durante el proceso auditor, según el ente o asunto a auditar. Éste comité está conformado por el presidente de la colegiatura departamental, quien lo preside; el Gerente Departamental, los Contralores Provinciales, los Coordinadores de Gestión, los supervisores encargados, los responsables de auditoría (invitados), los líderes de auditoría (invitados) y los demás integrantes del equipo de auditoría (invitados). De la misma forma que en el nivel central, el comité técnico en el nivel desconcentrado, tiene dentro de sus principales actividades, entre otras, las siguientes: revisar y aprobar hallazgos resultantes del proceso auditor, en el nivel desconcentrado y declarar la no conformidad sobre aquellos que a criterio del comité deben profundizarse, mediante otra auditoría o una actuación especial; analizar y aprobar el proyecto de informe y reporte de auditoría y darle el tratamiento de producto no conforme en caso de que haya lugar a ello. Conforme con lo expuesto se observa que la actuación de los comités técnicos se centra en el ejercicio del control fiscal mas no en la investigación de responsables fiscales. Tal como se observó en las líneas que anteceden, las actividades que despliega el órgano de control en el ejercicio del proceso de auditoría se centran en 8 Guía de Auditoría, versión mayo de 2015, numeral 5.2.5 Carrera 69 No. 44-35 Edificio Paralelo 26 P. 15 • PBX: 6477000 • Bogotá, D. C. • Colombia • www,coritAprjazpy,,p9.

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OFICINA C,ENLRAt01: LA REPÚBLICA t JUPIIRICA determinar y validar la existencia de hallazgos administrativos, sin perjuicio de los efectos fiscales, penales, disciplinarios o de otra índole que puedan llegarse a generar por la gestión ineficaz, ineficiente, inequitativa, antieconómica o insostenible ambientalmente o por la violación de la normatividad legal y reglamentaria o que impacta la gestión y el resultado del auditado. En este orden jurídico, debe entenderse que el significado del término "hallazgo" y su connotación deben relacionarse con un procedimiento técnico de control fiscal y no con un procedimiento de investigación particular y concreta de un presunto responsable fiscal. Consecuente con lo expuesto, debe precisarse que en esta fase, los servidores públicos que hacen parte del proceso auditor no están tomando una decisión frente a la ocurrencia o no de una responsabilidad fiscal, todo lo contrario, su labor se orienta a determinar técnicamente si existen hallazgos una vez se compara la condición (situación detectada) con el criterio (deber ser). No obstante ello, quien tomará la decisión frente a los hallazgos que comportan un efecto fiscal, de manera que se dé paso a una indagación preliminar, y posteriormente a un proceso de responsabilidad fiscal, será el funcionario legalmente competente para tal fin, y no un funcionario individualmente considerado que haya tomado parte del proceso auditor en ejercicio de alguno de los roles fijados en la Guía de Auditoría. De acuerdo con las anteriores consideraciones, es necesario resaltar que para tomar cualquier decisión respecto de la existencia o no de un impedimento que

pueda afectar objetivamente el desarrollo del proceso auditor, es preciso que se analice cada caso concreto para establecer si se configura o no, la causal legal y taxativa de impedimento que se llegue a invocar de manera que se garantice la total imparcialidad en el ejercicio de la vigilancia y control fiscal. En los anteriores términos, se absuelve su consulta. Cordialmente, (cid:9) IVA ARIAS(cid:9) ADOR DDiir ector Oficina Jurídica

Proyectó: Johana Asslen Aré val

Revisó: José Díaz Peñaloz

Radicado: 20171E0014742

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