CGR - Concepto 0063 de 2019

CONTRALO,RÍA GENERAL DE LA REPLICA AC l o Cn ot nra te/o sd taa r G Ce iten e Er sa tl e d Ne ola .: R 20e 1p 9u Eb Elic 0a 0 5S 8G 1D 97 1 F7 o-0 l:5 6A20 n1 e9 x: 01 5 F: A36 :0

ORIGEN 80112-OFICINA JURÍDICA! JULIAN MAURICIO RUIZ RODRIGUEZ

DESTINO ANGELA MARIA SUAREZ LOZANO

ASUNTO CONCEPTO SUPERVISIÓN CONTRATOS Y RESERVA PRESUPUESTAL

(cid:9) 063 OBS

CGR—OJ2019

2019EE0058197(cid:9) 111111111111111111111111111111111111111111E 80112Bogotá, D.C. Señora

ANGELA MARIA SUAREZ LOZANO

angelamariasloz30@gmail.com Referencia: Respuesta al radicado N° 2019ER0030277 del 28 de marzo de 2019.

Tema: (cid:9) Supervisión de contratos y reserva presupuestal.

Respetada señora Suárez: La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República —CGRrecibió la comunicación citada en la referencia', la cual procedemos a responder:

1. Antecedentes El 28 de marzo de 2019, mediante correo electrónico esta Oficina recibió la petición radicada con el No. 2019ER0030277, por medio de la cual se formuló la siguiente consulta: 1. ¿En qué eventos puede un funcionario público, en su calidad de supervisor de un contrato de prestación de servicios, cancelar una solicitud de cuentas por pagar, y

constituir una reserva presupuestal?. 2. ¿Se puede configurar responsabilidad fiscal por constituir una reserva presupuestal sin cumplir con los requisitos legales para tal fin?

2. Alcance del concepto y competencia de la Oficina Jurídica Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la CGR, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares.

En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución2 ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para I Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Art. 14, numeral 2°, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015: "Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción." Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas vigentes, en materia de control fiscal. Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría General"3, así como las formuladas por las contralorías territoriales

"respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría Generar' y las presentadas por la ciudadanía respecto de "las consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría General de la República"5. En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de la Contraloría General de la República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"6 y "asesorar jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivel territorial y a los sujetos pasivos de vigilancia cuando éstos lo soliciten"7. Se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la CGR, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 16 del Decreto Ley 267 de 20008, esta calidad sólo la tienen las posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).

3. Precedente doctrinal de la Oficina Jurídica Esta Oficina se ha pronunciado con antelación sobre los presupuestos que debe tenerse en cuenta para determinar si un servidor público ha incurrido en responsabilidad fiscal. Sobre el particular, se cita a continuación el concepto CGROJ-102-2018/2018EE0080090 del 4 de julio de 2018, en el cual se señaló lo siguiente: "(...) El artículo 124 de la Constitución Política dispone que a ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Al 2 Art. 25 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido

por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. 3 Art. 43, numeral 4° del Decreto Ley 267 de 2000 4 Art. 43, numeral 5° del Decreto Ley 267 de 2000 5 Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000 6 Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000 7 Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000 8 Art. 43 OFICINA JURÍDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALO,RÍA GENERAL bE LA REPLICA amparo de esta disposición el legislador ha expedido distintas leyes en las que se establecen distintos tipos de responsabilidad para los servidores públicos, entre éstos la responsabilidad política, penal, disciplinaria y fiscal, todas la cuales pueden derivarse de un mismo hecho, dada su independencia y autonomía. En lo que respecta a la responsabilidad fiscal, debe señalarse que su fundamento constitucional está contenido en el artículo 268 de la Constitución Política, en el cual se asigna al Contralor General de la República la facultad de establecerla y recaudar su monto, igual facultad se confiere a los contralores en sus respectivos

órdenes territoriales, por remisión expresa del inciso sexto del artículo 272 de la Norma Superior. Así, es claro que la responsabilidad fiscal es de orden constitucional y el trámite de los procesos adelantados para determinarla e imputarla es competencia de las contralorías. Dicho trámite está regulado en la Ley 610 de 2000, ''por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías", modificada por la Ley 1474 de 2011. Conforme a lo previsto en la Ley 610 de 2000, la responsabilidad fiscal se predica de los servidores públicos, y los particulares que hubieren causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado por actos de gestión fiscal, o con ocasión de ésta. En efecto, en el artículo 4° de la referida Ley se prevé que el objeto de la responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal." (...) De la preceptiva legal indicada, el punto de partida para establecer si una actividad determinada podría generar responsabilidad fiscal es establecer si dicha actividad constituye gestión fiscal, lo que impone remitirse a lo previsto en el artículo 3 de la Ley 610 de 2000, que dispone lo siguiente: Gestión fiscal. Para los efectos de la presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las

personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoración de los costos ambientales. (...) la responsabilidad fiscal únicamente se puede pregonar respecto de los servidores públicos y particulares que estén jurídicamente habilitados para ejercer gestión fiscal, es decir, que tengan poder decisorio sobre fondos o bienes del Estado puestos a su disposición. (...)" Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Por lo tanto, conforme lo prevé la Ley 610 de 2000 y de acuerdo con lo expresado por la Corte Constitucional, en cada caso se impone examinar si la respectiva conducta guarda alguna relación para con la noción específica de gestión fiscal (...) Se colige de lo expuesto en la ley y decantado por la jurisprudencia, que comportan el carácter de gestores fiscales, los funcionarios o particulares qué tengan poder decisorio sobre los bienes o recursos públicos, en este sentido la ley realiza la diferencia entre los servidores públicos que poseen esta

facultad, y quienes no tienen atribuciones en el manejo del erario público. (...)Ahora bien, la configuración de la responsabilidad fiscal requiere la concurrencia de los demás elementos contemplados en la norma aludida, esto es, i) la existencia de un detrimento o menoscabo de los recursos estatales, que la ley define como daño al patrimonio, el cual debe ser causado por un servidor público o particular; ii) una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; y iii) una relación de causalidad entre la conducta realizada por el implicado y el daño generado. Así tenemos que la responsabilidad fiscal se estructura sobre tres elementos: a) un daño patrimonial al Estado; b) una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal y; c) un nexo causal entre el daño y la conducta. Sólo en el evento en que se reúnan éstos tres elementos puede endilgarse responsabilidad fiscal a una persona determinada.

4. Consideraciones jurídicas 4.1. Problemas Jurídicos Los problemas jurídicos que deben resolverse son los siguientes: 1. ¿Cuáles son los elementos de la responsabilidad fiscal? 2. ¿Cuál es el alcance de las funciones que debe cumplir el supervisor de un contrato estatal? 3. ¿En qué consiste el principio de anualidad de presupuesto público, cuáles son sus excepciones y cuáles los requisitos para que proceda su aplicación?

Se procederá, entonces, al análisis de los problemas jurídicos planteados. 4.1.1. Elementos de la Responsabilidad Fiscal Sobre el primero de los problemas jurídicos mencionados y teniendo en cuenta

que el antecedente citado en el numeral 3 del presente documento es suficientemente ilustrativo, nos remitiremos a lo expresado en el concepto CGR0J-102-2018/2018EE0080090 del 4 de julio de 2018, cuyos análisis se reiteran para absolver esta consulta. 4.1.2. La supervisión de los contratos estatales. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚI3LICA De acuerdo con el principio de responsabilidad que rige la contratación estatal, las Entidades Estatales están obligadas a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger tanto sus derechos como los del contratista y terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. —Esta(cid:9) vigilancia tiene como objetivo proteger la moralidad administrativa, prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual y debe ejercerse a través de un supervisor o interventor, según corresponda La supervisión de los contratos estatales, está regulada en el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, en los siguientes términos: "Artículo 83. Supervisión e interventoría contractual. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a

través de un supervisor o un interventor, según corresponda. La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y ¡urídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. (subrayado fuera de texto). La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. Así, de acuerdo con previsto en la disposición citada la supervisión es la figura prevista por el legislador para que las entidades públicas, a través de sus funcionarios, ejerzan las labores de seguimiento, vigilancia y control al cumplimiento del btrd contrato. / — Ahora bien sobre el alcance de las labores de seguimiento, vigilancia y control al cumplimiento del contrato, a cargo de los supervisores, debe precisarse que su rol no se agota en el de simple observador de las tareas a cargo del contratista que vigila, sino que supone una tarea activa de seguimiento y verificación; así como la realización de tareas en las cuales le exige al contratista el cabal cumplimiento del

contenido obligacional que lo vincula y le informa a la entidad pública, los hechos que afectan la normal ejecución del contrato. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Estás funciones encuentran sustento en el deber impuesto a las entidades estatales en el numeral 1° del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en el cual se consagran los medios que ellas pueden utilizar para el cumplimiento del objeto contractual y de esta manera lograr los fines de la contratación. La norma establece que "las entidades estatales al celebrar un contrato: 1. Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato", por lo que es en virtud de tal responsabilidad que las entidades deben ejecutar actividades como: i) la revisión técnica, administrativa, financiera, contable y jurídica de los productos que deben entregarse; ii) la formulación de observaciones a los mismos; iii) la formulación de órdenes por escrito necesarias para el adecuado cumplimiento del objeto y con sujeción a los términos del contrato; iv) la presentación de soluciones, recomendaciones y sugerencias; la petición de cambios en productos o personal del contratista vigilado; la evaluación y aprobación de los trabajos, con la consecuente autorización para el pago de los mismos, etc. Es por ello que Colombia Compra Eficiente, en la Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría ha previsto que, en cuanto al seguimiento

y vigilancia financiera y contable, a los supervisores les corresponde, entre otras funciones, las de i) revisar los documentos necesarios para efectuar los pagos al contrato, incluyendo el recibo a satisfacción de los bienes o servicios objeto del mismo y ii)documentar los pagos y ajustes que se hagan al contrato y controlar el balance presupuestal del contrato para efecto de pagos y de liquidación del mismo. Por manera que, una vez validado el cumplimiento de las obligaciones contractuales, es al supervisor a quien le corresponde documentar dicho cumplimiento y autorizar la realización del pago respectivo. Para ello, se somete integralmente a las disposiciones legales que resulten aplicables a la ejecución de los contratos estatales, entre ellas, las referidas a las disposiciones presupuestales, de obligada observancia, en tanto a través de los contratos estatales se ejecutan recursos públicos y, por supuesto, a las condiciones que, conforme a la Ley, fueron pactadas en el contrato. Es por ello que al ejecutar las tareas de vigilancia y seguimiento a la ejecución contractual al supervisor le está prohibido adoptar decisiones, celebrar acuerdos o suscribir documentos que tengan por finalidad o como efecto la modificación del contrato sin el lleno de los requisitos legales pertinentes9. En conclusión, al cumplir sus funciones, entre ellas las de certificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales lo cual deviene en la viabilización del pago, el supervisor está limitado por la Ley y por el contrato, que son los que definen su marco de actuación y en esa medida, según las particularidades de 9 En ese sentido puede verse la Guía para el ejercicio de la supervisión e interventoría. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000

cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia CONTRALORÍA GENERAL D LA REPÚBLICA cada caso, podría considerarse como responsable fiscal, siempre que concurran los elementos de la responsabilidad fiscal. 4.1.3. El principio de anualidad y sus excepciones: De conformidad con las disposiciones presupuestales contenidas en el Decreto 111 de 1996 los recursos del presupuesto general de la Nación deben ejecutarse observando el -principio de anualidad, en virtud del cual los recursos se deben comprometer y ejecutar dentro de la misma vigencia, lo que significa que deben comprometerse y ejecutarse a más tardar el 31 de diciembre del año respectivo. En ese sentido, resulta pertinente remitirnos a lo dispuesto en el artículo 14 del referido decreto, en el que se prevé que el periodo fiscal corresponde al año calendario; así como lo expresado por la doctrina, en relación con la ejecución de los recursos públicos, en el sentido de que ésta solo tiene cabida cuando se cumple el objeto mismo del gasto, esto es, con la recepción del bien o la obra o la prestación del servicio con el cual se cumple con el objeto establecido para dicho gasto10, que se corrobora con lo previsto en el artículo 3 del Decreto 4836 de 201111, por el cual se modificó el artículo 1 del Decreto 1957 de 2007, en el sentido de señalar que los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.

Sobre el principio de anualidad de los presupuestos la Corte Constitucional sostuvo: "En efecto, conforme a la Constitución y a ley orgánica, en Colombia rige el principio de anualidad (CP art. 346), por lo cual una partida debe ser ejecutada o comprometida en el año fiscal respectivo, pues si ello no ocurre, la partida o los saldos de apropiación no afectados por compromisos inevitablemente expiran o caducan, de suerte que no podrán adquirirse compromisos con cargo a ella en los períodos fiscales posteriores (...) Esto muestra que las apropiaciones presupuestales no son órdenes de gasto sino que constituyen, como bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal, "autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva" (Art. 89 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 80 de la Ley 225 de 1995). La ley anual de presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces estableciendo el 10 Mejía Cardona Mario, "El Laberinto Fiscal", Escuela Superior de Administración Pública, Bogotá 2002. 11 Por el cual se reglamentan normas orgánicas del presupuesto y se modifican los Decretos 115 de 1996, 4730 de 2005, 1957 de 2007 y 2844 de 2010, y se dictan otras disposiciones en la materia. Aunque el Decreto 4836 de 2011 fue compilado por el Decreto Unico 1068 de 2015, la compilación no incluyo sus

artículos 3, 4 y 9. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALO,R ÍA GENERAL bE LA REPLICA monto máximo de gasto estatal para una determinada finalidad y en un período específico".86 En ese orden de ideas, conforme a las reglas derivadas del principio de anualidad, las partidas o apropiaciones contenidas en el presupuesto solo pueden ser utilizadas dentro de la vigencia anual respectiva, pues una vez que esta culmina, dichas partidas expiran. De ello se sigue que si en ejecución de un contrato se presenta el recibo de bienes y servicios antes del 31 de diciembre de la respectiva vigencia y el supervisor del mismo ha avalado su pago, conforme a la Ley y a lo pactado en el contrato, la entidad debe proceder de conformidad para garantizar la observancia del principio de anualidad. Ahora bien, aun cuando la regla general ya referida exige el compromiso y ejecución durante una misma vigencia, las normas que rigen el presupuesto público consagran mecanismos que permiten conservar la apropiación presupuestal, aunque los bienes y servicios no se hayan recibido en una misma vigencia. Entre tales mecanismos, que permiten reservar recursos apropiados en una vigencia determinada para su ejecución en la siguiente, se encuentra el que se ha denominado reserva presupuestal, el cual tiene cabida cuando aquellos contratos que debían cumplirse dentro de la respectiva vigencia anual y sobre los cuales no se autorizó previamente comprometer vigencias futuras12, al terminar el año no

estén concluidos, motivo por el cual deben continuarse o pagarse durante la vigencia fiscal subsiguiente. Adicionalmente, se consagran figuras para aquellos eventos, en que los bienes y servicios se reciben en la vigencia respectiva, pero no es posible efectuar el pago de estos en la misma vigencia. Esta figura se denomina reservas de caja o cuentas por pagar. La existencia de los mecanismos ya referidos, pone de presente que aunque el principio de anualidad es de obligatorio cumplimiento, su alcance no es absoluto pues está limitado, en los eventos en que la misma Ley ha dispuesto excepciones a su aplicación. Así lo ha reconocido expresamente el Consejo de Estado, en el concepto 2263 del 2016, en los siguientes términos: "(...)Para el efecto, considera la Sala que son aplicables a la ejecución del presupuesto en materia de contratación estatal las siguientes operaciones que ante los efectos de la suspensión en el término de la ejecución del contrato permiten conservar la apropiación presupuestal: a) las reservas presupuestales 12 Este es otro de los mecanismos que constituye una excepción al principio de anualidad y consiste en una autorización para comprometer anticipadamente los recursos de una vigencia que no ha empezado. En tanto la consulta no tiene relación con esta figura, no se ahondará sobre su alcance. Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPLICA o de apropiación, cuando el objeto del contrato no fue cumplido dentro del año fiscal; b) las reservas de caja o cuentas por pagar, cuando el bien o servicio se

ha recibido a satisfacción antes del 31 de diciembre pero no se le ha pagado al contratista. a. Reservas presupuestales o de apropiación Las reservas presupuestales o de apropiación constituyen el reconocimiento y provisión para compromisos que se contrajeron legalmente durante la vigencia fiscal y que a la fecha en que fenece el respectivo presupuesto, esto es 31 de diciembre, no se han atendido por no haberse cumplido la totalidad de obligaciones o los trámites derivados del mismo, y por tanto no es posible ordenar su pago. Su fundamento legal está en el inciso 3° del artículo 89 del Decreto 111 de 1996 que indica: ARTÍCULO 89. Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen. (..:)" (Resalta la Sala) Esta disposición implica que existe un compromiso legalmente adquirido sobre el que se ha realizado debida y oportunamente el registro presupuestal. En estos eventos, es preciso aclarar que el recurso con el que se pretende financiar el pago existe, y eso permite que se reserve o guarde, posibilitando

que, aunque la ejecución del contrato no se haya terminado, el monto de la partida presupuestal entre a título de reserva en el nuevo presupuesto y el pago con estos dineros se realice en la siguiente vigencia fiscal. Estas reservas se deben constituir en los registros internos de la entidad administrativa, y su relación debe ser enviada antes del 20 de enero de la vigencia siguiente a la Dirección General del Presupuesto Nacional, la cual las registra en su sistema de información y posteriormente las pone a disposición de la Dirección General del Tesoro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público92 b. Reservas de caja o cuentas por pagar Al tenor del inciso 4° del artículo 89 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, estas consisten en: Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALORÍA GENERAL DE LA REeÚ BLICR "Artículo 89. (...) Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios". (Resalta la Sala). Estas reservas se configuran para atender compromisos adquiridos que al momento del cierre presupuestal ya son exigibles, sin que se haya realizado el pago efectivo de los mismos. Así las cosas, la diferencia entre las reservas de apropiación y las reservas de caja radica en el hecho de que en las primeras no se ha cumplido con el objeto contractual, pero subsiste el negocio jurídico que debe cumplirse, mientras que

en las segundas ya se ha cumplido la obligación y tan solo está pendiente el pago según el compromiso adquirido por el ente estatal. Las reservas de caja también deben constituirse y enviarse antes del 20 de enero de la vigencia siguiente a la Dirección General del Presupuesto Nacional93. En síntesis, las normas presupuestales previeron la manera de cancelar los compromisos durante la vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente con cargo al presupuesto de la vigencia anterior (cuentas por pagar y reservas presupuestales). Finalmente advierte la Sala que lo que se busca con la utilización de los mecanismos antes enunciados es evitar que a pesar de los contratiempos de la contratación estatal y los eventuales errores o negligencia en que puedan incurrir los servidores públicos encargados de pagar las obligaciones dinerarias de una entidad, se generen o se agraven los perjuicios económicos que estas situaciones puedan ocasionar tanto al contratista como a la entidad pública (por ejemplo, el pago de intereses moratorios, pagos a cargo de partidas judiciales o de conciliación de la entidad). Sin embargo, se aclara que no por eso dejan de ser mecanismos presupuestales de uso restringido y excepcional, pues su utilización generalizada puede dar lugar a desvirtuar el principio constitucional de anualidad fiscal". Así las cosas, la aplicación de los mecanismos excepcionales ya referidos requiere la existencia de una justificación objetiva que explique porque el contrato no pudo cumplirse durante la vigencia en la cual fue celebrado o que explique porqué, no obstante haberse cumplido no pudo pagarse en dicha vigencia. En el primer caso, será necesario, además, que la viabilidad para el recibo de

bienes y servicios, con posterioridad al 31 de diciembre de la vigencia respectiva, conste en un documento contractual, en el que las partes acuerden la modificación que permita bien la ampliación del plazo o bien la suspensión del mismo. Estas modificaciones no proceden por razones de mera liberalidad, ya que esto atentaría contra el principio de economía, para que se ajusten a las normas contractuales y Carrera 69 N° 44-35 piso 1 • Código Postal 111071 • PBX 518 7000 cgr@contraloria.gov.co • www.contraloria.gov.co • Bogotá, D. C., Colombia O CONTRALO,RÍA GENERAL bE LA REPLICA presupuestales deben derivarse de situaciones imprevisibles e irresistibles que obligan a las partes a acudir a estos mecanismos excepcionales. En el segundo caso, no se requerirá modificar las condiciones contractuales, como quiera que los bienes y servicios fueron recibidos de acuerdo con éstas y dentro de la vigencia. Solo será necesaria la justificación fáctica que explique por qué no se hizo el pago antes de que ésta culminara.

5. CONCLUSIONES: Con fundamento en las consideraciones efectuadas con anterioridad, me permito presentar las siguientes conclusiones, dirigidas a absolver la consulta formulada en el ámbito de competencia de esta Oficina.

1. Los supervisores